□郁建興

政府自我革命正當(dāng)其時(shí)

□郁建興

提出“最多跑一次”，體現(xiàn)了浙江政府改革的深化。未來(lái)的改革，需要充分結(jié)合中央提出的“放、管、服”三字方針，做細(xì)、做足、做好、做對(duì)政府改革的“四則運(yùn)算”，真正實(shí)現(xiàn)政府的自我革命。需要時(shí)刻將增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)公平正義作為政府改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，以高漲的熱情和冷靜的頭腦，探索提升政府效率這一世界性難題的浙江經(jīng)驗(yàn)

2017年1月，車俊代省長(zhǎng)向浙江省第十二屆人大五次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)指出，加快推進(jìn)“最多跑一次”改革。這一新提法和新目標(biāo)迅即引起省內(nèi)外熱議。對(duì)浙江省持續(xù)多年的政府自我改革稍作回顧就可以看到，2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間，時(shí)任浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)在接受新華網(wǎng)專訪時(shí)提出要打造“辦事最快”的政府。過(guò)去四年，浙江省以“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)為突破口，開(kāi)展了新一輪“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革，引領(lǐng)全國(guó)。如今，車俊省長(zhǎng)提出“最多跑一次”目標(biāo)，浙江省的政府自我改革開(kāi)啟了新篇章。

追求政府效率，歷來(lái)是政府管理的主題，也是難題。公共管理學(xué)于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的美國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，這個(gè)“運(yùn)”就是當(dāng)時(shí)美國(guó)工業(yè)化、城市化勃興所產(chǎn)生的提高政府效率的強(qiáng)烈訴求。20世紀(jì)70年代中后期，西方實(shí)行國(guó)家干預(yù)主義的經(jīng)濟(jì)體普遍陷入“滯漲”危機(jī)，經(jīng)濟(jì)下行引發(fā)的失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)、政治危機(jī)。1979年，英國(guó)撒切爾政府率先將私人部門的管理組織方式引入公共部門，提出了以“效率”為核心內(nèi)容的3E原則（即經(jīng)濟(jì)economy、效率efficiency、效能 effectiveness），作為衡量政府行為的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)里根政府緊隨其后，積極調(diào)整政府職能，減小政府規(guī)模和活動(dòng)范圍，借鑒企業(yè)管理的手段，提高政府運(yùn)行效率。隨后，澳大利亞、新西蘭等國(guó)家也相繼效仿，開(kāi)展了一系列類似改革。這場(chǎng)以“放松管制、提速增效”為主旋律的改革浪潮，被人們稱之為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。作為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的關(guān)鍵詞，“效率”成為世界各國(guó)政府改革的核心議題。但是，政府效率及其與公共性之間的張力，仍然是當(dāng)今世界各國(guó)面臨的難題。

改革開(kāi)放近40年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。中國(guó)現(xiàn)象、中國(guó)模式、中國(guó)道路等林林總總的概念被相繼提出。這些概念都有一個(gè)重要的共識(shí)，即中國(guó)形成了一種政府主導(dǎo)型的改革發(fā)展模式。這種模式在快速提高經(jīng)濟(jì)總量、降低利益協(xié)調(diào)成本等方面，確實(shí)展現(xiàn)出了無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。然而，過(guò)分注重“政府主導(dǎo)”，使得政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的干預(yù)過(guò)多、過(guò)深，造成了資源錯(cuò)配和不公、社會(huì)矛盾激化等諸多問(wèn)題。也正因?yàn)槿绱?，政府的自身改革就成為撬?dòng)其他領(lǐng)域改革的關(guān)鍵。

