云南民族自治地方立法：成效·問(wèn)題·對(duì)策

李劍文

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

云南民族自治地方立法：成效·問(wèn)題·對(duì)策

李劍文

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

立法權(quán)作為民族區(qū)域自治權(quán)的核心，其實(shí)現(xiàn)狀況很大程度上反映了民族區(qū)域自治制度貫徹落實(shí)的水平。云南的民族立法工作成績(jī)斐然，但還有諸如立法觀念、技術(shù)、質(zhì)量等方面的不足，需要從加強(qiáng)科學(xué)立法的高度認(rèn)真加以研究解決。

云南；民族立法；自治權(quán)；立法程序；保障制度

習(xí)近平總書記在云南考察期間，提出希望云南努力成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)。這是新形勢(shì)下云南民族工作的定位和目標(biāo)要求，指明了云南做好民族工作的方向和路徑。［1］為了順利完成把云南建設(shè)成民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)的任務(wù)，必須將其納入四個(gè)全面的重要戰(zhàn)略布局加以考慮和安排。按照全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體要求，民族工作也必須重視科學(xué)立法，做到于法有據(jù)。因此，分析云南民族自治地方立法狀況，探討加強(qiáng)民族法制工作的思路和對(duì)策，既有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義，也有重要的理論價(jià)值。

一、云南民族自治地方的立法成效

民族區(qū)域自治制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的解決民族問(wèn)題的基本政治制度。一定意義上，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的推進(jìn)，就是民族區(qū)域自治制度不斷深入落實(shí)貫徹的過(guò)程。民族區(qū)域自治通過(guò)充分考慮民族和區(qū)域因素自治的實(shí)行，使得在特定的民族區(qū)域自治范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)自治的少數(shù)民族從總體上的少數(shù)變成了區(qū)域上的多數(shù)，一方面有利于保護(hù)少數(shù)民族的利益，另一方面實(shí)現(xiàn)了權(quán)利的平衡和制約。然而，優(yōu)越的制度安排固然重要，但更“關(guān)鍵在于對(duì)實(shí)質(zhì)性地影響到少數(shù)民族群體利益及其群體內(nèi)部事務(wù)方面，是否真正由該群體的組織來(lái)表達(dá)其意愿和作出最終決定?！保?］因此，制定規(guī)則的立法權(quán)的行使，在自治實(shí)踐中起著重要作用；少數(shù)民族的權(quán)利，首先要通過(guò)立法保障來(lái)體現(xiàn)。

（一）云南民族自治地方的法規(guī)體系已經(jīng)初步形成

自治立法權(quán)，是指法律規(guī)定的民族自治地方依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例的權(quán)利。［3］20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，云南省民族立法工作得到了系統(tǒng)的開展，已經(jīng)初步形成具有民族特色和地方特點(diǎn)的民族法規(guī)體系，包括憲法（基礎(chǔ)）、民族區(qū)域自治法（核心），以及自治條例、單行條例、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、變通或補(bǔ)充規(guī)定等單行法規(guī)。這個(gè)體系的內(nèi)容具體包括：《憲法》關(guān)于民族問(wèn)題的規(guī)定、全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的關(guān)于民族問(wèn)題的專門的基本法律、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的關(guān)于民族問(wèn)題的專門法律和其他法律中有關(guān)民族問(wèn)題的條款、國(guó)務(wù)院制定的關(guān)于民族問(wèn)題的行政法規(guī)或其他行政法規(guī)中關(guān)于民族問(wèn)題的條款、國(guó)務(wù)院各部委制定的關(guān)于民族問(wèn)題的部門規(guī)章和條款、省人民代表大會(huì)制定的關(guān)于民族問(wèn)題的地方性法規(guī)和條款、省人大常委會(huì)制定的關(guān)于民族問(wèn)題的地方性法規(guī)和條款、省人民政府制定的關(guān)于民族問(wèn)題的地方政府規(guī)章和條款、省人民政府所在地——昆明市根據(jù)《立法法》第63條的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人民政府制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或條款，以及民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例、單行條例等十個(gè)方面的內(nèi)容。改革開放以來(lái)至2012年底，云南省共制定民族法規(guī)172件，現(xiàn)行有效162件。其中，自治條例37件，單行條例120件，省地方性民族法規(guī)5件。［4］

