文／陳荃

樹立改革意識實施精準援藏

文／陳荃

在中央第六次西藏工作座談會上，習近平總書記強調(diào)，西藏已經(jīng)進入全面建成小康社會決定性階段，“要大力推進基本公共服務，突出精準扶貧、精準脫貧，扎實解決導致貧困發(fā)生的關(guān)鍵問題，盡快改善特困人群生活狀況”。為貫徹落實這一重要指示精神，湖北省援藏工作隊提出了實施“精準援藏”助力“精準扶貧”的工作總思路。2016年9月22日，中央政治局委員孫春蘭在《湖北探索“精準援藏”模式夯實受援地脫貧基礎(chǔ)》上作出批示，肯定了湖北“精準援藏”所取得的成效。

作為湖北援藏的重要組成部分，發(fā)揚“敢為人先、追求卓越”的武漢精神，分析援藏工作面臨的新形勢、新任務，以改革創(chuàng)新之舉賦予援藏工作新內(nèi)涵、探索援藏工作新舉措，讓武漢新一輪援藏尋求到精準之策、落子在精準之處、凝結(jié)出精準之果，豐富“立體跨越式”武漢援藏模式，是武漢市第八批援藏工作隊必須思考和解答的新問題。

實施精準援藏面臨的新形勢

自中央第五、六次西藏工作座談會以來，中央對援藏工作提出了一系列新要求，西藏發(fā)展面臨著新任務，武漢對口支援乃東也蘊藏著新契機，這些都是第八批援藏工作所面臨的新形勢。

干部人才進藏的選撥任用方式已發(fā)生變化。在全面從嚴治黨背景下，自第八批援藏工作開始，黨中央在選派任用援藏干部人才的方式上已經(jīng)進行了重大調(diào)整，堅持好干部“五條標準”硬選人、選硬人，干部人才平職進藏已成為新要求，援藏干部不再擔任受援縣（區(qū)）的主要領(lǐng)導。援藏干部選派任職方式的調(diào)整，必然會帶來援藏工作定位、項目資金管理和工作管理體制的變化。

對口援藏資金和項目管理方式已發(fā)生變化。自中央第五次西藏工作座談會以來，各結(jié)對援助?。ㄊ校芨兜脑刭Y金，規(guī)定為地方一般財政收入的千分之一，金額由財政部核定。在2014年召開的“對口支援西藏工作20周年電視電話會議”上，中央進一步提出要改進援藏項目和資金管理，實行“項目選擇由雙方審核、項目建設(shè)管理以當?shù)卣疄橹?、項目竣工由雙方協(xié)商委托審計”的工作模式，“對于點多面廣且技術(shù)難度不大的項目，一律由西藏當?shù)攸h委和政府組織管理”“援藏資金要納入西藏當?shù)刎斦P子，統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ谩?。中央對援藏資金和項目管理的新要求，一方面降低了援藏工作隊的資金籌措難度，減小了項目建設(shè)壓力，另一方面也要求援藏工作隊重新定位、找準新的工作切入點。

西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的受援需求已發(fā)生變化。21年的中央重點扶持和各?。ㄊ校┙Y(jié)對幫扶支援，已經(jīng)讓西藏地區(qū)成長起一大批長期在藏建藏的優(yōu)秀干部，形成了一套完整有效的經(jīng)濟社會發(fā)展模式，城鄉(xiāng)基本公共服務水平達到一定高度，經(jīng)濟發(fā)展成果顯著，人民群眾生活大為改善，正在走向全面小康社會的新征程。受援需求已經(jīng)從初期的資金硬投入、干部多輸入、項目強支撐邁向了講求精準改善民生、精準扶貧增收，講求提升投資品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)品質(zhì)、公共服務品質(zhì)，講求提升政府治理能力、干部人才內(nèi)生能力等等。援藏已經(jīng)站在了從量到質(zhì)的飛躍關(guān)口。

