云和縣城鄉(xiāng)私人舊房改造的調(diào)查探索

□ 云和縣國(guó)土資源局 黃佩忠

一、云和縣城鄉(xiāng)私人舊房現(xiàn)狀分析

1.城鄉(xiāng)私人住房情況分析

云和縣縣域面積984平方公里，轄3鄉(xiāng)3鎮(zhèn)4街道，全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地約14.5平方公里，其中居住用地 3.6 平方公里。近幾年云和縣大力推進(jìn)“小縣大城”戰(zhàn)略，采取下山脫貧和地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷等方式,發(fā)動(dòng)大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶進(jìn)城居住，同時(shí)積極發(fā)展工業(yè)，解決進(jìn)城民工就業(yè)問題，也吸引了大批縣外民工來到云和打工、購房置業(yè)，城區(qū)私人建房數(shù)量急劇增加。前幾年云和縣由于城鄉(xiāng)私人建房管理政出多門，責(zé)任部門職能交叉不清，出現(xiàn)管理盲區(qū)，致使農(nóng)房建設(shè)管理失控，未批先建，批少建多，批低層建高層現(xiàn)象一度泛濫。如元和街道小徐村的早期農(nóng)房建設(shè)“兩違”嚴(yán)重，臨街房屋朝向雜亂無章，坐落參差不齊，弄堂內(nèi)見縫插針，密密麻麻，似乎伸手可取他家物，讓人有透不過氣來的感覺。

目前，云和城區(qū)新建房屋數(shù)量不少，原有的舊房就逐漸空置或轉(zhuǎn)讓，加上老城區(qū)內(nèi)被控制拆舊建新的舊房，實(shí)施城中村改造提升就成了大難題。為遏制縣城私人建房無序蔓延亂象，加強(qiáng)規(guī)劃管理，防止損壞“老云和”的建設(shè)風(fēng)貌，云和縣政府于2013年制定了核心區(qū)的建設(shè)控制要求：即在核心區(qū) 4.1 平方公里內(nèi)暫停辦理新建、改建、拆建、擴(kuò)建房屋審批。幾年下來，在核心區(qū)內(nèi)強(qiáng)烈要求建房人群還是日益增多，特別是危舊房改造的呼聲相當(dāng)高。據(jù)普查鑒定，全縣需拆除重建的 D 級(jí)危房約有228幢，重點(diǎn)加固修繕的C級(jí)危房69幢，其中核心區(qū)D級(jí)危房約有100幢，建筑面積約2.81萬平方米。未經(jīng)普查鑒定的私有住房屬于 C、D 級(jí)的有 1200 多幢，計(jì)劃拆除重建的達(dá) 300 多幢，并重點(diǎn)集中在城區(qū)解放街區(qū)塊，因?yàn)檫@一區(qū)塊作為云和的歷史文化街區(qū)，是老祖宗留下的文化遺產(chǎn)，最能彰顯“老云和”的文化內(nèi)涵，有關(guān)部門對(duì)該區(qū)塊建設(shè)非常重視，編制了很多規(guī)劃對(duì)該區(qū)塊進(jìn)行控制，目前已被縣政府列為“采真里”4A級(jí)旅游景區(qū)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

在核心區(qū)塊內(nèi)擬拆建改造的舊房從結(jié)構(gòu)分主要有三種。一是泥木結(jié)構(gòu)，大多連片老舊，戶主眾多，關(guān)系復(fù)雜，戶均面積少，難以單獨(dú)拆建。主要分布在解放街中段兩側(cè)，以民房為主。二是磚木結(jié)構(gòu)，想改造又受城市規(guī)劃控制不能拆除新建，安全隱患比較大。三是磚混結(jié)構(gòu)，因建設(shè)年代早，功能布局不合理，想拆除重建而受政策限制未建。在核心區(qū)4.1平方公里以外及城郊結(jié)合部擬新建的舊房，通過前幾年的改造，這當(dāng)中有合法審批的，有違章查處的，有整村拆建的，有零星拆建的，還有辦理“備案手續(xù)”認(rèn)定的，老百姓基本達(dá)到一戶一宅。在鄉(xiāng)村擬改造的舊房數(shù)量不多，因?yàn)殡S著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，且鄉(xiāng)村舊房拆建受制約的因素少，除了水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)及地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)，基本都可以批建。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“空心村”或“半空心村”的老舊房屋接近糜爛倒塌期，老百姓處于修與不修、拆與不拆矛盾糾結(jié)階段，政府有必要研究出臺(tái)相關(guān)針對(duì)性的引導(dǎo)政策。