（二）云南民族自治地方立法工作的新突破

1.民族立法五年規(guī)劃和年度計(jì)劃已提升為省人大常委會(huì)立法計(jì)劃。2008年初，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善，全省各民族自治地方加快法制建設(shè)的要求十分迫切，提出立法項(xiàng)目104件，經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商座談，研究篩選，最終確定46件立法項(xiàng)目為第十屆人大民族立法規(guī)劃。2010年3月，省人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)了民族立法年度計(jì)劃。民族立法五年規(guī)劃和年度計(jì)劃提升為省人大常委會(huì)立法計(jì)劃，充分體現(xiàn)了云南民族自治地方最多的特殊省情，為依法推進(jìn)民族自治地方立法工作提供了保障。為了進(jìn)一步推進(jìn)民族立法科學(xué)化，促進(jìn)云南民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)，云南省人大2016年12月在紅河州建水縣召開了民族立法工作座談會(huì)，對(duì)省十二屆人大民族立法工作進(jìn)行了總結(jié)，研究了民族立法今后5年的規(guī)劃。

2.民族立法步伐加快，成果顯著。云南省第十屆人民代表大會(huì)民族委員會(huì)共提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)單行條例60件，比上屆多34件，其中制定45件，修訂15件。僅2012年就提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)了17件，完成前期調(diào)研立法項(xiàng)目18件，其中進(jìn)入黨內(nèi)程序15件。同時(shí)，還完成了《云南省少數(shù)民族語(yǔ)言文字工作條例》的一審工作。

3.民族立法領(lǐng)域不斷拓展，立法質(zhì)量得到提升。緊扣民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)建設(shè)這個(gè)目標(biāo)，從云南民族自治地方和少數(shù)民族最多的省情出發(fā)，不斷探索總結(jié)，堅(jiān)持大膽創(chuàng)新、先行先試，既嚴(yán)格遵循國(guó)家法制統(tǒng)一原則，又堅(jiān)持從云南各民族自治地方的實(shí)際出發(fā)，力求在理論和實(shí)踐的結(jié)合上創(chuàng)新突破，拓展立法思路，對(duì)規(guī)范民族自治地方特色產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)、宗教寺院管理和生態(tài)環(huán)境、生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作了有益探索。例如，《迪慶州藏傳佛教寺院管理?xiàng)l例》是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)第一個(gè)藏傳佛教寺院管理法規(guī)，其與《迪慶州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》等規(guī)定一道，為促進(jìn)云南藏區(qū)長(zhǎng)治久安提供了重要的法制保障，為國(guó)家立法探索了思路、提供了經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了重大影響?！洞罄碇荽迩f建設(shè)管理?xiàng)l例》《云南省文山壯族苗族自治州文山三七發(fā)展條例》等等，突出了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有的條例成了我國(guó)民族法制建設(shè)的亮點(diǎn)，備受關(guān)注。

4.民族立法工作程序規(guī)范化。針對(duì)民族自治地方立法工作涉及多個(gè)部門、協(xié)調(diào)工作任務(wù)繁重和“兩級(jí)制”的特殊性，逐步規(guī)范民族自治地方立法工作的“三個(gè)程序”，即前期調(diào)研程序、黨內(nèi)報(bào)批程序和法定審議，并在實(shí)踐中不斷完善。2010年，通過(guò)了《云南省民族自治地方自治條例和單行條例報(bào)批程序暫行辦法》，第一次以規(guī)范性文件明確了民族自治地方立法工作程序?！稌盒修k法》實(shí)施以來(lái)，使民族自治地方立法的選項(xiàng)、審議批準(zhǔn)、公布施行、報(bào)送備案等工作有章可循，進(jìn)一步明確了各方職責(zé)，保障了民族立法工作質(zhì)量和效率。

總之，具有云南特色的民族法規(guī)，為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)建設(shè)提供了重要的法治保障，也為豐富發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)作出了貢獻(xiàn)。