武漢、乃東兩地改革的實踐進程進入新階段。乃東區(qū)是西藏自治區(qū)確定的三大農(nóng)改試驗區(qū)之一，在拉薩-山南一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化等方面處于改革攻堅關(guān)鍵期，現(xiàn)有的治理體制機制面臨諸多瓶頸。武漢市作為乃東對口支援城市，是中央深改組確定的“全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”，多項改革走在全國前列，探索總結(jié)出了許多利于城市經(jīng)濟社會發(fā)展的可復制、可推廣的新體制、新機制。發(fā)揮武漢市在改革創(chuàng)新方面的獨特優(yōu)勢，將武漢經(jīng)驗復制到乃東，正是武漢市援藏工作可以著力推動、取得突破的新領(lǐng)域。

在改革中賦予精準援藏新內(nèi)涵

從援藏工作隊來看，援藏工作面臨新要求、新問題、新形勢，必須通過改革來引入援藏新要素、建立援助新機制、探索援建新模式，為“武漢立體跨越式”援藏模式注入新內(nèi)涵。

瞄準治理體系和治理能力現(xiàn)代化需求，改革援藏要素引入方式。黨的十八大，尤其是十八屆三中全會以來，全面深化改革邁出重要的實質(zhì)性步伐，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標愈來愈清晰的展現(xiàn)在我們面前。當前，西藏經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，提升政府治理能力、完善治理體系的任務還很重?；谶@樣的形勢和任務，援藏工作要發(fā)揮內(nèi)地先行一步的經(jīng)驗優(yōu)勢，在援藏要素引入上由引資金、引資源并行推動向引資金、引資源、引機制三輪驅(qū)動轉(zhuǎn)變，通過引入符合西藏實際的新機制，來推動相關(guān)領(lǐng)域治理體系、治理能力的完善提升。

瞄準援藏資金和項目效能最大化目標，改革援藏資源配置方式。20多年的援藏歷程，大量的援藏資金投入和項目建設(shè)促進了西藏的長足發(fā)展，但是發(fā)展績效還有很大提升空間。如何進一步將援藏資金項目的投入做到“合理、可實現(xiàn)、可持續(xù)”，是一個需要正視的現(xiàn)實問題?；诖?，援藏工作要探索將援藏資源配置由“政府主導、市場參與”的傳統(tǒng)方式向“政府規(guī)劃、市場決定、社會監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。在政府制定好援藏規(guī)劃后，要交由市場通過風險評價機制來驗證這個規(guī)劃合不合理，通過競爭機制來實現(xiàn)資金資源投入的績效最大化；在資金投入、項目建成后，要引入社會監(jiān)督，通過第三方專業(yè)機構(gòu)的客觀評估和群眾的獲得感來最終判定項目的生命力。

瞄準援藏扶持農(nóng)牧民脫貧精準化要求，改革援藏收益分配方式。精準扶貧是當前擺在西藏各級黨委和政府面前的頭等大事，是實現(xiàn)全面建成小康社會的攻堅之戰(zhàn)。這一輪扶貧攻堅最鮮明的特征就在于精準，以援藏資金資源促扶貧，必然要求援藏資金資源投入的產(chǎn)出收益直接、長效地惠及具體的農(nóng)牧民貧困戶。在當下的援藏扶貧中，尚存在重扶貧投入輕收益分配的傾向，存在投入大水漫灌、收益模糊不清的慣性，存在一次性投入、短時期回報的問題，援藏收益的分配管理機制不完善、不健全。