與改革開(kāi)放進(jìn)程相伴隨，浙江從一個(gè)地域、資源小省一躍成為經(jīng)濟(jì)體量、人均指標(biāo)穩(wěn)居全國(guó)前列、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為平衡的省份。圍繞浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變革，理論界提出了多種描述與解釋。筆者曾多次把浙江模式的核心經(jīng)驗(yàn)概括為，浙江省是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟的地區(qū)，也是地方政府創(chuàng)新比較活躍的地區(qū)，還是社會(huì)組織發(fā)育比較充分的地區(qū)。而且，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方政府創(chuàng)新與社會(huì)組織發(fā)育之間存在著一種重要的關(guān)聯(lián)性。就政府而言，浙江省以追求高效所進(jìn)行的各項(xiàng)改革創(chuàng)新，正是浙江模式的重要元素。以行政審批制度改革為例，1999年，浙江省首開(kāi)集中審批服務(wù)的先河，在紹興上虞成立了全國(guó)第一家行政審批服務(wù)中心，成為行政服務(wù)中心體系的源頭。2006年開(kāi)始的第二輪審改，浙江省在全國(guó)率先出臺(tái)“兩集中、兩到位”改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，重點(diǎn)推進(jìn)部門內(nèi)部審批職能向行政審批處（科）室集中、行政審批處（科）室向行政審批服務(wù)中心集中，保障進(jìn)駐行政審批服務(wù)中心的審批事項(xiàng)到位、審批權(quán)限到位。2009年至2012年，浙江各地大力創(chuàng)新審批方式，探索出了并聯(lián)審批、網(wǎng)上審批、模擬審批、形式審查等多種審批方式。2013年開(kāi)始，浙江審改再下一城，圍繞省委、省政府提出的“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的改革目標(biāo)，以“四張清單一張網(wǎng)”為主線，致力于打造最簡(jiǎn)、最優(yōu)、最高效的審批流程。四輪審改，浙江省以“集中場(chǎng)域、整合職能、再造流程、厘清邊界”為目標(biāo)，層層遞進(jìn)、逐級(jí)深入，分別回應(yīng)了“哪里審批、誰(shuí)來(lái)審批、怎么審批、要不要審批”等幾個(gè)重要問(wèn)題。今天，車俊省長(zhǎng)提出“最多跑一次”，體現(xiàn)了浙江政府改革的深化。

值得注意的是，“最多跑一次”的新目標(biāo)和新要求提出后，一些企業(yè)家和社會(huì)組織負(fù)責(zé)人沒(méi)有表現(xiàn)出應(yīng)有的欣喜。他們說(shuō)，不期待只跑一次，三次、五次能辦妥事已是皆大歡喜。這些疑慮表明，在過(guò)去的一系列改革中，市場(chǎng)主體、社會(huì)組織的獲得感并不充分。如此而觀，即便是浙江的政府改革也還有較長(zhǎng)的路要走。未來(lái)的改革，需要充分結(jié)合中央提出的“放、管、服”三字方針，做細(xì)、做足、做好、做對(duì)政府改革的“四則運(yùn)算”，真正實(shí)現(xiàn)政府的自我革命。

