國際秩序的功能失調(diào)與治理危機(jī)*

左希迎

國際秩序；功能失調(diào)；治理危機(jī)；新興大國；邊緣力量

近年來，國際秩序出現(xiàn)了一系列危機(jī)，這種危機(jī)不僅包含全球治理的失靈，更在于地區(qū)安全治理走向失序。在亞太地區(qū)，中國崛起加劇了中美兩國在這一地區(qū)的緊張關(guān)系；在中東地區(qū)，美國撤出伊拉克，鼓勵顏色革命，并且執(zhí)行了自相矛盾的戰(zhàn)略，這些因素導(dǎo)致中東地區(qū)走向動蕩；在歐洲地區(qū)，美國積極推廣民主，鼓勵民族自決，壓縮俄羅斯的戰(zhàn)略空間，引起了美俄關(guān)系的惡化?？傮w而言，這些地區(qū)危機(jī)的形成，主要是因為新興大國、邊緣力量和美國三者的行為加劇了國際秩序的張力。目前來看，既有國際秩序仍然是可以修補(bǔ)的，新秩序創(chuàng)設(shè)是一個漫長的過程。

國際秩序是國際政治中的核心問題。失衡與平衡，危機(jī)與治理，崩潰與重建，這些都是國際秩序的常態(tài)，其根源是國家權(quán)力的此消彼長。新世紀(jì)以來，美國相繼發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭，這導(dǎo)致其外交政策出現(xiàn)了一些危機(jī)。[1]針對當(dāng)前美國主導(dǎo)的國際秩序問題頻發(fā)，一些視野廣闊、思想睿智的戰(zhàn)略家將目光投向了這些問題，并開出相應(yīng)的處方。[2]深刻理解這些問題，需要將目光拉回到冷戰(zhàn)結(jié)束之時，甚至是二戰(zhàn)結(jié)束前后。冷戰(zhàn)期間，美蘇之間的競爭不僅是勢力范圍之爭，更是兩個政治體系之間的對立。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著蘇聯(lián)解體，其他國家接受并加入了美國主導(dǎo)的國際秩序，這種安排體現(xiàn)了美國的價值觀念，但也暫時掩蓋了體系的矛盾。在這種框架下，國家間的競爭模式發(fā)生了重大變化，美國主導(dǎo)的國際制度一定程度上束縛了國家之間的權(quán)力碰撞。

然而，權(quán)力的變遷仍然存在。在亞太地區(qū)，中日、中美之間權(quán)力轉(zhuǎn)移速度非?？?，已經(jīng)威脅到現(xiàn)有的地區(qū)秩序；在中東地區(qū)，伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭后的權(quán)力真空，以及極端伊斯蘭主義的興起，這兩個因素導(dǎo)致地區(qū)安全秩序面臨重構(gòu)；在東歐地區(qū)，烏克蘭事件引發(fā)的地緣政治博弈持續(xù)發(fā)酵，未來充滿了不確定性。環(huán)顧世界格局，當(dāng)前國際安全秩序充滿了危機(jī)。那么，當(dāng)前國際秩序為什么會出現(xiàn)危機(jī)？哪些因素導(dǎo)致了國際秩序的危機(jī)？未來國際秩序變遷的走向是什么？回答這些問題，對于理解當(dāng)前的國際政治大有裨益。

一、國際秩序的治理危機(jī)

當(dāng)前，美國主導(dǎo)的自由主義秩序正面臨著功能失調(diào)的困境。美國著名學(xué)者約翰·伊肯伯里(John Ikenberry)認(rèn)為，當(dāng)前美國領(lǐng)導(dǎo)的國際秩序遇到了危機(jī)，這種危機(jī)是事關(guān)霸權(quán)主義內(nèi)部權(quán)威的危機(jī)，是一種治理的危機(jī)。[3]他認(rèn)為，自由主義國際秩序面臨困境，這種危機(jī)根本上源于現(xiàn)實的變化，即權(quán)力轉(zhuǎn)移、主權(quán)規(guī)范的退化和集體暴力的興起威脅到舊秩序的基礎(chǔ)。當(dāng)前的研究大多關(guān)注全球治理的失靈，這種趨向有一定的合理性，但是世界是如此多元、如此豐富，觀察國際秩序的治理危機(jī)，我們需要將目光聚焦于地區(qū)層面。事實上，當(dāng)前國際秩序更為嚴(yán)峻的治理危機(jī)集中在地區(qū)安全領(lǐng)域。