瞄準援藏項目建設(shè)和管理規(guī)范化要求，改革援藏項目建設(shè)方式。在新的援藏資金撥付格局下，援藏項目的建設(shè)應當從由援藏工作隊主導實施向工作隊協(xié)助監(jiān)督受援地政府實施轉(zhuǎn)變。援藏工作隊要從“交鑰匙”包打天下的具體事務狀態(tài)中超脫出來，從項目規(guī)劃決策、項目實施監(jiān)督和項目資金撥付三個方面參與項目建設(shè)的決策管理，牢牢地站在出資者代表、監(jiān)督者代表的立場上實施“交支票”工程，不做運動員只做裁判員，凝神聚力履行好項目策劃和監(jiān)督職責。這樣可以實現(xiàn)與受援地政府的良性互動、分工合作，做到實施權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離，為項目提升績效、規(guī)范程序和確保廉潔提供制度保障。

在改革中探索精準援藏新舉措

援藏改革的根本目的在于讓人民群眾更多得實惠、精準得實惠，這需要從做大援藏“蛋糕”和分好援藏“蛋糕”方面入手。武漢援藏工作隊將從資金資源配置、收益分配、項目管理、引入機制等多維度推進援藏改革，力求做到高效配置資源、精準分配收益、科學管理項目、持久發(fā)揮作用。

精準定位，先行先試探索資源配置新方式。援藏資金資源配置效能直接決定了援藏效能，探索資源配置的新方式是援藏改革最為重要的部分。一是發(fā)揮政府制定援藏規(guī)劃的主導作用。援藏工作隊和區(qū)政府要廣泛聽取政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民和機關(guān)干部、農(nóng)牧民群眾的意見和建議，廣泛聽取專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人士的建議，在堅持“兩個傾斜”的原則下，將援藏規(guī)劃與乃東總體發(fā)展規(guī)劃密切結(jié)合。民生類援藏項目規(guī)劃堅持以群眾需求為導向，產(chǎn)業(yè)類援藏項目規(guī)劃堅持以市場法則為基準。二是尊重市場配置援藏資源的決定地位。在項目規(guī)劃設(shè)計階段，要充分考慮市場主體對西藏特殊自然和社會環(huán)境的認知和顧慮，尤其是對于重大項目，應當借助市場主體的力量共同做好項目策劃，特別是項目可行性研究和風險評估。在項目融資階段，要用援藏資金作為引導資金，發(fā)揮“項目資本金+融資成本補貼”的雙重功能，積極地撬動金融資本、社會資本聯(lián)合投資，放大援藏資金效應，同步引入市場的先進管理機制；在項目實施階段，要堅決執(zhí)行項目招投標制度，充分運用市場競爭機制遴選最佳的項目實施者。三是引入對援藏效能的社會評價監(jiān)督機制。評價監(jiān)督援藏資金用得在不在刀刃上，援藏項目建得在不在點子上，當前主要采取的是體制內(nèi)評價和監(jiān)理、審計等專項評價。下一步，武漢援藏項目和資金的使用效能，要引入由項目服務對象、項目主管部門、第三方機構(gòu)組成的聯(lián)合評價機制，尤以項目服務對象的評價為主體。

精準落子，從細從實建立收益分配新機制。精準扶貧的落腳點是讓貧困農(nóng)牧民得實惠。從援藏扶貧宗旨來看，建立一套符合乃東村居集體經(jīng)濟發(fā)展實際、與援藏資源資金分配方式匹配的援藏收益分配機制，是援藏改革最為迫切的部分。一是收益分配要精準扶貧濟困，援藏資金投建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居集體經(jīng)濟項目，可以實行股份制，把援藏資金股份化分配給村居集體、致富能人和貧困戶個人，形成生產(chǎn)資料集體所有、生產(chǎn)經(jīng)營能人負責、生產(chǎn)收益定向分配給貧困戶尤其是無勞動能力的一般貧困戶的生產(chǎn)組織和分配格局。二是收益分配要兼顧企業(yè)利益，有限的援藏資金可以借市場資源保障和提高投資收益。探索采取以援藏資金入股生產(chǎn)經(jīng)營效益好、管理規(guī)范的企業(yè)的方式，先借雞生蛋做大蛋糕再合理分配蛋糕，將投資收益按適當比例分配給企業(yè)，余下部分直接分配給指定的貧困戶。三是收益分配要留有擴產(chǎn)余地，援藏產(chǎn)業(yè)投資收益的一部分，應當轉(zhuǎn)換為擴大再生產(chǎn)的資本，這樣有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居集體經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，也讓受指定獲益的貧苦戶可以長期享受援藏成果，確保不返貧。