首先，發(fā)揮地方人大作用，深化清單制度改革，做細(xì)政府權(quán)力的“減法”。新公共管理理論的代表人物戴維·奧斯本提出，政府應(yīng)“掌舵而不是劃槳”。受到歷史慣性等因素的影響，我們的政府常常對(duì)“劃槳”比較偏好，把過(guò)多的精力放在了干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)、主導(dǎo)社會(huì)運(yùn)行上，既阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，也影響社會(huì)力量的健康成長(zhǎng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了多輪行政體制改革，但總是難以擺脫“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈。本屆政府成立伊始，將“簡(jiǎn)政放權(quán)”作為新一輪改革的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，一場(chǎng)“哥白尼式”革命拉開(kāi)序幕。浙江省憑借“四張清單一張網(wǎng)”領(lǐng)跑全國(guó)，以清單形式明確政府權(quán)力的邊界，大大超越了過(guò)去從原則上界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的方式。然而，由于缺乏合適的方法論和有效的約束力，清單制度并未很好地落到實(shí)處。部分地方政府將幾條權(quán)力歸并成一條，或是用模糊表述、兜底條款等方式，應(yīng)付政府“瘦身”的任務(wù)；還有一些政府只對(duì)事權(quán)做減法，那些“含金量高”的權(quán)力則仍然把握在自己手中，并沒(méi)有真正抽掉束縛市場(chǎng)與社會(huì)的“細(xì)鐵絲”。因此，深化清單制度改革勢(shì)在必行。下一步的改革，可以參考生物學(xué)中“界門綱目科屬種”的分類方式，統(tǒng)一清單制度中的關(guān)鍵詞，明確政府權(quán)力的分層、分類標(biāo)準(zhǔn)，為各級(jí)政府及其部門切實(shí)有效梳理權(quán)力提供合理的方法論支撐。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方人民代表大會(huì)的職能，切實(shí)按照發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、發(fā)揮社會(huì)在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性作用的原則，根據(jù)法律、法規(guī)與規(guī)章制度，復(fù)查、核查轄區(qū)內(nèi)政府的行政管理權(quán)力，盡可能地減少政府對(duì)資源的直接配置，放松政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管控，建立健全分層次、分類別、立體式的清單體系；被賦予地方立法權(quán)的城市，還可以嘗試以法律形式確定清單，提高清單的有效性和約束力，做足政府權(quán)力的“減法”。

其次，建立追溯制度，完善信用體系，做足監(jiān)管責(zé)任的“加法”。2014年4月23日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出，要“繼續(xù)下好簡(jiǎn)政放權(quán)先手棋，實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合、使兩者相輔相成”，首次在“簡(jiǎn)政放權(quán)”之后，強(qiáng)調(diào)了“放管結(jié)合”。長(zhǎng)期來(lái)，集權(quán)與分權(quán)的辯證法在我國(guó)政府改革中反復(fù)上演，政府職能轉(zhuǎn)型常常陷入“一收就死，一放就亂”的窠臼。如今，“簡(jiǎn)政放權(quán)”的2.0版，不僅重申了政府權(quán)力做“減法”的改革初心，也強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管責(zé)任做“加法”的配套任務(wù)。正如李克強(qiáng)總理所言，“放是放活，而不是放任；管要管好，而不是管死”。在過(guò)去兩年中，全省各地圍繞商事登記制度、社會(huì)組織登記管理制度、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等改革，在放寬準(zhǔn)入、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等方面，做出了諸多嘗試和努力，具有代表性的如臺(tái)州的商事登記“十一證合一”、杭州的行業(yè)協(xié)會(huì)直接登記制度等。然而，由于監(jiān)管改革相對(duì)滯后，部門間推諉、扯皮的現(xiàn)象仍較為普遍，許多地方出現(xiàn)了不同程度的事中事后“脫管”情況，例如一些市場(chǎng)主體大量注冊(cè)空殼公司，隨意申報(bào)資本規(guī)模，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序。因此，下一步的改革應(yīng)嚴(yán)格按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，以地方立法或者規(guī)范性文件的形式，確定責(zé)任歸屬，建立追溯制度。同時(shí)，健全配套的問(wèn)責(zé)機(jī)制，切實(shí)做到“誰(shuí)監(jiān)管、問(wèn)責(zé)誰(shuí)”。針對(duì)涉及多個(gè)部門的市場(chǎng)和社會(huì)行為，可以考慮設(shè)置監(jiān)管責(zé)任目錄，以百分比形式明確各部門的責(zé)任比例。此外，進(jìn)一步完善信用體系，以“信用浙江”建設(shè)為載體，在國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，融入社會(huì)組織與公民個(gè)人的信用數(shù)據(jù)，嘗試建立統(tǒng)一、公開(kāi)的信息平臺(tái)，還可考慮推行信用積分、信用分級(jí)、黑名單制度等，給信用評(píng)價(jià)良好的市場(chǎng)主體和社會(huì)組織以政務(wù)服務(wù)上的更多便捷，不僅保證“最多跑一次”，甚至可以實(shí)現(xiàn)“上門服務(wù)”，而對(duì)于信用評(píng)價(jià)較差的市場(chǎng)主體和社會(huì)組織，則列入黑名單，剝奪其享受“最多跑一次”服務(wù)的權(quán)利。通過(guò)正向激勵(lì)和反向懲罰相結(jié)合的方式，倒逼市場(chǎng)主體和社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)行為自律。