二、云南民族自治地方立法存在的主要問(wèn)題

（一）立法觀念與實(shí)際工作需要不相適應(yīng)

第一，各民族自治地方對(duì)行使立法權(quán)的重要性、必要性認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)生的立法積極性、主動(dòng)性不夠。在具體立法工作中，普遍存在對(duì)民族立法的定位、特點(diǎn)和作用等學(xué)習(xí)、研究不充分，對(duì)民族法律規(guī)定缺乏足夠清楚的認(rèn)識(shí)，民族立法工作的熟悉度較低，自治民族和地區(qū)的情況吃不透等等問(wèn)題。不少人在思想深處還在固守著“立法不如政策，政策不如領(lǐng)導(dǎo)指示”的片面認(rèn)識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為國(guó)家法律管不了，自治法更管不了。結(jié)果，導(dǎo)致了民族自治地方立法工作緩慢，未能充分行使自治權(quán)。第二，以各行業(yè)主管部門為代表的上級(jí)部門對(duì)民族立法認(rèn)識(shí)不到位，重視不夠，支持力度明顯不足。這表現(xiàn)在工作中，就是在有關(guān)經(jīng)濟(jì)文化、人事勞動(dòng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等問(wèn)題上，對(duì)民族自治地方提出的變通辦法認(rèn)可度低，在實(shí)際運(yùn)用中常常被架空，使民族立法面臨尷尬的局面，一定程度上抑制了民族立法的積極性。

（二）立法程序、監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)方面的制約因素突出

例如，單行條例的制定，突出地體現(xiàn)了立法程序繁雜，技術(shù)要求高的特點(diǎn)，對(duì)立法人員的要求極高。一是要吃透相關(guān)法律和政策。二是要了解民族自治地方社會(huì)生活的特殊需要。三是讓立法者視制定單行條例為畏途的報(bào)批制橫亙?cè)谇啊膶?shí)際操作層面來(lái)看，報(bào)批制實(shí)際上是將完整的立法權(quán)一分為二，將表決生效權(quán)從立法權(quán)中剝離出去，增大了人大開展民族立法的顧慮。民族自治地方的立法權(quán)，既然是一種權(quán)利，在這種權(quán)利受到壓制和妨礙其行使時(shí)，應(yīng)當(dāng)要有相應(yīng)的救濟(jì)和主張權(quán)利的途徑，但現(xiàn)在幾乎沒有這方面的制度機(jī)制，也缺乏責(zé)任方面的規(guī)定。

（三）立法數(shù)量少，質(zhì)量不高，可操作性不強(qiáng)

按照積極慎重、突出重點(diǎn)、成熟先立、務(wù)求實(shí)效的立法原則，云南民族自治地方立法取得了一定成效。但由于欠缺立法技術(shù)，理論研究薄弱，立法變通點(diǎn)、突破口找不準(zhǔn)，結(jié)果，在立法過(guò)程中變成了對(duì)“大而全”或者“小而全”的立法的不當(dāng)偏好，追求形式上的完善，以致照抄照搬法律法規(guī)，缺乏針對(duì)性?？傮w而言，立法數(shù)量少，質(zhì)量不高，不能適應(yīng)和滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。云南省29個(gè)自治縣都有了自治條例，但其內(nèi)容大同小異，“臨摹”《民族區(qū)域自治法》的痕跡明顯，沒有太多的突破和特色，可操作性不強(qiáng)，只是在民族節(jié)日、風(fēng)俗習(xí)慣的規(guī)定上，多一些民族和地方特點(diǎn)，但也僅僅是停留在諸如民族不同、節(jié)假日名稱和時(shí)間不同等初淺層次的差別上。

（四）變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定、變通執(zhí)行和停止執(zhí)行的規(guī)定單一

