張四梅 劉凝

中共湖南省委黨校研究中心

淺談土地污染防治

張四梅 劉凝

中共湖南省委黨校研究中心

土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地利用強(qiáng)度和利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，土地質(zhì)量和生態(tài)安全受到威脅，土地污染問(wèn)題日漸嚴(yán)重。本文從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分析當(dāng)前土地污染防治存在污染防治意識(shí)有待提升、污染防治體系有待健全、污染防治管理有待強(qiáng)化等主要問(wèn)題，并從完善防治體系、構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制和形成防治局面三個(gè)方面提出相應(yīng)對(duì)策，以期推進(jìn)土地污染防治工作。

土地污染 防治 對(duì)策

十八屆五中全會(huì)報(bào)告指出：“深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)?！彪S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地利用強(qiáng)度和利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，土地質(zhì)量和生態(tài)安全受到威脅，土地污染問(wèn)題日漸嚴(yán)重。土地污染是指人類活動(dòng)造成土地資源的濫用所導(dǎo)致的土地質(zhì)量惡化喪失正常的承載功能而不再適宜生產(chǎn)生活的現(xiàn)象。第二次全國(guó)土地調(diào)查公報(bào)稱，全國(guó)每年因?yàn)橥恋匚廴緦?dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)幾百億元。面對(duì)日益嚴(yán)重土地污染問(wèn)題，如何進(jìn)行防治成為國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。通過(guò)文獻(xiàn)查找，現(xiàn)階段土地污染防治研究主要集中在政策法規(guī)、修復(fù)技術(shù)、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等方面。但這些研究大都局限于土地污染防治問(wèn)題的某一方面，較偏重于污染防治的治理。因此，本文分析了當(dāng)前土地污染防治過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

一、當(dāng)前土地污染防治存在的主要問(wèn)題

（一）污染防治意識(shí)有待提升

目前國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始重視土地污染問(wèn)題，并啟動(dòng)了污染修復(fù)工程，但重治不重防意識(shí)較為嚴(yán)重。土地污染治理是在土地受到污染后的一種補(bǔ)救措施，而要真正從源頭上解決土地污染問(wèn)題必須強(qiáng)化對(duì)土地保護(hù)。目前側(cè)重于污染土地的治理工作，而對(duì)保護(hù)土地、預(yù)防污染的相關(guān)措施卻相對(duì)較少。

（二）污染防治體系有待健全

目前已經(jīng)出臺(tái)了一系列防治行動(dòng)的辦法，然而成效卻不是十分明顯，究其原因是土地污染防治體系存在缺陷，其表現(xiàn)為：一是污染評(píng)價(jià)體系缺陷。目前對(duì)土地?fù)p害的評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏，未能建立起有效的損害監(jiān)測(cè)、鑒定評(píng)估和模型預(yù)測(cè)技術(shù)體系，且缺乏有效的重金屬形態(tài)污染源解析技術(shù)，無(wú)法準(zhǔn)確判斷污染的來(lái)源、種類、遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律及變化趨勢(shì)，因而導(dǎo)致土地污染損害事件頻發(fā)，造成了生態(tài)環(huán)境和生命健康的極大破壞。二是城鄉(xiāng)一體規(guī)劃體系缺陷。在城鎮(zhèn)化背景下，很多地方城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃未能成形，從而導(dǎo)致城市污染有向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。如對(duì)于垃圾處理廠的建設(shè)，大多城市污染垃圾處理廠在選址的過(guò)程中傾向于設(shè)立在城市近郊的農(nóng)村或者城市間結(jié)合部的農(nóng)村。三是污染物排放權(quán)交易體系未能形成。目前區(qū)域污染物排放權(quán)交易制度還缺乏具體的評(píng)判體系和操作規(guī)程，使得區(qū)域性的防治工作未能形成良好的效果。