2.城鄉(xiāng)舊房土地利用現(xiàn)狀分析

城區(qū)內(nèi)舊房中的土地，從性質(zhì)分主要有兩種：集體性質(zhì)土地，這部分主要是受核心區(qū)和規(guī)劃要求的控制而未能改造；國(guó)有性質(zhì)土地，這部分主要是受政策影響，目前地方政府尚未出臺(tái)國(guó)有土地上的舊房改造拆建政策，戶主想拆建而未得到許可。

從土地利用管理角度分析：一是當(dāng)前私人閑置舊房土地利用率低下，樓層低，周邊閑置多，死角地段多；二是核心區(qū)的私人舊房均處于地段好，土地盤活再利用價(jià)值高（包括國(guó)資部門管理的國(guó)有閑置舊房數(shù)量也不少，并且地段相當(dāng)優(yōu)越，如電機(jī)廠、老食品廠以及老文化館、體育館等等）；三是當(dāng)前除了新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)緊缺、拆遷政策處理難等問題外，其實(shí)新增建設(shè)用地落實(shí)占補(bǔ)平衡政策顯得更難，特別是核心區(qū)的土地等級(jí)高，“占補(bǔ)”成本昂貴，規(guī)劃利用審批更是難上加難。

3.舊農(nóng)房涉及旅游發(fā)展分析

根據(jù)《麗水市農(nóng)家樂民宿經(jīng)濟(jì)用地管理服務(wù)指導(dǎo)意見》的通知精神，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民利用原有房屋和存量宅基地從事農(nóng)家樂民宿經(jīng)營(yíng)，其最主要發(fā)展形式為農(nóng)民利用原有房屋或?qū)徟貜氖罗r(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)。通過政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村舊房改造利用實(shí)現(xiàn)存量農(nóng)民房屋的資產(chǎn)化，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，突出歷史文化等“舊物”的保留和發(fā)揚(yáng)。總之，支持生態(tài)旅游發(fā)展，實(shí)施農(nóng)村舊房改造，用地審批應(yīng)該不是問題。

4.農(nóng)村村莊整治分析

云和縣由于地勢(shì)特殊，居民居住比較分散，對(duì)于鄉(xiāng)村的建設(shè)也缺乏整體規(guī)劃，房屋修建、道路河道設(shè)施建設(shè)都缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃，建筑物排列無序，隨意修建房屋、畜牧圈舍大都與房屋相連、村民思想觀念落后等限制了村莊的發(fā)展，急需以村道硬化、垃圾處理、污水治理、衛(wèi)生改廁（欄）、村莊綠化5大項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，不斷激發(fā)村民主體作用，加強(qiáng)部門協(xié)作和資金整合力度，全面完成村莊環(huán)境整治工程。

二、私人舊房改造的必要性

1.美麗縣城建設(shè)的需要

老百姓常說：“街面看看像歐洲，進(jìn)入弄堂是非洲”，其實(shí)這句話還是比較形象的。如何著力推進(jìn)美麗縣城建設(shè)，打造“山水家園，童話世界”生態(tài)休閑旅游名城品牌，城區(qū)私人舊房改造值得重視。云和縣政府計(jì)劃通過政策引導(dǎo)，規(guī)劃引領(lǐng)，破解難題，有序推進(jìn)舊房改造，這項(xiàng)深入人心的“民心工程”，肯定深受百姓認(rèn)同和贊許，通過舊房改造，讓主街道更美麗，弄堂環(huán)境更具古典文化特色，將成為美麗縣城建設(shè)的有力支撐點(diǎn)。

