中央與地方關(guān)系法治化原理與實(shí)證研究

鄧 敏

湖南省第二測(cè)繪院，湖南 長沙 410000

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中央與地方關(guān)系法治化原理與實(shí)證研究

鄧 敏

湖南省第二測(cè)繪院，湖南 長沙 410000

我國中央與地方兩者之間權(quán)力的劃分表現(xiàn)較為突出，運(yùn)用憲法中提出的“中央與地方關(guān)系法治化”原理進(jìn)行分析。從古至今，所有國家都存在中央與地方的關(guān)系問題，中央與地方關(guān)系問題是世界各國政府無法回避的核心問題，因?yàn)橹醒肱c地方的關(guān)系一直占據(jù)著政治經(jīng)濟(jì)中心，本文通過對(duì)中央與地方關(guān)系法治化原理探究及實(shí)例研究，在中央與地方權(quán)力劃分及關(guān)系處理中起到積極作用，促進(jìn)中央與地方和諧相處，共同努力構(gòu)建和諧社會(huì)。

中央與地方；關(guān)系；法治化；原理；實(shí)證研究

一、引言

中央與地方關(guān)系是國家政治生活的最基礎(chǔ)的關(guān)系，對(duì)整個(gè)國家政府間關(guān)系的基本格局有決定性作用，中央與地方關(guān)系的處理，是世界上眾多國家經(jīng)常面對(duì)的政治和經(jīng)濟(jì)問題，中央與地方的關(guān)系是決定國家興衰的首要因素，在我國憲法中提出中央與地方的關(guān)系必須實(shí)現(xiàn)友好，和諧等，因此中央與地方的關(guān)系研究有著重要的意義，而中央與地方關(guān)系法治化是一個(gè)新的概念，必須通過科學(xué)分析和實(shí)證探究，充分體現(xiàn)出憲政精神。

二、中央與地方關(guān)系法治化的概念

中央與地方關(guān)系顧名思義則為中央政府與地方政府的關(guān)系，其指的是中央政府與地方政府在管理國家事務(wù)過程中形成的縱向權(quán)力關(guān)系，中央與地方關(guān)系與國家結(jié)構(gòu)有關(guān)。在我國，長期中央與地方政府實(shí)行高度的中央集權(quán)制，這種制度往往伴隨著許多弊端，沒有體現(xiàn)出自由。隨著三中全會(huì)的召開，我國地方與中央關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的變化，以“放權(quán)讓利”作為中央與地方關(guān)系處理的基本準(zhǔn)則，中央與地方關(guān)系的演變主要目標(biāo)是平衡政府全能，政府的職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展密切相關(guān)，是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，政府權(quán)力配置是否與職能相稱和權(quán)能的運(yùn)行是否有的環(huán)境是政府權(quán)能平衡的決定性因素，在向社會(huì)主義社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中，我國形成中央必要集權(quán)和地方適度分權(quán)相結(jié)合的基本關(guān)系模式。

三、中央與地方關(guān)系法治化的基本原理

中央與地方的關(guān)系有著豐富的內(nèi)涵，為了科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)力，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)穩(wěn)步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，必須根據(jù)中央與地方關(guān)系法治化的基本原理，解決在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)市場建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種問題，使中央與地方關(guān)系處理邁向穩(wěn)定性，可操作性，規(guī)范性的正確道路。

(一)中央與地方關(guān)系法治化遵循憲法

中央與地方關(guān)系法治化必須建立在憲法之上，因?yàn)閼椃ê蛻椪硎侵醒肱c地方關(guān)系法治化的重要保障，近代憲法在一系列法律體系中有著權(quán)威的地位，憲法作為母法，其效力和權(quán)利高于一切法律，即使是作為市民基本法的民法也不能與憲法精神和規(guī)范相沖突，中央與地方的關(guān)系是權(quán)利配置的問題，民眾通過契約讓渡國家權(quán)力則脫離了憲法精神，因此，在中央與地方關(guān)系法治化過程中，必須堅(jiān)持憲法的立場，遵循和遵守憲法的基本原則。

(二)中央與地方關(guān)系法治化確保人權(quán)及社會(huì)和諧

在中央與地方關(guān)系法治化的過程中，分權(quán)制約是最為常見的手段，最終目標(biāo)是保障人權(quán)及實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，因此在中央與地方關(guān)系法治過程中必須貫徹人權(quán)保障的憲政理念和原則，其核心則為權(quán)力劃分，劃分權(quán)力的目的為達(dá)到制約權(quán)力，消除中央集權(quán)帶來的弊端，如果權(quán)力劃分不存在，那么中央與地方關(guān)系法治化則會(huì)流于形式，實(shí)現(xiàn)權(quán)力劃分，對(duì)于民眾的權(quán)利保障提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，地方權(quán)力和中央權(quán)力相比，地方權(quán)力更具有時(shí)效性，直接性，更有利于民眾的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，中央集權(quán)專政是無法確保人權(quán)平等，對(duì)于民眾的權(quán)利行使也極為不利。其強(qiáng)調(diào)的分權(quán)，不僅僅指的是中央各個(gè)行政部門的分權(quán)，更多的是實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)力的劃分，必須包括人權(quán)保障和權(quán)力制約為內(nèi)容的憲法，只有這樣才能真正使中央與地方關(guān)系法治化邁向正軌，為人權(quán)保障提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