（三）污染防治管理有待強(qiáng)化

土地污染防治工作是個(gè)綜合性較強(qiáng)的工作，不僅需要各方面的協(xié)調(diào)配合，而且需要管理水平的提高。目前各地污染防治管理中出現(xiàn)的問(wèn)題主要有：一是污染防治規(guī)范缺失。雖然各地相繼出臺(tái)了一系列地方性法規(guī)、規(guī)章條例和規(guī)范性文件，但是沒(méi)有明確建立土地污染防治制度，不能滿足現(xiàn)階段土地污染治理的實(shí)際要求。二是行政監(jiān)管力度薄弱。目前涉及土地污染管理的部門主要有國(guó)土、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等，相互職能的交叉重疊，難以避免權(quán)責(zé)不清，多頭管理的混亂局面。而且在執(zhí)法過(guò)程中，由于執(zhí)法人員素質(zhì)的差異，出現(xiàn)了“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的現(xiàn)象。三是污染違法處置不力。違法處理是整個(gè)司法程序中十分重要的一環(huán)，但是從已發(fā)生的多起重金屬污染事件的處理結(jié)果可以看出，目前針對(duì)于污染違法處理存在比較大的問(wèn)題，沒(méi)有起到警示作用，不能讓政府部門和相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行深刻反思。四是信息披露制度落后。由于土地污染信息公開(kāi)意識(shí)薄弱，使政府在土地污染治理工作中的責(zé)任流于形式。加之公眾主體意識(shí)不強(qiáng)，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)政府決策和政策執(zhí)行的有效監(jiān)督，使得土地污染治理工作中缺乏外部性力量的推動(dòng)。

二、推進(jìn)土地污染防治的對(duì)策建議

（一）完善防治體系

土地污染應(yīng)防治工作因從源頭開(kāi)始，因此必須構(gòu)建土地污染防治框架，具體從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。

1.強(qiáng)化土地防治意識(shí)。首先形成防、治、用的和諧統(tǒng)一理念。開(kāi)展土地污染防治的宣講活動(dòng)，利用媒介傳播平臺(tái)，對(duì)土地污染防治形成以用促防、以用促治，達(dá)到防、治、用的和諧統(tǒng)一理念。其次轉(zhuǎn)變政府觀念。土地污染是因?yàn)槿狈ΡＷo(hù)土地的制度機(jī)制而形成的，要解決土地污染問(wèn)題，首當(dāng)其沖要形成良好的土地利用保護(hù)措施和機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府重治理輕保護(hù)的觀念，加大政府對(duì)土地利用保護(hù)體系的構(gòu)建，以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃為抓手，劃定城市增長(zhǎng)邊界、生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田建設(shè)等工作。

2.出臺(tái)土地污染防治規(guī)定。在預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則下，做到防治各種用地類型污染的全面覆蓋，在土地污染防控的總體思路下，對(duì)工礦廢棄物、城鄉(xiāng)生活垃圾、化肥農(nóng)藥、污水灌溉等的處理做出統(tǒng)一規(guī)范，完善土地污染防控的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃、監(jiān)督管理、具體措施、重點(diǎn)區(qū)域、事故處置、法律責(zé)任。

3.完善土地污染數(shù)據(jù)平臺(tái)。數(shù)據(jù)資料是土地污染防控工作的基礎(chǔ)，因此，應(yīng)當(dāng)集中統(tǒng)計(jì)、環(huán)保、國(guó)土等多部門力量，開(kāi)展普查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合的土地污染調(diào)查工作。全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的掌握土壤環(huán)境總體狀況，科學(xué)評(píng)估其質(zhì)量和環(huán)境，劃分污染土地等級(jí)，確定土地污染防控的重點(diǎn)區(qū)域，做好重點(diǎn)防范。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)土地狀況、生產(chǎn)資料使用情況及污染物排放情況，建立關(guān)聯(lián)模型，探究經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地污染之間的內(nèi)在作用機(jī)制。

（二）構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制是避免在土地污染防治問(wèn)題上出現(xiàn)政府失靈的一種必備手段，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面開(kāi)展。

1.健全立法機(jī)關(guān)政治問(wèn)責(zé)。一方面，要制定完善的法規(guī)來(lái)指導(dǎo)決策，為決策的科學(xué)、合理性提供一個(gè)范圍，使決策能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有效。另一方面，要集中大眾的智慧，充分聽(tīng)取和征求部門、行業(yè)、群眾的意見(jiàn)，這樣的決策才具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，才能凝聚人心，才能行之有效。

2.加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)法律問(wèn)責(zé)。首先，做到有法必依。嚴(yán)格按照《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)造成土地污染的“龍頭企業(yè)”、“地方權(quán)貴”等進(jìn)行追責(zé)，不允許存在凌駕于法律之上的行為和事件發(fā)生。其次，堅(jiān)持違法必究。對(duì)于造成土地污染的責(zé)任主體，司法機(jī)關(guān)應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》、《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行制裁。

