何白珣

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

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警務(wù)輔助人員職業(yè)保障探析*

何白珣

湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的任務(wù)日趨繁重，為了解決警力不足的問題，各級公安機(jī)關(guān)普遍都在使用警務(wù)輔助人員(以下簡稱輔警)，作為公安機(jī)關(guān)的一支輔助力量，輔警在維護(hù)社會治安和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重大作用。實踐中，由于對輔警的使用不規(guī)范，待遇不高，導(dǎo)致其職業(yè)歸屬感不強(qiáng)，工作中缺乏積極性、主動性，甚至出現(xiàn)違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私現(xiàn)象。應(yīng)強(qiáng)化法律保障、改善保障待遇、完善職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建立完善的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，讓輔警獲得良好的職業(yè)保障。

警務(wù)輔助人員；職業(yè)歸屬；職業(yè)保障

一、輔警在社會管理中的作用

輔警的概念有廣狹義之分，本文討論的是狹義范圍的輔警。輔警是指由公安機(jī)關(guān)依法面向社會招聘的，協(xié)助公安機(jī)關(guān)進(jìn)行警務(wù)活動的非人民警察身份人員，作為公安機(jī)關(guān)的輔助力量，他們在維護(hù)社會治安和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重大作用。

(一)彌補(bǔ)了基層警力的不足

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些社會問題凸顯出來，社會治安形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的任務(wù)日趨繁重，但警力配備嚴(yán)重不足，筆者所在省現(xiàn)有常住人口6100萬人，公安民警62847人，警力人口比為萬分之十點三，低于全國平均水平。輔警作為協(xié)助公安機(jī)關(guān)打擊犯罪、維護(hù)社會治安和社會穩(wěn)定的輔助力量，其存在彌補(bǔ)了基層警力的不足。

(二)維護(hù)了社會的穩(wěn)定

輔警作為公安機(jī)關(guān)的輔助力量，在治安巡邏、交通疏導(dǎo)、窗口服務(wù)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。治安和交警是使用輔警較多的部門，大量的巡邏任務(wù)是由輔警完成的?？吹捷o警巡邏，人民群眾會感覺民警就在身邊，頓時就有了安全感，而違法犯罪者則會感到恐懼，有效地打擊了犯罪。輔警在維護(hù)社會治安和社會穩(wěn)定方面的重大作用就顯現(xiàn)出來了。

(三)進(jìn)一步密切了公安機(jī)關(guān)與人民群眾的關(guān)系

輔警來源于社會的各個階層，工作中能“接地氣”，有一定的群防群治責(zé)任意識和專業(yè)技能，他們會發(fā)動群眾參與社會的治安防范。工作中他們接觸群眾廣泛，可以及時發(fā)現(xiàn)、掌握一些相關(guān)信息，并將這些信息及時地反映給公安機(jī)關(guān)和人民警察，便于公安機(jī)關(guān)及時作出相應(yīng)的決策。輔警在人民群眾與公安機(jī)關(guān)和人民警察之間起到了很好的橋梁作用，拉近了人民群眾與公安機(jī)關(guān)之間的距離。

二、輔警職業(yè)保障方面存在的問題

作為公安機(jī)關(guān)重要的輔助力量的輔警，在維護(hù)國家安全、打擊犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定方面扮演著重要的角色，但輔警管理制度的建設(shè)則相對滯后，存在輔警的法律地位不明、工作性質(zhì)、工作范圍、職責(zé)權(quán)限沒有明確的法律界定、使用管理不規(guī)范、待遇保障不力等問題，這與全面依法治國的方略是不相稱的，也影響到輔警作用的發(fā)揮。為了解決輔警管理問題，國務(wù)院辦公廳在2016年11月發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)輔警管理工作的意見》(以下簡稱意見)，該意見就輔警的招聘、權(quán)責(zé)義務(wù)、待遇保障、日常管理等問題進(jìn)行了規(guī)范，由于各種原因，實踐中輔警的職業(yè)保障仍存在一些問題。

(一)角色錯位，社會認(rèn)同度不高

根據(jù)《意見》的規(guī)定，輔警不具有執(zhí)法主體的資格，但在實際工作中，由于警力嚴(yán)重不足，輔警參與執(zhí)法辦案的現(xiàn)象比較普遍，他們參與接警、調(diào)解糾紛、跟蹤反扒、制作詢問筆錄等一系列執(zhí)法活動，如某地交管部門輔警因穿警察制服、佩戴警銜等警用標(biāo)志單獨上路執(zhí)勤，并從事查處交通違法行為、開具行政處罰決定書等執(zhí)法活動，被群眾投訴。輔警的角色錯位，既影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的公信力，也可能出現(xiàn)侵害他人合法權(quán)益的嚴(yán)重后果。部分群眾認(rèn)為輔警不是警察，沒有執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致實踐中不服從管理甚至辱罵毆打輔警的現(xiàn)象時有發(fā)生，挫傷了輔警人員的工作積極性。

