● 鞠增玉

濰坊交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法體制改革與思考

● 鞠增玉

綜合行政執(zhí)法體制改革，是當(dāng)前的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。2016年以來，山東省濰坊市堅持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合，將交通領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革作為改革試點(diǎn)，積極探索適合濰坊特點(diǎn)和實(shí)際的交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法模式，初步建立起職能集中、管理規(guī)范、層級協(xié)調(diào)、上下一致、運(yùn)行有效的綜合執(zhí)法體系。

一、濰坊交通綜合行政執(zhí)法體制改革實(shí)踐

改革前，濰坊市級交通運(yùn)輸領(lǐng)域承擔(dān)著道路運(yùn)政、農(nóng)村公路路政、水路運(yùn)政、港政航政、交通工程質(zhì)量監(jiān)督、公路超限超載治理6個方面共145項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)，分別由市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)、市道路運(yùn)輸管理處、市縣鄉(xiāng)公路管理處、市港航局、市交通工程質(zhì)量監(jiān)督站和市交通運(yùn)輸局組織人事科、建設(shè)管理科以及市公路局路政大隊(duì)8個機(jī)構(gòu)行使?？h級交通領(lǐng)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置基本與市級相同，一般設(shè)有交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)（站）、道路運(yùn)輸管理處（所）、縣鄉(xiāng)公路管理處（局）等4-5個執(zhí)法機(jī)構(gòu)。普遍存在機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、人員各自為政、管理體制復(fù)雜等問題，導(dǎo)致多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、執(zhí)法成本高、效率低下等問題。特別是近年來，城鄉(xiāng)路網(wǎng)不斷延伸、居民機(jī)動車保有量逐年上升、網(wǎng)約車等“互聯(lián)網(wǎng)+”新事物不斷涌現(xiàn)，交通行政執(zhí)法的管理服務(wù)范圍、工作難度不斷加大，原有的交通管理體制難以適應(yīng)新形勢、新要求，嚴(yán)重制約交通運(yùn)輸市場發(fā)展。為破解這一難題，濰坊市將交通運(yùn)輸領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革作為試點(diǎn)，在整合執(zhí)法隊(duì)伍、減少執(zhí)法層級、理順體制機(jī)制等方面下大氣力推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域內(nèi)一支隊(duì)伍執(zhí)法，逐步建立起了精簡、高效、統(tǒng)一的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法體制。

（一）開展頂層設(shè)計，確保改革整體性、系統(tǒng)性

交通領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革，涉及事項(xiàng)多、推進(jìn)難度大、觸及利益深，首先要進(jìn)行頂層設(shè)計。2016年4月，出臺了《關(guān)于推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革的實(shí)施意見》，對交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法體制改革作出全面部署，明確時間節(jié)點(diǎn)和方法步驟。2016年6月，出臺了《濰坊市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法體制改革方案》，確定以推進(jìn)執(zhí)法重心下移、減少執(zhí)法層級、相對集中行政執(zhí)法權(quán)、規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化配置執(zhí)法力量為重點(diǎn)的改革方向。同時，建立綜合行政執(zhí)法體制改革工作部門聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）整合職能機(jī)構(gòu)，確保執(zhí)法精簡化、統(tǒng)一化

整合道路運(yùn)政、農(nóng)村公路路政、水路運(yùn)政、港政航政、交通工程質(zhì)量監(jiān)督、公路超限超載治理等方面的交通執(zhí)法隊(duì)伍，組建新交通運(yùn)輸監(jiān)察支（大）隊(duì)。同時，將原來分散在下屬單位、內(nèi)設(shè)科室及公路部門路政大隊(duì)的行政處罰權(quán)，劃入新組建的交通運(yùn)輸監(jiān)察支（大）隊(duì)統(tǒng)一履行，確保一個區(qū)域內(nèi)上路執(zhí)法隊(duì)伍只有一支。

（三）理順體制機(jī)制，確保市縣兩級扁平化、規(guī)范化管理

按照“大交通”理念，市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)主要負(fù)責(zé)政策制定、指導(dǎo)監(jiān)督、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，具體承擔(dān)未設(shè)交通運(yùn)輸監(jiān)察機(jī)構(gòu)的相關(guān)轄區(qū)綜合執(zhí)法工作。縣級交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)接受市交通運(yùn)輸監(jiān)察支隊(duì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，負(fù)責(zé)轄區(qū)交通運(yùn)輸?shù)木C合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了一個層級執(zhí)法。同時，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范管理，在支隊(duì)新設(shè)法規(guī)科和宣傳教育科，完善法律咨詢制度和執(zhí)法決策機(jī)制，強(qiáng)化交通法律法規(guī)分析研究和宣傳引導(dǎo)，確保執(zhí)法行為依法規(guī)范。