3.完善行政機(jī)關(guān)行政問(wèn)責(zé)。一方面，建立行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的終身追責(zé)制度。落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)。對(duì)于污染企業(yè)，追究其立項(xiàng)、審批、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的行政責(zé)任人的責(zé)任。另一方面，建立跨區(qū)域的污染防治機(jī)關(guān)。環(huán)保工作實(shí)行垂直管理，需要進(jìn)一步通過(guò)法律形式明確各級(jí)環(huán)保部門職權(quán)范圍，統(tǒng)一開(kāi)展工作。

4.落實(shí)政府外部社會(huì)問(wèn)責(zé)。首先，暢通公眾參與途徑。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)媒體和新媒介提高社會(huì)公眾參與土地污染防治的意識(shí)，疏通社會(huì)公眾參與土地污染防治的渠道。其次，提升非政府組織的問(wèn)責(zé)效力。國(guó)外的環(huán)境污染治理中非政府組織充當(dāng)了重要的角色，我國(guó)非政府由于對(duì)政府依賴性過(guò)大等原因，在問(wèn)責(zé)機(jī)制中一直處于尷尬的地位?？梢酝ㄟ^(guò)出臺(tái)法律法規(guī)賦予非政府組織在土地污染防治中的一些職能，提升其問(wèn)責(zé)的效力，從而加強(qiáng)政府社會(huì)問(wèn)責(zé)，有利于土地污染防治工作的有效開(kāi)展。最后，加強(qiáng)民主黨派的政府問(wèn)責(zé)能力。加強(qiáng)民主黨派的提案、意見(jiàn)等效用來(lái)落實(shí)民主黨派在土地污染防治中的問(wèn)責(zé)能力，對(duì)土地污染防治的開(kāi)展具有重大意義。

（三）形成防治局面

土地污染防治具有公共性、外部性和整體性的特點(diǎn)，因此，需要采取跨區(qū)域合作。區(qū)域間合作將土地污染防治從“分界”走向多元、協(xié)同。只有這樣，方能將污染防治工作落到實(shí)處。

1.打破跨區(qū)防治壁壘。首先，健全跨區(qū)防治法規(guī)?！董h(huán)境保護(hù)法》第二十條指出：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施?！边@為跨區(qū)域合作提供了強(qiáng)有力的法律保障，使得跨區(qū)域合作能夠做到“有法可依”。其次，構(gòu)建多層次合作防治體系。建立從上而下的指揮監(jiān)督和自下而上的請(qǐng)示匯報(bào)制度。如開(kāi)展污染土地巡查督導(dǎo)工作等。再次，構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制。以區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)為核心，建立區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)地區(qū)間相對(duì)收益差異。最后，完善區(qū)域間溝通互動(dòng)機(jī)制。通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、談判等平臺(tái)和“互聯(lián)網(wǎng)+”等科技手段，加強(qiáng)交流溝通，提供區(qū)域內(nèi)土地污染相關(guān)信息，建立區(qū)域間的互動(dòng)機(jī)制。

2.創(chuàng)新治污整合模式。一是加快地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。地區(qū)政府應(yīng)給予政策和財(cái)政支出加快地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)與高校、科研院所的合作，并在財(cái)政和稅收上給予扶持。企業(yè)應(yīng)改變?cè)写址虐l(fā)展理念，在技術(shù)和工藝上進(jìn)行改進(jìn)，加強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任。高校與科研院所應(yīng)當(dāng)加快污染技術(shù)攻關(guān)，突破有色金屬清潔生產(chǎn)、含重金屬“三廢”深度處理與資源化、重金屬污染土壤的治理與修復(fù)等關(guān)鍵技術(shù)。二是創(chuàng)新治污新模型。探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開(kāi)發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的治理新模式，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與和第三方治理。三是分類推進(jìn)污染土地治理。編制污染土地治理規(guī)劃，完善管理體制，建立污染土地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)土地監(jiān)測(cè)，完善國(guó)家土地監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。如全面開(kāi)展采煤沉陷區(qū)詳細(xì)調(diào)查，系統(tǒng)查明采煤沉陷區(qū)的分布、規(guī)模、塌陷程度和危害，提出分類治理對(duì)策措施，探索采煤沉陷區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制。

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本文系湖南省科技計(jì)劃一般項(xiàng)目階段性成果（編號(hào) 2015SK20512）。