在民族立法中，變通立法是相對(duì)效率較高的立法方式。但是，十分遺憾的是，現(xiàn)有的6件變通立法全部都是對(duì)婚姻法規(guī)定的變通，與社會(huì)主義法律體系內(nèi)容浩繁縝密的規(guī)定不相適應(yīng)。之所以如此，第一，由于《憲法》 《民族區(qū)域自治法》 《立法法》等法律法規(guī)對(duì)變通制度僅僅作出了粗疏的原則性規(guī)定，一直沒有出臺(tái)自治機(jī)關(guān)行使變通權(quán)的配套程序，大大減弱了可操作性，在一定程度上制約了變通制度的貫徹落實(shí)。第二，由于職能和定位不清晰，導(dǎo)致上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的配合、幫助職責(zé)，在民族立法工作中的作用發(fā)揮不足。第三，自治機(jī)關(guān)行使變通權(quán)的法律、權(quán)益意識(shí)較弱，主動(dòng)性和積極性不足。甚至，有些人對(duì)變通權(quán)的性質(zhì)和影響不甚了解，本能地采取明哲保身的保守做法，不敢理直氣壯地行使變通權(quán)，生怕民族立法工作犯錯(cuò)誤，導(dǎo)致民族立法變通權(quán)長(zhǎng)期被虛置和浪費(fèi)。目前沒有任何一部法律、法規(guī)對(duì)變通執(zhí)行和停止執(zhí)行的申請(qǐng)事由、審批權(quán)限、審批程序、法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致該權(quán)力缺乏應(yīng)有的操作性。

（五）各民族自治地方立法工作發(fā)展失衡

從單行條例制定的數(shù)量看，長(zhǎng)期以來(lái)，還存在在地區(qū)和民族之間的不平衡問(wèn)題。經(jīng)對(duì)1993年至2010年間的立法情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在單行條例的立法上，29個(gè)少數(shù)民族自治縣中，7件的有1個(gè)縣，6件的有1個(gè)縣，5件的有1個(gè)縣，3件的有5個(gè)縣，2件的有2個(gè)縣，1件的有6個(gè)縣，還有11個(gè)縣沒有制定過(guò)單行條例。

三、云南推進(jìn)民族自治地方立法工作的思路

（一）更新立法觀念，提高立法積極性

第一，要通過(guò)觀念更新，在全社會(huì)營(yíng)造支持并參與民族立法的良好氛圍。其中，尤其是要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)，要求其在民族立法中充分發(fā)揮組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者的關(guān)鍵作用。第二，強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法，堅(jiān)持在“變通”上下功夫。對(duì)不適合本地實(shí)際和不具備可操作性的上位法作出變通規(guī)定，做到能立幾條就立幾條，不追求“大而全”或面面俱到，按照科學(xué)發(fā)展的要求和標(biāo)準(zhǔn)，在制定變通規(guī)定上下功夫，突出“小而精”和“真正管用”的思路。第三，要進(jìn)一步完善批準(zhǔn)制度，以備案制代替報(bào)批制；出臺(tái)關(guān)于變通執(zhí)行和停止執(zhí)行權(quán)的實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)規(guī)范其啟動(dòng)條件、運(yùn)行的程序（包括步驟、順序、方式、時(shí)限等）、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，從而有效喚醒此“休眠”的權(quán)力。

（二）完善立法程序，推進(jìn)民主立法

第一，要增強(qiáng)開門立法的意識(shí)，廣納民意。為此，要進(jìn)一步深化和完善向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案稿的工作探索。第二，著力建立有效的意見建議收集、整理、反饋機(jī)制。目前，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范法規(guī)草案稿登報(bào)、上網(wǎng)征求意見的程序。對(duì)那些涉及普通民族群眾切身利益的法規(guī)，可以召開聽證會(huì)，廣泛聽取意見。第三，充分發(fā)揮專家的立法咨詢作用。要有效利用高校等科研機(jī)構(gòu)專家，以及有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的民族工作專家的智力資源，力求充分發(fā)揮立法咨詢專家團(tuán)隊(duì)的作用，為民族自治地方法規(guī)草案的起草、調(diào)研、修改和審議工作提供決策咨詢。第四，努力提升人大代表素質(zhì)，充分發(fā)揮其在立法中的作用。人大代表在立法中的作用，是由其法律職責(zé)決定的，中央和省委都作出過(guò)有關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)人大代表工作的相關(guān)指示。為此，在召開立法座談會(huì)、論證會(huì)時(shí)，要注意邀請(qǐng)人大代表參加，充分聽取他們的意見和建議，確保所立之法最大限度地體現(xiàn)群眾的根本利益。