(一)亞太地區(qū)

在亞太地區(qū)，中國猶如破土而出的種子，其強(qiáng)勁的崛起態(tài)勢加劇了地區(qū)秩序張力。美國作為地區(qū)安全秩序的主導(dǎo)者，越來越多感受到中國崛起的壓力。面對這一挑戰(zhàn)，美國的心態(tài)非常矛盾：一方面與中國合作，另一方面防范中國的威脅和挑戰(zhàn)。[4]這種矛盾心態(tài)和兩手戰(zhàn)略會加劇中美兩國戰(zhàn)略互動的不確定性。在地區(qū)安全秩序上，這一戰(zhàn)略態(tài)勢將導(dǎo)致三個方面的功能失調(diào)。

首先，亞太地區(qū)的地緣政治危機(jī)頻發(fā)。以往中美兩國分別是作為一個陸權(quán)和海權(quán)國家而存在，兩者的地緣政治錯位有利于地區(qū)秩序的穩(wěn)定。[5]然而，隨著中國大力發(fā)展海軍，這種態(tài)勢未來恐怕將被打破，中美關(guān)系面臨著不確定性。中國軍事實力的增長必然引起美國的憂慮，并導(dǎo)致中美兩國在亞太地區(qū)的軍事競爭，有可能形成一種安全困境的態(tài)勢。[6]具體來說，鑒于中美所處的位勢不同，兩國軍事戰(zhàn)略走上了截然不同的路徑。汲取了1996年臺海危機(jī)中的教訓(xùn)，中國發(fā)展了一批殺手锏武器，以威懾美軍并防止其干預(yù)臺海問題，即被美軍稱之為“反介入”和“區(qū)域拒止”(A2/AD)的戰(zhàn)略。美國為了繼續(xù)維系前沿防御，推出了“空海一體戰(zhàn)”(Air-Sea Battle)來應(yīng)對中國，中美在海軍上的競爭以及西太平洋主導(dǎo)權(quán)的博弈，勢必將引起兩國關(guān)系走向緊張。[7]

其次，中美兩國扮演的角色出現(xiàn)功能失調(diào)。長期以來，中美兩國在亞太地區(qū)扮演的角色有所不同，兩國提供的地區(qū)公共物品也是互補(bǔ)的，共同維系了亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定。中國主要提供經(jīng)濟(jì)收益，美國主要提供安全預(yù)期。[8]當(dāng)然，這并不是說美國就不提供經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共物品。在一定程度上美國在經(jīng)濟(jì)上同樣扮演著重要的作用，甚至比中國更重要。中國在此之前的角色，較少在軍事領(lǐng)域沖擊美國。然而，近年來中國提供安全預(yù)期的能力在上升，中國日益增長的軍事實力正在沖擊美國在這一領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。

再次，中美在規(guī)則制定和維護(hù)上的競爭日趨激烈。二戰(zhàn)前后，美國基于自由貿(mào)易和多邊主義的原則建立了國際秩序。改革開放之后，中國與美國一道維系著這些原則。近年來，這一態(tài)勢發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。一方面，中國正在試圖修補(bǔ)既有的國際制度，推動國際貨幣基金組織和世界銀行的改革，同時創(chuàng)設(shè)了亞投行，推出了“一帶一路”倡議，試圖通過創(chuàng)設(shè)新的國際組織來構(gòu)建新的國際秩序。另一方面，中美在安全領(lǐng)域同樣存在規(guī)則競爭。美國在南海堅持自由航行原則，試圖通過規(guī)則主導(dǎo)權(quán)來侵蝕中國的主權(quán)要求；而中國則堅持主權(quán)原則來抵御美國。未來，中美之間在規(guī)則制定和維持上必然充滿了更激烈的競爭，這將會撕裂原本已經(jīng)碎片化的亞太地區(qū)秩序。