(二)保障機(jī)制不健全，缺乏職業(yè)歸屬感

由于招錄方式的不一樣，輔警的經(jīng)費保障也不統(tǒng)一，有的是政府財政單獨列支，有的是擠占部門公用經(jīng)費，有的甚至是通過罰沒返還解決經(jīng)費?？偟膩碇v，輔警待遇不高，表現(xiàn)在：第一，存在“同工不同酬”的現(xiàn)象。一方面輔警也經(jīng)常加班加點工作，但是輔警的工資收入很低，通常只有警察的一半或三分之一，另一方面，經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)相對較高，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，即使是同一地區(qū)，由于經(jīng)費保障的不同，經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)也有較大差別，筆者所在省同一城市，有的區(qū)年均收入4萬元，有的區(qū)年均收入達(dá)到6萬元。第二，工資收入水平偏低。大多數(shù)輔警的工資收入僅能維持個人的基本生活，如某市從事城區(qū)交通協(xié)管工作的公益性崗位人員，工資標(biāo)準(zhǔn)是每人每月1020元，扣除保險后實際到手的工資每月僅800余元，較低的工資水平難以使輔警安心工作。第三，沒有繳納或沒有完全繳納社會保險，筆者所在省2015年有輔警27890人，“五險一金”全部繳納的占31.7%，部分繳納的占60.6%，未繳納的占7.7%。第四，輔警沒有職級差別和晉升的渠道，嚴(yán)重影響輔警的工作積極性。部分輔警抱著干好干壞一個樣，政治損失經(jīng)濟(jì)補(bǔ)的想法，甚至出現(xiàn)違反法律法規(guī)、以權(quán)謀私的現(xiàn)象。待遇保障的不力，直接影響了輔警隊伍的凝聚力，使輔警對其職業(yè)缺乏歸屬感。

(三)培訓(xùn)制度不健全，整體素質(zhì)不高

根據(jù)近年招錄的輔警來看，成分復(fù)雜，素質(zhì)偏低。招聘的對象既有歷史遺留的合同制民警、社會待業(yè)人員、退伍軍人，也有從事公益崗位的“40”、“50”人員，這些人學(xué)歷層次普遍較低，根據(jù)2015年的調(diào)研，筆者所在省的輔警高中學(xué)歷占57%，初中及以下學(xué)歷占10%。由于認(rèn)識上的偏差，輔警招進(jìn)來后，缺乏對輔警培訓(xùn)教育提升素質(zhì)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，很多地方?jīng)]有開展輔警培訓(xùn)，或者只是在上崗前進(jìn)行簡單的培訓(xùn)，內(nèi)容大多以相關(guān)法律法規(guī)、紀(jì)律條令為主，工作期間的在崗培訓(xùn)和專業(yè)技能培訓(xùn)則大多沒有安排，對于個別招錄的輔警，通常是用跟班學(xué)習(xí)代替了崗前培訓(xùn)，有的地方是只用不訓(xùn)，導(dǎo)致輔警素質(zhì)低下，不能適應(yīng)其工作的需要。沒有統(tǒng)一的輔警培訓(xùn)制度和培訓(xùn)教材，也是影響通過培訓(xùn)提高輔警素質(zhì)的因素之一。

三、完善輔警職業(yè)保障的措施

(一)強(qiáng)化法律保障，提高輔警職業(yè)保障的層次

輔警作為法律的輔助執(zhí)行者，其自身卻長期游走在法律邊緣，這是與社會主義國家法制建設(shè)極不相稱的，目前，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)輔警管理工作的意見》，為輔警的職業(yè)保障問題提供了法律依據(jù)，但法律層次可以更高些，首先在《人民警察法》的修改過程中，將輔警管理的頂層設(shè)計，特別是文職人員的管理和使用，寫入法律中，明確輔警的法律定位、職責(zé)權(quán)限和保障待遇，為以后的專門立法打下基礎(chǔ)；然后，在對意見實施的過程中，不斷健全完善輔警管理制度，待條件成熟時，提請人大制定出臺輔警管理法律，實現(xiàn)依法管理輔警的目標(biāo)。