精準管理，從嚴從緊創(chuàng)建項目建設(shè)新模式?？傮w上，規(guī)劃內(nèi)援藏項目建設(shè)模式要從“交鑰匙”向“交支票”轉(zhuǎn)變，從援藏工作隊“單兵作戰(zhàn)”向援受“聯(lián)合作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，這是援藏改革最為關(guān)鍵的部分。一是改革項目管理團隊組織結(jié)構(gòu)，主要方法是探索建立援藏工作隊和區(qū)政府“援受聯(lián)合工作專班”，聯(lián)合工作專班與工作隊內(nèi)部分工和區(qū)政府職能分工相對應，使得工作隊內(nèi)設(shè)職能與政府部門職能緊密銜接、有效轉(zhuǎn)換，減少內(nèi)部協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，讓援藏工作隊能夠從以往的單打獨斗轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合作戰(zhàn)。二是改革工作隊項目管理方式，要實現(xiàn)援藏工作隊由裁判員兼運動員向單一裁判員轉(zhuǎn)變，基本方向是抓住項目決策、項目監(jiān)管和項目資金撥付三個環(huán)節(jié)，而放手讓政府部門負責項目前期和項目實施工作。在項目決策環(huán)節(jié)，工作隊應充分發(fā)表意見并具有表決權(quán)；在項目監(jiān)管環(huán)節(jié)，主要方法是實行項目承包商與監(jiān)理、審計機構(gòu)由不同法人主體進行招投標，探索建立監(jiān)理和審計機構(gòu)向援藏工作隊負責、承包商向政府部門負責的雙軌工作機制；在資金撥付環(huán)節(jié)，堅持“雙審雙簽”制度，由工作隊和政府領(lǐng)導負責資金的聯(lián)合審簽撥付。

精準施策，適時適度引入地方治理新機制。目前，武漢援藏干部人才主要工作在教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、招商等領(lǐng)域，具有在這些領(lǐng)域率先推進改革的條件，也是援藏改革最具長遠意義的部分。一是大力推動社會事業(yè)領(lǐng)域改革，主要方式是投入援藏資金資源進行增量改革，以引入績效管理機制，提升公共服務效能。主攻方向是通過設(shè)立“武漢獎學金”激勵教育戰(zhàn)線爭先競優(yōu)，通過設(shè)置鄉(xiāng)村衛(wèi)生醫(yī)療人員的“績效工資”來激發(fā)醫(yī)療人員活力，通過推動文藝團隊市場化運營來激活藏源文化文藝創(chuàng)作。二是填補城市管理經(jīng)營領(lǐng)域空白，主要方式是依托專業(yè)干部援藏和籌建“乃東武漢智囊團”，引入城市運營管理機制，提升公共管理效能。主攻方向是在城市規(guī)劃和土地利用、土地征用和房屋征收、市容管理和環(huán)境保護、招商引資等領(lǐng)域引入制定符合上位法規(guī)、符合科學決策、符合乃東區(qū)情的公共決策和管理機制。三是協(xié)助完善黨委政府工作機制，主要方式是發(fā)揮縣處級援藏領(lǐng)導崗位職能，提出對黨委政府工作機制的改革建議，提升公共決策效能。主攻方向是完善黨建工作機制、意識形態(tài)和宣傳文化工作機制、政府部門工作協(xié)調(diào)機制、區(qū)直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考評考核機制。

（作者系湖北武漢市第八批援藏干部）

責任編輯：范楊文燦