2.消除安全隱患的需要

目前，全縣大約有60%及以上城郊或鄉(xiāng)村農(nóng)戶的房屋屬于70-80年代建造的磚混結(jié)構(gòu)，均使用水泥“預(yù)制板”制作而成，房屋質(zhì)量存在較大問題。據(jù)分析，這些舊房子目前有農(nóng)戶居住的、有閑置并即將倒塌的，城區(qū)或城郊的舊房有的還在民工租賃使用中，交通不便，消防和安全隱患較大。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)舊房所有人對(duì)房屋安全隱患挺擔(dān)心，各級(jí)政府部門務(wù)必提前謀劃，正確引導(dǎo)和落實(shí)舊房改造政策，及時(shí)消除百姓住房安全隱患，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3.促進(jìn)旅游發(fā)展的需要

隨著近幾年旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游和民宿經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭良好，根據(jù)云和縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃，至2020年，云和梯田景區(qū)、木玩童話小鎮(zhèn)達(dá)到國(guó)家5 A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，云和湖省級(jí)旅游度假區(qū)達(dá)到國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建1個(gè)4 A級(jí)景區(qū)，全縣景區(qū)化鄉(xiāng)村旅游示范村達(dá)到 6 個(gè)以上，并創(chuàng)建成全域旅游示范區(qū)。城區(qū)私人住房或農(nóng)村舊房作為旅游資源，體現(xiàn)為旅游景觀（如歷史文化村落）和“農(nóng)家樂”發(fā)展載體，實(shí)施好私人舊房改造是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，也是促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。

4.節(jié)約集約用地的需要

按照部省開展節(jié)約集約用地管理要求，積極盤活低效存量土地資源，特別是涉及舊房土地再利用實(shí)施改造，政府部門及時(shí)擬出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)舊房改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》政策，有效推進(jìn)私人舊房改造工作，不但緩解用地供給不足問題，而且還減少政府土地征收投入、耕地“占補(bǔ)平衡”成本等不必要的資金投入，提高土地利用“多贏效率”。

5.資源保護(hù)利用的需要

私人舊房也是擺在當(dāng)前政府部門如何開發(fā)利用的有效資源，建設(shè)規(guī)劃、土地管理等部門要及時(shí)做好村莊建設(shè)規(guī)劃、統(tǒng)籌旅游發(fā)展規(guī)劃，充分利用資源，做好“開發(fā)利用和保護(hù)保障”文章。對(duì)私人舊房通過分析判斷，確定古民居或文物等保護(hù)目標(biāo)，列入保護(hù)，彰顯“留住鄉(xiāng)愁”旅游特色，同時(shí)，也明確一批開發(fā)復(fù)墾項(xiàng)目，及時(shí)實(shí)施開發(fā)利用，盤活有效土地資源，有力支持地方用地空間和建設(shè)資金等要素保障。

三、措施及建議

1.政策引領(lǐng)，精準(zhǔn)發(fā)力

一是敢于擔(dān)當(dāng)，謀劃“游戲規(guī)則”。堅(jiān)持實(shí)事求是、調(diào)查研究、疏堵結(jié)合，多聽“正反”意見，政府部門少說“普通話”，多講“方言”，敢于大膽“吃螃蟹”，堅(jiān)持政府引導(dǎo)，部門指導(dǎo)，戶主自愿的原則，及時(shí)研究制定《云和縣舊房改造實(shí)施辦法（試行）》，針對(duì)城鄉(xiāng)舊房的改造范圍、審批程序、建設(shè)條件以及管理要求等進(jìn)行明確。如可以根據(jù)“一事一議”方式，制定特殊區(qū)域政策，對(duì)原新華機(jī)器廠集中連片的舊房區(qū)和西郊村等區(qū)塊實(shí)施改造，通過整體規(guī)劃，資源整合，優(yōu)化環(huán)境等要求，政策引導(dǎo)，部門管理，戶主自行組織，著力推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。二是精準(zhǔn)測(cè)算，亮明“贏利賬目”。從大局觀出發(fā)，長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光審視，準(zhǔn)確測(cè)算征地拆遷成本、土地指標(biāo)成本、環(huán)境整治成本、公共設(shè)施投入成本等系列政府投入成本，特別是土地資源成本的測(cè)算，單是建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)可能就會(huì)達(dá)到60-80萬元/畝的市場(chǎng)交易價(jià)，水田占補(bǔ)平衡指標(biāo)目前已經(jīng)達(dá)到 35 萬元/畝，地方政府應(yīng)該盡量減少新增建設(shè)用地，特別是少占優(yōu)質(zhì)耕地，這樣不但可以節(jié)省大筆資金投入，更重要的是還在實(shí)施民生項(xiàng)目后帶來既省力、又省錢，甚至更大的“贏利”。