（三）健全立法主體制度，提高立法能力

1.加強(qiáng)民族立法隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)。采取定期舉辦培訓(xùn)班、召開專題研討會(huì)、集中培訓(xùn)或組織民族地方立法人員到立法工作搞得好的地方考察學(xué)習(xí)等形式，提高民族立法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平、拓寬立法人員的立法視野。

2.地方立法主體可以嘗試建立、健全專職立法隊(duì)伍。第一，明確規(guī)定專職立法人員在學(xué)識(shí)、工作經(jīng)歷等方面的遴選條件，以提升立法人員素質(zhì)的方式，促進(jìn)立法質(zhì)量的提升。第二，要為專職立法人員履行職務(wù)提供專門經(jīng)費(fèi)保障。第三，要制定專職立法人員職業(yè)行為規(guī)范。

3.構(gòu)建立法人員素質(zhì)提高機(jī)制。第一，要提高專門立法機(jī)構(gòu)立法人員的物質(zhì)待遇，改善工作條件，明確晉升機(jī)制，以確保專門立法機(jī)構(gòu)可吸引和留住優(yōu)秀人才。第二，確立立法人員知識(shí)更新機(jī)制，如定期參加培訓(xùn)進(jìn)修、學(xué)術(shù)交流，至國(guó)外或其他省市進(jìn)行調(diào)研、交流。

4.賦予民族自治地方人大常委會(huì)相應(yīng)的立法權(quán)?！皶?huì)期短，議程多”是人大會(huì)議的顯著特點(diǎn)，［5］一般不超過(guò)10天（自治州3—7天，自治縣2—5天）。在這么短的時(shí)間里，要制定出好的法律是困難的。因此，應(yīng)把更多的立法權(quán)能賦予常委會(huì)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，健全權(quán)利救濟(jì)制度

對(duì)民族自治地方而言，要用好憲法和法律賦予民族自治地方的立法權(quán)，善于用變通規(guī)定的方式為本地方和本民族的發(fā)展提供法律支撐。為此，第一，要加強(qiáng)同省、市的溝通銜接，抓住各種有利條件和關(guān)系，爭(zhēng)取更多的政策、項(xiàng)目和資金的扶持。第二，要通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法檢查等多種監(jiān)督方式，強(qiáng)化法律責(zé)任追究制度，確保有關(guān)民族區(qū)域自治法律法規(guī)切實(shí)落到實(shí)處。第三，建立責(zé)任機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，增加相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定，真正做到有法可依，違法必究。

（五）做好條例的清理工作和民族地區(qū)特殊政策的調(diào)研工作

根據(jù)全國(guó)和省人大常委會(huì)的要求，2010年，云南省已經(jīng)完成了民族自治地方法規(guī)清理工作。但是，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和法規(guī)本質(zhì)屬性來(lái)看，這應(yīng)該是一項(xiàng)常抓不懈的工作。所謂法規(guī)清理，是指有關(guān)部門按照一定的程序，根據(jù)現(xiàn)行法律對(duì)過(guò)去一定時(shí)期和范圍內(nèi)的法律文件進(jìn)行審查，并重新確定它們或存或廢或改動(dòng)的專門活動(dòng)。實(shí)際上，法規(guī)清理可以說(shuō)是一種旨在提高現(xiàn)有法規(guī)質(zhì)量的專門性立法活動(dòng)。按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理，誰(shuí)執(zhí)行、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求，要適時(shí)地對(duì)條例進(jìn)行清理。國(guó)家賦予民族地區(qū)諸多的特殊政策，這些政策或者不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，或者與法律法規(guī)抵觸，或者已經(jīng)失效，等等，這就要進(jìn)行清理，對(duì)好的、適宜當(dāng)?shù)厍闆r的政策，要進(jìn)行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，能夠上升為單行條例的，就制定單行條例；能夠成為條例一部分內(nèi)容的就寫入，或提出變通性規(guī)定，或變通執(zhí)行。