（四）建立協(xié)作機(jī)制，確保執(zhí)法行為的協(xié)同性、實(shí)效性

建立與公安、經(jīng)信、工商、質(zhì)檢等部門通暢的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，在重要節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭新?lián)合執(zhí)法。如壽光市采取公安部門在交通監(jiān)察大隊(duì)派駐交警中隊(duì)的方式，聯(lián)合執(zhí)法中統(tǒng)一行動，切實(shí)解決交通單獨(dú)執(zhí)法沒有強(qiáng)制手段的問題。交通運(yùn)輸監(jiān)察支（大）隊(duì)分別與農(nóng)村公路管理、道路運(yùn)輸管理等相關(guān)機(jī)構(gòu)，制定執(zhí)法工作流程，實(shí)行信息共享，既密切配合、通力協(xié)作，又各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成綜合執(zhí)法合力。

通過改革，交通領(lǐng)域綜合執(zhí)法取得積極成效。

一是職能機(jī)構(gòu)得到有效整合。改革后，市級和縣級交通領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍分別由8支和4-5支減少為1支，交通運(yùn)輸執(zhí)法隊(duì)伍由改革前50支整合為目前的13支。市級交通執(zhí)法隊(duì)伍不具體在市轄區(qū)和縣（市）執(zhí)法，形成了市縣兩級“一個執(zhí)法主體、一套專班人馬、一個窗口對外”的工作格局，也節(jié)省了人員、車輛、通訊、裝備、辦公用房經(jīng)費(fèi)開支。

二是交通綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一履行交通行政執(zhí)法職能，職責(zé)更清晰、責(zé)任更明確，實(shí)現(xiàn)同一層級只有一支隊(duì)伍統(tǒng)一管理，一次進(jìn)行多種檢查，解決了多支執(zhí)法隊(duì)伍上路執(zhí)法，隊(duì)伍上路執(zhí)法相互等待、相互推諉、輪番檢查、重復(fù)查處等問題。與公安等部門的協(xié)調(diào)更順暢，由原來的“一對多”，變成現(xiàn)在的“一對一”，執(zhí)法效率大大提升。

三是實(shí)行行政許可與行政處罰分離后，改變了過去長期存在的“自批、自管、自查、自罰”管理模式，行政執(zhí)法成為行政許可的保障，行政許可成為行政執(zhí)法的依據(jù)，二者相互依賴，形成制衡，有效避免權(quán)力過于集中可能產(chǎn)生的腐敗隱患。

四是執(zhí)法重心向基層下沉。將市公路局治超人員編制全部劃入縣市區(qū)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，下沉人員142名。如昌邑市交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)由編制50名增加到75名；臨朐縣核增副大隊(duì)長職數(shù)1名，增設(shè)3個股級中層機(jī)構(gòu)。執(zhí)法力量下沉，使基層一線執(zhí)法力量得到增強(qiáng)，便于統(tǒng)一調(diào)配使用。

五是交通安全秩序得到顯著改善。交通執(zhí)法環(huán)境不斷優(yōu)化，道路運(yùn)輸秩序得到顯著改善。如壽光市公路超載超限由原來的將近100%，下降到現(xiàn)在的30%左右，交通安全隱患得到有效遏制；臨朐縣檢查車輛1.6萬臺次，查處違法違規(guī)車輛僅624輛，同比下降84.5%，有力維護(hù)了交通運(yùn)輸秩序。

二、改革中存在的問題

（一）行業(yè)內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)界定不夠清晰

交通領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革建立了條塊結(jié)合新的執(zhí)法格局，實(shí)現(xiàn)審批管理與執(zhí)法處罰相對分離。但在實(shí)際中，許可部門與執(zhí)法部門、行業(yè)管理與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)界定并不清晰。如在縣鄉(xiāng)公路路面執(zhí)法過程中，規(guī)定路面“動”物歸交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理，“靜”物歸縣鄉(xiāng)公路管理處管理，在發(fā)現(xiàn)路面遭受破壞時，縣鄉(xiāng)公路管理處又無執(zhí)法權(quán)，違法行為得不到及時處罰。

（二）內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、外部協(xié)調(diào)配合機(jī)制不順暢

一是行業(yè)內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。目前，行業(yè)主管部門監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)問題，只能通過“電話”聯(lián)系、事后告知等方式與執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通，再由執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行處罰，影響了執(zhí)法效率，給違法者預(yù)留了“逃避處罰”空間。二是行業(yè)內(nèi)部缺乏縱向協(xié)調(diào)機(jī)制。省、市、縣三級沒有建立有效的聯(lián)通制度，省級交通處罰平臺只對原交通監(jiān)察支隊(duì)罰單格式適用，對其他機(jī)構(gòu)出具的罰單格式不兼容，導(dǎo)致有的處罰不能上傳，不能作出有效處罰；市級與縣級之間的協(xié)調(diào)依然還存在一些矛盾。三是行業(yè)外部缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然與公安等部門建立起了協(xié)調(diào)配合機(jī)制，但與法院、檢察院等部門的協(xié)作機(jī)制仍未建立，在一些違法行為的快審快判上力度不夠。

