●王喜孌 馮文奎 蘭 萍

忻州環(huán)境保護(hù)管理體制的現(xiàn)狀分析及改革思考

●王喜孌 馮文奎 蘭 萍

一、忻州環(huán)境保護(hù)管理體制現(xiàn)狀及分析

忻州市地處黃土高原東緣，東臨河北，西至黃河，北踞雁門(mén)，南接太原，面積2.5萬(wàn)平方公里，下轄1區(qū)1市12縣。經(jīng)濟(jì)體量較小，有11個(gè)貧困縣，是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)保和發(fā)展的矛盾比較突出。目前，忻州市市縣環(huán)保治理體系健全，監(jiān)管到位。但因經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、人員編制配置、監(jiān)管職責(zé)劃分以及與其他地方存在的共性問(wèn)題等因素，治理能力與形勢(shì)任務(wù)的要求還存在一定的差距。

1.環(huán)保行政、監(jiān)測(cè)、監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)有待加強(qiáng)

（1）忻州市市、縣（市區(qū)）均設(shè)置了環(huán)保局，使用行政編制。市局編制28個(gè)（注：山西省11個(gè)市級(jí)環(huán)保局平均編制25.72個(gè)），14個(gè)縣市區(qū)環(huán)保局編制89個(gè)，平均每縣編制6.36個(gè)（注：山西省各縣市區(qū)環(huán)保局編制平均每縣6.46個(gè)）。

（2）忻州市各市、縣（市區(qū)）均設(shè)置環(huán)境監(jiān)測(cè)站，使用事業(yè)編制。忻州市環(huán)境監(jiān)測(cè)站編制46個(gè)（注：山西11個(gè)市級(jí)監(jiān)測(cè)站平均編制63.9個(gè)），各縣市區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)站編制230個(gè)，平均16.43個(gè)（注：山西省縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站平均編制22.92個(gè)）。

（3）忻州市各市、縣（市區(qū)）均設(shè)置環(huán)境監(jiān)察支（大）隊(duì)，使用事業(yè)編制。忻州市監(jiān)察支隊(duì)編制30個(gè)（注：山西省市級(jí)環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)每市平均編制70個(gè)），各縣市區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)編制347個(gè)，平均24.79個(gè)（注：山西省縣級(jí)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)每縣平均編制26.88個(gè)）。

總體看，行政編制忻州市市局略高于全省平均水平，縣級(jí)接近全省平均水平；監(jiān)察機(jī)構(gòu)的編制都低于全省平均水平，加之歷史原因形成的人員沒(méi)有按編制及時(shí)到位，聘用臨時(shí)人員普遍存在，素質(zhì)參差不齊。

2.環(huán)境保護(hù)的意識(shí)有待強(qiáng)化

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)環(huán)境的要求越來(lái)越高。但是環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)重、壓力大，在發(fā)展和環(huán)保發(fā)生沖突時(shí)，難免重發(fā)展、輕環(huán)保；而環(huán)保部門(mén)作為環(huán)保職能部門(mén)，保護(hù)環(huán)境是第一責(zé)任，但有時(shí)面對(duì)政府對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，很難做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

3.環(huán)保職責(zé)劃分有待理清理順

一直以來(lái)，在環(huán)境保護(hù)的職責(zé)劃分上存在不少認(rèn)識(shí)誤區(qū)。從機(jī)構(gòu)名稱(chēng)看，“環(huán)境保護(hù)部（廳、局）”，顧名思義就是保護(hù)環(huán)境。其實(shí)，環(huán)境保護(hù)是一個(gè)大概念，對(duì)環(huán)境的保護(hù)治理，政府及有關(guān)部門(mén)都有責(zé)任，全社會(huì)每個(gè)人也都有責(zé)任，環(huán)保部門(mén)的職責(zé)主要是監(jiān)督管理。而在現(xiàn)行體制下，環(huán)保的責(zé)任不落實(shí)，本應(yīng)是政府的責(zé)任往往變成環(huán)保部門(mén)的責(zé)任，本應(yīng)是企業(yè)的責(zé)任卻處理環(huán)保局長(zhǎng)，發(fā)生事故，環(huán)保部門(mén)被追責(zé)問(wèn)責(zé)的情況時(shí)有發(fā)生。

4.環(huán)境監(jiān)管信息化建設(shè)等需要頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行規(guī)范

實(shí)踐中，基層環(huán)境監(jiān)管信息公開(kāi)制度等都比較亂。主要有：（1）信息化建設(shè)多頭安排，有五六套系統(tǒng)，硬件重復(fù)建設(shè)投資大，人財(cái)物浪費(fèi)；（2）監(jiān)測(cè)收費(fèi)，按環(huán)保法及相關(guān)條例規(guī)定“誰(shuí)委托誰(shuí)付費(fèi)”，但省里文件明確不收費(fèi)；（3）大氣監(jiān)測(cè)，年初已確定上收，但至今還未實(shí)際上劃，第三方仍在繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，但經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有來(lái)源；（4）基層感到環(huán)保部門(mén)業(yè)務(wù)文件多要求多；（5）環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)車(chē)輛沒(méi)有在相關(guān)部門(mén)備案。