2.落實(shí)措施，強(qiáng)化實(shí)效

一是強(qiáng)化“接地氣”規(guī)劃引領(lǐng)。堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，簡(jiǎn)化審批程序，強(qiáng)化村莊建設(shè)規(guī)劃剛性“執(zhí)行力”，以規(guī)劃引領(lǐng)舊房改造實(shí)施，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。如在村莊規(guī)劃方面可探索試點(diǎn)結(jié)合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，“多規(guī)合一”的農(nóng)村建設(shè)綜合規(guī)劃，政府應(yīng)該為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村各級(jí)建設(shè)規(guī)劃一次性買單，真正做到政府指導(dǎo)投入、村集體或民間組織主體實(shí)施、戶主全員自愿參與的“接地氣”整體規(guī)劃，特別是必須真正體現(xiàn)村民參與“陽光規(guī)劃”，強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的實(shí)用性和項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)效性。二是試行“區(qū)域蠶食”分期推進(jìn)。堅(jiān)持先易后難、突破難點(diǎn)、注重調(diào)研、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、安置得力、補(bǔ)償?shù)轿弧⒆非髮?shí)效、著力開展老城區(qū)舊房改造成功試點(diǎn)。如可以開展元和街道小徐、古竹、睦田等城中村的整體土地置換搬遷試點(diǎn)，由村集體組織為項(xiàng)目實(shí)施主體，全面開展項(xiàng)目民意調(diào)查和投資評(píng)估測(cè)算，并借助民間組織融資投資，推進(jìn)試點(diǎn)工作。另外，個(gè)別區(qū)域也可以用文物保護(hù)、文化特色街改造等項(xiàng)目包裝進(jìn)行開發(fā)修建，著力改變臨街富麗堂皇，街后破舊不堪的局面。三是建立“雙贏”激勵(lì)機(jī)制。要充分發(fā)揮村級(jí)自治組織或戶主的拆除積極性，變“要我退”為“我要退”，變“要我改”為“我要改”。建議通過補(bǔ)償、置換等方式，如推行“棄卒換車”模式，讓居民得到真正實(shí)惠，激勵(lì)村集體或居民農(nóng)戶主動(dòng)配合實(shí)施。既為政府有效盤活土地利用資源，又能改善居民住房環(huán)境，促進(jìn)美麗縣城建設(shè)。

3.試點(diǎn)推進(jìn)，規(guī)范運(yùn)行

一是有的放矢，開展試點(diǎn)。選擇戰(zhàn)斗力強(qiáng)的村集體組織，或者居民要求強(qiáng)烈的區(qū)域開展試點(diǎn)工作，通過設(shè)立專門組織、制定村規(guī)民約等方式方法自主自制實(shí)施。二是抓住重點(diǎn)，著力推進(jìn)。開展旅游重點(diǎn)區(qū)域試點(diǎn)改造。特別是針對(duì)旅游核心區(qū)塊的舊房改造，加大力度，有序推進(jìn)。如對(duì)云和梯田景區(qū)核心區(qū)塊的農(nóng)民，建議參照飲用水源保護(hù)地人口轉(zhuǎn)移等政策要求落實(shí)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)下山轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移后的房屋統(tǒng)一收回，并“二次利用”上市流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。

4.強(qiáng)化責(zé)任，獎(jiǎng)懲到位

一是統(tǒng)一思想，亮化“責(zé)任清單”。要把舊房改造看成是當(dāng)?shù)卣畬?shí)施最大的民生工程，消除“拆遷難”的老大難問題，明確部門責(zé)任，變責(zé)任部門 “踢足球”為主動(dòng)“搶橄欖球”，變戶主“等靠要”為“主動(dòng)干”，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，堅(jiān)定信心，進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。二是強(qiáng)化監(jiān)督，落實(shí)到位。明確責(zé)任主體，細(xì)化管理流程，簡(jiǎn)化審批程序，量化考核評(píng)價(jià)，獎(jiǎng)懲結(jié)合，督查并舉，有效運(yùn)行。