（三）隊(duì)伍老化嚴(yán)重、專業(yè)技術(shù)人員緊缺

改革實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的物理化整合，但內(nèi)部由于隊(duì)伍磨合、觀念轉(zhuǎn)變等原因，化學(xué)反應(yīng)不明顯，加之承擔(dān)的任務(wù)日益繁重，影響了執(zhí)法效能。一是人員融合不到位。機(jī)構(gòu)人員整合后，基本上仍處于各自為政狀態(tài)，難以形成集團(tuán)作戰(zhàn)優(yōu)勢，“塊塊”間執(zhí)法人員配備不均衡，部分業(yè)務(wù)難以開展。二是人員老化嚴(yán)重。如按照45周歲以上人員不再上路執(zhí)法的原則，則有的縣級交通監(jiān)察大隊(duì)一半以上執(zhí)法人員因年齡較大不適宜再上路執(zhí)法，致使一線執(zhí)法人員嚴(yán)重不足。如昌邑市交通運(yùn)輸監(jiān)察大隊(duì)實(shí)有50人，其中，45周歲以上占62%，45周歲及以下僅占38%，致使50多歲的人員仍上路執(zhí)法，存在安全隱患。三是專業(yè)技術(shù)人員缺乏。運(yùn)政、港航、工程監(jiān)督等領(lǐng)域，專業(yè)技術(shù)人員比較少。如昌邑、壽光等縣市區(qū)境內(nèi)?；奋囕v執(zhí)法任務(wù)重，而?；返膱?zhí)法專業(yè)性強(qiáng)，稍有不當(dāng)就有可能引發(fā)安全事故，這方面技術(shù)人員非常缺乏。

三、進(jìn)一步深化改革的建議

（一）理順體制機(jī)制

部門通過委托授權(quán)形式確立交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體地位、作用和管理模式。制定出臺交通行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)及相關(guān)配套制度，把交通行政處罰標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)細(xì)化、明確化，使交通執(zhí)法人員能夠更準(zhǔn)確、更適當(dāng)、更規(guī)范的行使交通行政處罰權(quán)。實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)的統(tǒng)一，能夠最大程度限制行政執(zhí)法人員在行政處罰中的隨意性，便于交通行政執(zhí)法人員操作執(zhí)行和行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為。

（二）明晰權(quán)責(zé)邊界

對公安、公路等職責(zé)交叉部門及行業(yè)管理部門職責(zé)進(jìn)行全面梳理，明確部門間以及部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的履職界限，并用案例形式加以說明，重點(diǎn)厘清社會關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈的交通運(yùn)輸事項(xiàng)職責(zé)邊界，通過“三定”規(guī)定、部門內(nèi)部分工、權(quán)責(zé)清單等方式對職責(zé)邊界加以明確，實(shí)行動態(tài)調(diào)整，及時將出現(xiàn)的新情況納入清單。同時，進(jìn)一步理順總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)層級管理關(guān)系，明確三級管理機(jī)構(gòu)的職能定位。

（三）建立聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制

以交通綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主體，完善與行業(yè)管理部門、上下級部門及其他部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，打造“綜合執(zhí)法、全面互動”局面。建立與運(yùn)政、路政、港航等行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，搭建橫向協(xié)作及信息共享平臺；建立聯(lián)動執(zhí)法工作機(jī)制，鞏固交通、公安等部門聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，凝聚執(zhí)法力量；建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過與法院等部門溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)辦案質(zhì)量和法制工作水平的提高，擴(kuò)大執(zhí)法震懾作用，提高案件執(zhí)行力；建立工作互動機(jī)制，積極與客運(yùn)站、公交和出租車經(jīng)營者等溝通，形成良性互動的“雙贏”局面；建立責(zé)任追究機(jī)制，對有違法或者不當(dāng)行政執(zhí)法行為的交通執(zhí)法部門進(jìn)行責(zé)任追究；建立監(jiān)督測評制度，加強(qiáng)對執(zhí)法人員監(jiān)督，樹立執(zhí)法隊(duì)伍良好形象。

（四）加強(qiáng)科技執(zhí)法

整合交通行業(yè)信息資源，建設(shè)交通運(yùn)輸信息化管理指揮平臺，將路政、運(yùn)政等分散在各個科室、單位的信息系統(tǒng)，整合成一個平臺，打造交通運(yùn)輸執(zhí)法“千里眼”和“指揮部”。建立高速公路非法超限運(yùn)輸車輛信息共享、運(yùn)政數(shù)據(jù)實(shí)時共享、公安視頻卡口信息共享、城管執(zhí)法平臺信息共享機(jī)制，形成科技手段、信息化手段打擊交通違法行為的合力，全面提升交通執(zhí)法能力。

（五）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)

一是精簡壓縮人員編制，將收回的編制充實(shí)一線執(zhí)法力量。對因歷史原因造成滿編缺人、影響工作開展的情況，核定一定數(shù)量的臨時周轉(zhuǎn)編制，待人員結(jié)構(gòu)趨于合理后予以收回。二是通過崗前教育、集中培訓(xùn)等方式，熟練掌握專業(yè)和法律知識，促進(jìn)執(zhí)法人員素質(zhì)和能力的全面提升。三是通過招錄、引進(jìn)高層次人才、政府購買服務(wù)等手段，建立專業(yè)人才庫，解決專業(yè)技術(shù)人員不足的問題。

（作者系濰坊市編辦主任）