整體而言，亞太地區(qū)的秩序危機(jī)源于中國崛起帶來的權(quán)力轉(zhuǎn)移。亞太地區(qū)長期的穩(wěn)定與和平是基于中美兩國之間的戰(zhàn)略合作，因此如何處理權(quán)力變遷與秩序變革之間的關(guān)系就顯得至關(guān)重要。正如有學(xué)者指出的，近年來中美關(guān)系競爭性上升，“之所以出現(xiàn)這一態(tài)勢，一個根本原因是過去三十多年中美之間的‘大共識’已趨于瓦解?！盵9]由于兩國間缺少了對最根本戰(zhàn)略問題的共識，兩國戰(zhàn)略互信難以建立，導(dǎo)致亞太地區(qū)秩序充滿了不確定性。

(二)中東地區(qū)

中東地區(qū)一直是一個充滿了暴力、沖突、腐敗和動蕩的地區(qū)，諸多復(fù)雜因素導(dǎo)致地區(qū)性危機(jī)頻發(fā)。然而，最近十余年來，美國與恐怖主義的博弈，地區(qū)內(nèi)復(fù)雜的宗教和民族矛盾顯得尤為突出。如果刨除舊有的頑疾，僅僅考察近年來新出現(xiàn)的危機(jī)，可以發(fā)現(xiàn)有三個方面值得注意。

首先，權(quán)力真空給地區(qū)動蕩埋下了種子。為了打擊恐怖主義、推廣民主，美國相繼發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭。這兩場戰(zhàn)爭都推翻了一個已有的政權(quán)，并建立了一個新的政權(quán)，這一行為本身就改變了地區(qū)原有的結(jié)構(gòu)和秩序。由于過度擴(kuò)張態(tài)勢的出現(xiàn)，美國減少戰(zhàn)略資源的投入。[10]美國撤軍后，中東地區(qū)的權(quán)力真空威脅到地區(qū)秩序。其一，大國在中東地區(qū)的競爭加劇。美國撤軍給其他大國干預(yù)中東事務(wù)提供了空間。在可預(yù)見的時間內(nèi)，敘利亞危機(jī)難以解決，美俄在這一議題上勢必持久博弈。其二，美國撤軍也給中東地區(qū)增加了不確定性，由于中東地區(qū)復(fù)雜的民族、宗教和政治關(guān)系，原先被掩蓋的地區(qū)矛盾和沖突將會浮現(xiàn)。其三，虛弱的伊拉克和動亂的敘利亞不利于中東地區(qū)的穩(wěn)定。盡管美國重建了伊拉克政府，然而這個政府軟弱無力，難以治理整個國家。敘利亞國內(nèi)更是爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，敘利亞政府在反對派的打擊下困難重重，也為其他力量介入制造了借口，給極端組織興起提供了良好的外部環(huán)境。

其次，美國的戰(zhàn)略自相矛盾，引起地區(qū)秩序碎片化。具體到對敘利亞政府和伊拉克政府的政策，美國政府表現(xiàn)出非常大的矛盾性，這不僅僅是基于宗教因素的考慮，更是基于政治制度的偏好。美國在伊拉克支持政府軍打擊叛軍，同時在敘利亞支持叛軍反對政府軍。然而，伊拉克和敘利亞的叛軍與伊斯蘭極端主義組織有著千絲萬縷的關(guān)系，他們還跟“基地”組織有密切的關(guān)系，更為重要的是，這兩國的叛軍存在某種形式的流通和重疊。美國對此的心態(tài)微妙而復(fù)雜，即畏懼打擊“伊斯蘭國”會削弱敘利亞反對派，而不打擊“伊斯蘭國”則會威脅到伊拉克政府的生存，這種自相矛盾的戰(zhàn)略導(dǎo)致了“伊斯蘭國”做大做強(qiáng)，嚴(yán)重威脅到中東地區(qū)的穩(wěn)定。[11]在未來一段時間內(nèi)，美國將很難拋棄其自身持有的政治偏好，又難以妥善解決“伊斯蘭國”崛起帶來的秩序碎片化。