再次，融合“互聯(lián)網(wǎng)+”，創(chuàng)新服務(wù)方式，做好客戶體驗(yàn)的“乘法”。2015年5月12日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，重點(diǎn)提出“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)”，這標(biāo)志著政府改革從“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”向“放、管、服”三管齊下的重大提升。作為信息傳遞的新媒介，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)隨即成為各地“優(yōu)化服務(wù)”改革的重要倚靠。浙江是全國(guó)較早開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)踐的省份。2014年6月，聯(lián)動(dòng)全省各級(jí)地方政府與部門的一站式政務(wù)平臺(tái)——浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正式上線，“電子政務(wù)”開(kāi)始向“電子治理”轉(zhuǎn)型。該平臺(tái)融合行政審批、便民服務(wù)、陽(yáng)光政務(wù)、數(shù)據(jù)開(kāi)放等四大功能，部分審批和服務(wù)實(shí)現(xiàn)了“零上門”。然而，時(shí)至今日，對(duì)于許多可以在線辦理或在線咨詢的事務(wù)，不少民眾仍然習(xí)慣于“跑”部門。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的知曉率低、使用率低，表面上看是宣傳力度不到位的問(wèn)題，而從深層次分析，可以看到其癥結(jié)在于政府的互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)不足?？梢钥隙ǖ氖?，只有政府學(xué)會(huì)并主動(dòng)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，民眾才可能以互聯(lián)網(wǎng)思維尋求政務(wù)服務(wù)。過(guò)去，政府面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，往往秉承著限制、管控的邏輯。2015年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》首次給出了“互聯(lián)網(wǎng)+”的官方定義：把互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域深度融合，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、效率提升和組織變革，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，形成更廣泛的以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形態(tài)?？梢?jiàn)，對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+”，我們不能以工具主義思維來(lái)理解?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”已經(jīng)成為了一種大趨勢(shì)，任何行業(yè)、部門都必須面對(duì)與適應(yīng)。因此，下一步的改革，各級(jí)政府應(yīng)該主動(dòng)出擊，重塑互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”作為方法論，創(chuàng)新在線服務(wù)方式，鼓勵(lì)和帶動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織與公民個(gè)人優(yōu)先運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與“政務(wù)服務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”的良性互動(dòng)，逐步形成“政務(wù)服務(wù)先上網(wǎng)”的良好氛圍，讓那些沉睡的“零上門”服務(wù)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)客戶體驗(yàn)的“乘數(shù)效應(yīng)”。