(二)改善保障待遇，提升輔警的職業(yè)歸屬感

1.完善統(tǒng)一的經(jīng)費保障體制

“兵馬未動糧草先行”，必要的輔警經(jīng)費保障是輔警開展工作，履行職責(zé)的前提條件。輔警與警察一樣，擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會治安的職能，其經(jīng)費理應(yīng)由公共財政承擔(dān)?！兑庖姟访鞔_規(guī)定，輔警的經(jīng)費由各級財政部門按照財政體制予以全額保障。各有關(guān)單位應(yīng)制定具體的細(xì)則，使這一規(guī)定得到落實。具體的內(nèi)容可以參照現(xiàn)行公安經(jīng)費保障體制的模式，按照一級政府一級預(yù)算的方式，逐級保證輔警隊伍的運轉(zhuǎn)經(jīng)費。

2.完善工資福利待遇

工資收入水平的偏低不但會影響輔警工作的積極性，也容易導(dǎo)致輔警以權(quán)謀私。香港輔警在維護(hù)社會治安方面能發(fā)揮重要作用，就是因為其有規(guī)范的薪酬保障制度。要改善輔警的工資福利待遇，首先要加大財政投入，提高輔警的工資收入，同時對輔警的工資應(yīng)進(jìn)行動態(tài)管理，建立完善的績效考核制度，將年終考核的結(jié)果與其工資掛鉤。其次，應(yīng)完善輔警養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害保險等福利制度，使其生活安定，老有所養(yǎng)，全身心投入到工作之中。再次，應(yīng)落實輔警的優(yōu)撫政策。輔警承擔(dān)的工作強(qiáng)度和職業(yè)風(fēng)險與人民警察相近，在工作中也會發(fā)生意外，應(yīng)當(dāng)保障輔警在撫恤優(yōu)待、傷殘保障方面，享受與民警相同或相近的待遇。這些措施的實行完善，可以消除輔警的后顧之憂，使其具有職業(yè)的歸屬感，更好地履行其職責(zé)。

(三)完善職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提升輔警的職業(yè)榮譽(yù)感

為了將有限的警力投入到更需要的地方，應(yīng)對輔警崗位實行分類管理，科學(xué)地設(shè)置輔警崗位，將一些文職、行政服務(wù)性的崗位交由輔警完成。在對崗位分類管理的基礎(chǔ)上，實行層級晉升的職業(yè)規(guī)劃，可以參照人民警察的“警銜制”，借鑒其他國家或地區(qū)的做法，對同一類別的崗位劃分出不同的等級，根據(jù)工作業(yè)績、工作年限、培訓(xùn)考試成績進(jìn)行職級晉升，不同的職級享有不同的工資待遇，如香港輔警設(shè)有12級輔警警銜。建立輔警的優(yōu)錄制度，應(yīng)積極探索從輔警中招錄事業(yè)單位編制人員和人民警察的優(yōu)待政策，將工作認(rèn)真、能力突出、表現(xiàn)優(yōu)異，有突出貢獻(xiàn)的輔警選拔到公安機(jī)關(guān)的文職或人民警察的崗位上來，讓輔警覺得有盼頭，從而提升輔警的職業(yè)榮譽(yù)感。

(四)建立完善的培訓(xùn)機(jī)制，提高輔警素質(zhì)

輔警的素質(zhì)決定了其工作的成效，各級公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《意見》的規(guī)定，將提升輔警的素質(zhì)納入到輔警管理的機(jī)制中，制定切實可行的培訓(xùn)計劃。新招錄的輔警必須實行崗前培訓(xùn)，考試合格后才能上崗。在崗期間，應(yīng)定期對輔警進(jìn)行有針對性的崗位培訓(xùn)，考試合格才能繼續(xù)在崗，職務(wù)、職級的晉升也必須經(jīng)過相關(guān)的培訓(xùn)考核。為了保證培訓(xùn)效果，應(yīng)針對輔警的工作性質(zhì)，編寫統(tǒng)一的培訓(xùn)教材。積極鼓勵學(xué)歷偏低的輔警參加學(xué)歷教育的學(xué)習(xí)，提升專業(yè)技能，從而不斷提高自己的綜合素質(zhì)。

[1]許瑛.輔警經(jīng)費保障問題初探[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2012(18).

[2]楊丹丹.我國輔警相關(guān)立法問題研究[J].學(xué)理論，2015(3).

[3]金怕，丁勇.我國現(xiàn)代輔警制度建設(shè)探析[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(3).

[4]閔劍.輔警隊伍規(guī)范化建設(shè)問題探討[J].公安研究，2011(5).

*2015年度湖北警官學(xué)院科研計劃項目“警務(wù)輔助人員職業(yè)保障研究”(2015YB023)。

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2095-4379-(2017)17-0074-02

何白珣(1964-)，女，湖北武漢人，湖北警官學(xué)院法律系，副教授，從事民法研究。