（六）以經(jīng)濟(jì)自治權(quán)立法為突破口，切實(shí)推進(jìn)民族立法

黨的十八屆四中全會(huì)決定全面推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，強(qiáng)調(diào)了法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，并要求改革一定要于法有據(jù)，立法先行。民族立法的科學(xué)化，是全面實(shí)施社會(huì)主義民族法治的前提。而民族法治工作的全面推進(jìn)，又為民族地區(qū)深化改革、推動(dòng)發(fā)展提供有效的保障。正因如此，在民族立法工作中，要切實(shí)做好如下工作：

1.要高度重視經(jīng)濟(jì)自治權(quán)的立法。尤其要充分利用變通規(guī)定立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)在遵循“共性”中追求反映民族和地方特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)“個(gè)性”化發(fā)展。誠(chéng)然，一定要準(zhǔn)確把握立法的指導(dǎo)思想和基本原則，確保在基本路線、方針和政策上同中央高度保持一致。而對(duì)于那些適應(yīng)地方和民族特點(diǎn)及需要的具體內(nèi)容和規(guī)定則允許變通。

2.轉(zhuǎn)移立法重點(diǎn)。要有意識(shí)地將立法目光從對(duì)語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、地貌、名勝、文物和遺跡的關(guān)注上移開，逐漸轉(zhuǎn)移到對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步推動(dòng)作用更為明顯的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易自治權(quán)立法上來(lái)。為此，要通過(guò)各種渠道和方式，向中央及國(guó)家各部委充分表明本民族本地方發(fā)展的迫切愿望和決心，爭(zhēng)取早日將《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中給予民族區(qū)域自治地方的特別優(yōu)惠和待遇，通過(guò)部門的民族立法，將抽象的規(guī)定和權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。

3.充分發(fā)揮全國(guó)兄弟民族和發(fā)達(dá)地方的輸血式幫助，提升自身的造血功能。具體到發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，要著力為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的投資環(huán)境。其中，最為重要的方面，就是用好經(jīng)濟(jì)立法權(quán)，為打造良好的營(yíng)商環(huán)境提供法律支撐。這是其他非民族自治地方所沒有的優(yōu)勢(shì)，是民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性最為切實(shí)的體現(xiàn)。例如，在吸引投資方面，就要改變過(guò)去那種依靠國(guó)家、對(duì)口支援地區(qū)和單位的“等、靠、要”的想法和做法，在積極爭(zhēng)取國(guó)家投資的同時(shí)，通過(guò)非國(guó)家主導(dǎo)的投資渠道積聚發(fā)展資源。對(duì)這一類的投資，只有營(yíng)造出“最優(yōu)的投資環(huán)境”，才真正對(duì)投資主體具備吸引力。而這種“最優(yōu)的投資環(huán)境”要素中，法治因素自然是其中極其重要的組成部分。對(duì)民族自治地方而言，這恰好是自己的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自己所獨(dú)有的立法權(quán)來(lái)營(yíng)造這樣一個(gè)環(huán)境。有鑒于此，投資環(huán)境的營(yíng)造應(yīng)當(dāng)是各級(jí)自治機(jī)關(guān)優(yōu)先要解決的問(wèn)題，也是民族立法重點(diǎn)要關(guān)注的內(nèi)容。

［1］徐前，朱紅霞.認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記考察云南重要講話精神 守好民族團(tuán)結(jié)這條生命線［N］.云南日?qǐng)?bào)，2015-02-02.

［2］［英］埃里克·霍布斯鮑姆.李金梅譯.民族與民族主義［M］.上海:上海人民出版社，2000:177.

［3］參見《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條、《立法法》第66條.

［4］瞿姝寧.民族立法為云南跨越發(fā)展提供保障［N］.云南日?qǐng)?bào)，2012-12-18.

［5］戴小明.民族法制問(wèn)題探索［M］.北京:民族出版社，2002:105.

責(zé)任編輯：劉建文

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1671-2994（2017）03-0164-04

2017-04-22

李劍文（1972-），男，云南劍川人，中共云南省委黨校法學(xué)教研部副教授。研究方向：法治理論。