(三)中央與地方關(guān)系法治化必須以建立權(quán)力劃分的動(dòng)態(tài)機(jī)制

權(quán)力劃分的動(dòng)態(tài)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)地方與中央關(guān)系法治化的重要前提，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化是通過良好的規(guī)范制度制約所形成，具有很大的機(jī)動(dòng)性，這種制度并非是僵化的，否則無法滿足法治化原理，動(dòng)態(tài)調(diào)整的問題在中央與地方權(quán)力劃分中也同樣存在，導(dǎo)致動(dòng)態(tài)調(diào)整的因素極多，其中包括國家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化及國際環(huán)境的改變等因素。因此制定和修改憲法的基本原理同樣也適用于中央與地方關(guān)系法治化動(dòng)態(tài)調(diào)整，靈活的調(diào)整機(jī)制是中央與地方權(quán)力劃分制約的保障，如果調(diào)整機(jī)制過于僵化，必然導(dǎo)致地方與中央的權(quán)力失衡，危害社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定，擾亂穩(wěn)定的法治秩序。

(四)中央與地方關(guān)系法治化必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，民主化

中央與地方關(guān)系法治化的最終目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，民主化。規(guī)范的中央與地方關(guān)系提供了重要平臺(tái)，并沒有徹底解決中央與地方關(guān)系法治化的根本問題，按照法治要求及精神，中央與地方的權(quán)力分配必須繼續(xù)優(yōu)化達(dá)到理想標(biāo)準(zhǔn)，因此中央與地方以科學(xué)化，民主化為依托，即中央與地方權(quán)力分化必須做到科學(xué)化，民主化。權(quán)力劃分必須要求中央與地方實(shí)現(xiàn)均衡，中央權(quán)力過于薄弱或者中央權(quán)力過于集中都違背了均衡化準(zhǔn)則，努力做到中央與地方權(quán)力利益相統(tǒng)一。因此在權(quán)力劃分過程中必須嚴(yán)格遵循均衡化準(zhǔn)則，在中央與地方關(guān)系法治中實(shí)現(xiàn)權(quán)力縱向分配民主化，科學(xué)化。

(五)中央與地方關(guān)系法治化必須有可操作性的規(guī)章制度

可操作性的規(guī)章制度作為中央與地方關(guān)系實(shí)現(xiàn)法治化的基礎(chǔ)保障，中央與地方關(guān)系的處理存在兩種方式，主要有聯(lián)邦制和單一制。其中聯(lián)邦制是一般有效的中央與地方權(quán)力劃分方式，中央與地方權(quán)力的劃分由聯(lián)邦憲法加以規(guī)定，中央與地方的關(guān)系簡單明確。單一制國家中中央擁有最高的權(quán)力，地方必須服從中央管理，中央進(jìn)行集權(quán)，在中央與地方關(guān)系處理過程中存在著許多爭議，規(guī)范化程度差，很顯然中央與地方權(quán)力所涉及范圍不同，為了科學(xué)劃分中央與地方權(quán)力，合理分配中央與地方的實(shí)權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力相互制約，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中央與地方之間往往有著權(quán)益沖突，因此必須建立權(quán)力劃分機(jī)制，使中央與地方關(guān)系法治化中擁有可操作性的規(guī)章制度。

四、我國中央與地方關(guān)系法治化的實(shí)證分析

(一)中央與地方關(guān)系法治化的意義

在地方與中央關(guān)系處理過程中具有代表性的就是我國的民族區(qū)域自治制度，民族區(qū)域自治顧名思義則為各個(gè)民族根據(jù)自己的風(fēng)俗習(xí)慣和自身情況，選舉自己的行政機(jī)關(guān)，對(duì)自己所處的區(qū)域進(jìn)行自主管理，它是國家對(duì)于地方行政區(qū)域所采取的特別管理形式，地方自治是國家自治的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)地方區(qū)域自治通常采用憲法和地方自治法相結(jié)合，對(duì)地方的自治制度進(jìn)行規(guī)定，地方自治制度是近代憲政制度的重要組成部分，對(duì)于調(diào)整地方與中央關(guān)系有著深遠(yuǎn)意義。