二、對(duì)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的思考

1.強(qiáng)化意識(shí)，確保體制改革任務(wù)的落實(shí)

環(huán)境管理體制改革是黨和國(guó)家適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域做出的一項(xiàng)重大決策，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重大舉措。忻州這樣的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更要正確認(rèn)識(shí)和處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)決克服不惜代價(jià)謀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為子孫后代留下無(wú)法彌補(bǔ)的損失。實(shí)行省以下垂直管理，更要強(qiáng)化落實(shí)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的環(huán)保責(zé)任，環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的垂直管理，相對(duì)獨(dú)立行使對(duì)環(huán)保的監(jiān)測(cè)、監(jiān)察權(quán)，將有效促進(jìn)地方政府及其相關(guān)部門(mén)強(qiáng)化落實(shí)環(huán)保法所賦予的環(huán)保責(zé)任，為地方綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展提供保障。

2.改革管理體制，理順職責(zé)責(zé)任，建立健全環(huán)境保護(hù)的職責(zé)體系

環(huán)境管理體制的改革不僅僅是機(jī)構(gòu)以及人財(cái)物管理的調(diào)整上劃，而是要增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。在改革中需要注重以下幾項(xiàng)工作的具體落實(shí)：一是切實(shí)落實(shí)地方黨委政府及其有關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，理順和規(guī)范環(huán)境保護(hù)和環(huán)境監(jiān)管的職能和責(zé)任。對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)所履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的落實(shí)和分工、事權(quán)劃分，同級(jí)黨委政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)逐一落實(shí)；二是對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察實(shí)行省以下垂直管理后，省市縣三級(jí)如何分工協(xié)作也應(yīng)明確細(xì)化權(quán)限。特別是一些跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境監(jiān)管工作如何進(jìn)行，需結(jié)合具體實(shí)際統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；三是對(duì)市環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的職能重新進(jìn)行定位；對(duì)環(huán)保派出機(jī)構(gòu)（縣級(jí)）在縣域內(nèi)行使行政職能的法律地位進(jìn)行重新定位；市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)如何與市縣政府以及相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合工作，市縣環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等問(wèn)題需研究予以明確。

3.加強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，保證基層環(huán)保隊(duì)伍平穩(wěn)過(guò)渡

規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，既是改革的重要目的和環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量有效改善的重要基礎(chǔ)。在改革過(guò)程中，要注重上劃?rùn)C(jī)構(gòu)的在職職工的思想穩(wěn)定和平穩(wěn)過(guò)渡，保證工作不斷、思想不亂、環(huán)境監(jiān)管力度不減。同時(shí)，尊重歷史、實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)在職職工的上劃工作。不能出現(xiàn)因體制改革而損害職工利益的現(xiàn)象發(fā)生，不能因人員上劃操作不當(dāng)，造成新的社會(huì)矛盾，形成新的不穩(wěn)定因素。

加強(qiáng)基層環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)，與根據(jù)機(jī)構(gòu)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)及其任務(wù)量科學(xué)合理核定的人員編制有關(guān)，目前基層普遍反映人員編制資源配置不夠，人手緊缺，難以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的需要。建議盡快制定編制標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)于市與市、縣與縣的不平衡，改革后應(yīng)分類(lèi)考量、大體平衡。

此外，隊(duì)伍建設(shè)與人員素質(zhì)構(gòu)成有關(guān)，與基層工作環(huán)境和待遇有關(guān)。加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)必須尊重和考慮基層的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)，在采取措施吸引高素質(zhì)人才充實(shí)基層的同時(shí)，更要注重對(duì)現(xiàn)有在職職工的培訓(xùn)提高，還要對(duì)基層技術(shù)裝備做好更新?lián)Q代，使其能真正擔(dān)負(fù)起所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。

4.創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)運(yùn)行機(jī)制、構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境生態(tài)信息化大數(shù)據(jù)平臺(tái)

環(huán)境保護(hù)的管理、監(jiān)測(cè)、監(jiān)察執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制也要作出相應(yīng)的調(diào)整。環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察實(shí)行省以下垂管后，為建立簡(jiǎn)約、高效、快捷、通暢的運(yùn)行機(jī)制提供了契機(jī)。要注重運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一、簡(jiǎn)約，避免分散、繁瑣而繁雜；注重務(wù)實(shí)、協(xié)調(diào)而快捷，避免低效和遲緩；注重上下左右的通暢，避免各環(huán)節(jié)出現(xiàn)梗阻。同時(shí)，把構(gòu)建科學(xué)的環(huán)境生態(tài)信息化大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)提到重要的議事日程，整合現(xiàn)有的比較分散、各自為戰(zhàn)的環(huán)境保護(hù)信息平臺(tái)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一梳理，建立起上下聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合、科學(xué)全面的環(huán)境保護(hù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的改善提供技術(shù)支撐。

（作者單位：忻州市機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)）