最后，突破部門主義，樹(shù)立客戶意識(shí)，做對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)成本的“除法”。十八大以來(lái)，浙江各地開(kāi)展了形式各樣的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，從舟山、嘉善等地的“核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批”到柯橋區(qū)的“企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批50天全流程試點(diǎn)”，從杭州、紹興的“工業(yè)企業(yè)‘零土地’技術(shù)改造項(xiàng)目審批方式改革”到臺(tái)州、慈溪的“負(fù)面清單外項(xiàng)目環(huán)評(píng)承諾備案改革試點(diǎn)”等等，涉及到績(jī)效提升、服務(wù)優(yōu)化的方方面面。一些干部甚至認(rèn)為，目前的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，能用的招數(shù)基本都用了，權(quán)力已經(jīng)不能再減了，速度已經(jīng)不能再快了，改革的紅利也應(yīng)該釋放得比較徹底了。那么，省委、省政府為什么在今天仍然提出了新的改革目標(biāo)和要求？這當(dāng)然有“改革精益求精”的考量。更重要的是，那些認(rèn)為改革已經(jīng)到位的干部的言論，多基于部門工作的視角，而恰恰是這種部門主義的邏輯，構(gòu)成了當(dāng)下改革的最大瓶頸。正如“木桶效應(yīng)”所揭示的，許多常見(jiàn)的政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目因其復(fù)雜性，常由多個(gè)事項(xiàng)組成，但最終決定服務(wù)感受的，往往不是大多數(shù)做得好的方面，而是令人最不滿意的部分。就某一特定項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，即便是所有組成事項(xiàng)都能實(shí)現(xiàn)快速、高效，一旦流通環(huán)節(jié)停滯了，“最多跑一次”的目標(biāo)就可能落空。因此，后續(xù)改革必須超越部門主義，進(jìn)一步推進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)，以常見(jiàn)項(xiàng)目為單位，補(bǔ)齊短板，化零為整，實(shí)現(xiàn)“場(chǎng)域整合”向“功能整合”重大轉(zhuǎn)變。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從源頭上重新梳理政務(wù)服務(wù)，遵循“客戶導(dǎo)向”的邏輯，以市場(chǎng)、社會(huì)與公民個(gè)人的需要出發(fā)，反推其所需的政務(wù)服務(wù)，整合服務(wù)類目，明確牽頭部門。對(duì)于確需實(shí)際到場(chǎng)辦理的項(xiàng)目，應(yīng)將其中涉及現(xiàn)場(chǎng)辦理的事項(xiàng)盡可能地集中、前置、歸并，可以考慮建立常見(jiàn)項(xiàng)目一站式服務(wù)窗口、綠色通道等，變“民眾跑”為“部門跑”、“數(shù)據(jù)跑”。同時(shí)，在重構(gòu)政務(wù)服務(wù)類目以后，逐一進(jìn)行流程模擬，保證“一次辦結(jié)”，做對(duì)市場(chǎng)成本與社會(huì)成本的“除法”。

必須指出的是，效率并非政府追求的最高價(jià)值，社會(huì)公平正義才是政府行為的最高價(jià)值。約翰·羅爾斯在《正義論》的開(kāi)篇指出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值?！痹趯?shí)際生活中，效率取向有時(shí)候構(gòu)成與公共利益、公平正義的緊張關(guān)系，尋求效率與公共性之間的平衡，是公共管理理論與實(shí)踐發(fā)展中的母題。如何協(xié)調(diào)效率與公共性的緊張關(guān)系？管理學(xué)大師赫伯特·西蒙提供了深刻而常常被忽視的解決方案：效率準(zhǔn)則指的是，在給定可用資源的條件下，選擇能產(chǎn)生最大效益的備選方案。西蒙說(shuō)：“效率根本沒(méi)有包含開(kāi)支實(shí)質(zhì)是大是小、哪種比較好的意思”，而只是說(shuō)，“如果同樣的開(kāi)支可以得到兩種結(jié)果，那么結(jié)果越大的就越好”。效率準(zhǔn)則看重的是備選方案的比較優(yōu)勢(shì)，而不是簡(jiǎn)單的成本與收益之間的換算。追求效率，預(yù)先假定了“相關(guān)活動(dòng)都是‘工具性’活動(dòng)，它們是為產(chǎn)生以某種‘產(chǎn)出’形式出現(xiàn)的正價(jià)值而進(jìn)行的活動(dòng)”。毫無(wú)疑問(wèn)，人民利益是我們一切追求效率活動(dòng)的中心，實(shí)現(xiàn)公平正義是我們一切追求效率活動(dòng)的最終取向。相應(yīng)的，推進(jìn)“最多跑一次”改革，既要有壯士斷腕之勇氣，也不能忘卻政府存在之初心，我們需要時(shí)刻將增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)公平正義作為政府改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，以高漲的熱情和冷靜的頭腦，探索提升政府效率這一世界性難題的浙江經(jīng)驗(yàn)。

作者為教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)（博士生黃飚對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）