(二)我國地方自治的歷史

自治制度在西方有著淵源的歷史，西方社會(huì)的地方自治過程中往往伴隨著保護(hù)主義，制度保障說等內(nèi)容，各國的地方自治都有著自身獨(dú)特的特點(diǎn)，這些地方自治理論對(duì)于我國研究地方自治問題有重要的參考價(jià)值，我國是社會(huì)主義國家，國家管理不屬于地方自治類型，但是在我國部分區(qū)域?qū)嵭凶灾?，?duì)于我國是否適合大力全面推行地方自治仍然存在眾多分歧，因?yàn)樵谕茝V期間受到很多自然因素的影響，但是對(duì)于單一制國家結(jié)構(gòu)形式的中國來是值得探討的。首先我國有著區(qū)域自治的良好基礎(chǔ)，地方自治的過程總結(jié)出了寶貴經(jīng)驗(yàn)，地方自治思想很早就傳入我國，歷史上我國有很多自治類型，由最開始的北洋政府時(shí)期，北京政府頒布《市自治制度》，尤其是孫中山提出的均權(quán)主義，后來新中國成立以后的《民族區(qū)域自治制度》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國地方自治取得了新的進(jìn)展，所以地方自治在我國有上百年歷史，因此我國對(duì)于地方自治有著豐富經(jīng)驗(yàn)。

(三)單一制排斥分權(quán)與地方自治的影響

在地方自治發(fā)展的過程中充分體現(xiàn)了分權(quán)是自治的前提，我國作為單一制并不排斥分權(quán)與地方自治，在歐洲國家，近幾年法國也推行了地方分權(quán)的改革，地方政府獲得的了財(cái)政控制，英國作為歐洲國家地方自治的代表性國家，在英國單一制背景下推行地方自治，其巧妙的運(yùn)用了馬克思主義所闡述的思想，根據(jù)自身國情實(shí)行地方自治。新中國成立以后吸收了分權(quán)制和集權(quán)制二者所存在的優(yōu)點(diǎn)，在廣大農(nóng)村區(qū)域?qū)嵭写迕褡灾?，即現(xiàn)在的村民委員會(huì)，同時(shí)并陸續(xù)在少數(shù)民族居住的地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了民權(quán)，民主，民生三大特點(diǎn)，港澳臺(tái)建立特別行政區(qū)，在大陸地區(qū)則采用了傳統(tǒng)的地方分權(quán)和中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理制度，而我國在實(shí)踐過程中過分強(qiáng)調(diào)集權(quán)制，缺乏科學(xué)的合理劃分中央與地方的權(quán)限，從而使中央權(quán)力集中，嚴(yán)重制約著地方發(fā)展，所以單一制排斥分權(quán)與地方自治將會(huì)帶來嚴(yán)重后果，必須做到科學(xué)合理的權(quán)力劃分，推動(dòng)地區(qū)高速發(fā)展。

(四)地方自治符合人民主權(quán)原則的要求

地方自治制度符合憲政的民主，自由與分權(quán)的精神，公民根據(jù)自己的意志選出地方自治機(jī)構(gòu)，治理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，這則是民主的最直接體現(xiàn)，目前實(shí)行地區(qū)自治已經(jīng)成為全球的基本潮流，成為各地區(qū)管理工作中關(guān)注的焦點(diǎn)，在歐盟成立過程中，對(duì)于地區(qū)的權(quán)力給予充分的重視，歐盟在地方自治中形成了一套較為完善的地方自治制度框架。地方自治符合人民的主權(quán)原則，因此地方自治制度在規(guī)范我國中央與地方關(guān)系中有著不容忽視的作用，我國大多行政區(qū)只是國家設(shè)立的地方自治區(qū)，不具有獨(dú)立的法律地位，地方自治制度的實(shí)施是中央與地方關(guān)系法治化的重要標(biāo)志，通過地方自治有利于增加地方的責(zé)任，同時(shí)調(diào)動(dòng)了地方的積極性，增加了地方的參與意識(shí)，地方分權(quán)自治充分體現(xiàn)了民主，尊重民意等眾多優(yōu)點(diǎn)，使地方的人民主權(quán)得到維護(hù)，方便了地方權(quán)利的運(yùn)用。

五、總結(jié)

本文通過對(duì)中央與地方關(guān)系法治化原理分析及實(shí)證研究，為解決我國中央與地方存在的問題，中央與地方的關(guān)系為彼此權(quán)益劃分，實(shí)質(zhì)是中央與地方利益的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系只有在不斷磨合中才能夠建立起來，在建立過程中通過財(cái)政，法律，行政等種種手段。在維護(hù)地方權(quán)益和尊重中央權(quán)益的基礎(chǔ)上，做好合理劃分中央與地方權(quán)力和責(zé)任，達(dá)到了中央集權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行地方分權(quán)的目的，進(jìn)而達(dá)到了權(quán)力相互制約統(tǒng)一的目標(biāo)，促使中央與地方關(guān)系走向法治化。

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2095-4379-(2017)09-0147-02

鄧敏(1989-)，女，漢族，湖南婁底人，法學(xué)碩士，湖南省第二測(cè)繪院，助理工程師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。