再次，區(qū)域治理的愈加弱化，沖擊了原有的國際秩序。推廣民主制度，鑄造一個更加民主的中東，一直是美國中東戰(zhàn)略的重要組成部分。在伊拉克戰(zhàn)爭之始，美國就將建立一個民主政府設(shè)定為重要戰(zhàn)略目的，以推動中東地區(qū)的民主化。然而，如果缺乏美國和其他西方大國的支持，在伊拉克建立一個民主政府將面臨著諸多困難。從現(xiàn)實結(jié)果來看，美國對中東的民主改造基本是失敗的。[12]與此同時，美國鼓勵中東國家顏色革命的方式也收效有限。如果考察中東地區(qū)出現(xiàn)的一些新危機(jī)，這些危機(jī)不僅僅是源于中東有關(guān)國家的內(nèi)部，更多是來源于美國對這一地區(qū)的治理失敗。

(三)歐洲地區(qū)

歐洲地區(qū)的危機(jī)主要體現(xiàn)在美歐與俄羅斯的沖突。冷戰(zhàn)后的一段時間內(nèi)，盡管西方與俄羅斯屢有齟齬，但是并未有直接沖突，更未產(chǎn)生地區(qū)戰(zhàn)爭。然而，烏克蘭危機(jī)打破了這一局面，俄羅斯吞并克里米亞直接導(dǎo)致其與西方的尖銳對立。究其原因，烏克蘭危機(jī)是冷戰(zhàn)后秩序的未解之題。[13]分析烏克蘭危機(jī)，主要包含兩個方面：

一方面，歐洲也出現(xiàn)了地緣政治危機(jī)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以美國為首的西方世界攻城略地，通過北約東擴(kuò)和歐盟東擴(kuò)搶占勝利成果，借助推廣民主壓縮俄羅斯的影響力。其結(jié)果是，西方不顧俄羅斯的安全需求，無視地緣政治的基本規(guī)則。在西方長期的北約東擴(kuò)、歐盟東擴(kuò)和民主推廣這三重政策影響下，橙色革命引起烏克蘭政局動蕩，進(jìn)而演變?yōu)橐粓鰢?yán)重的地緣政治危機(jī)。總體而言，西方國家在推廣民主上有兩個失誤。其一，西方國家的戰(zhàn)略設(shè)想將民主推廣作為其優(yōu)先考慮，忽視了地緣政治的重要性。其二，西方國家通過北約東擴(kuò)和歐盟東擴(kuò)擠壓俄羅斯，侵犯其核心利益。亨利·基辛格(Henry Kissinger)就認(rèn)為，烏克蘭對俄羅斯有特殊意義，它不應(yīng)該加入北約，更不能做雙方對抗的前哨，美國推動烏克蘭國內(nèi)兩派勢力的合作方是上策。[14]

另一方面，國家主權(quán)原則面臨嚴(yán)重的危機(jī)。民族自決原則由來已久，其在《大西洋憲章》中被重申，并成為戰(zhàn)后秩序的重要理念。這一原則長時間內(nèi)更多是適用于殖民地國家獨(dú)立，并沒有被各國鼓勵用以處理日常國際關(guān)系。然而，科索沃戰(zhàn)爭徹底改變了這一局面。西方國家以人道主義干預(yù)和保護(hù)的責(zé)任為借口，開啟了民族自決原則創(chuàng)造國家的源頭。[15]回到克里米亞問題，俄羅斯依靠西方開啟的國際法，利用禁止通過武力獲取領(lǐng)土這一根本原則，以及同樣是根本原則的民族自決原則之間的張力，吞并了克里米亞，這給國際法秩序帶來了挑戰(zhàn)。[16]這顯示了美國為首的西方國家置換國際秩序大廈支柱的行為，弱化其親手建立起來的國際秩序。

西方國家堅持北約東擴(kuò)和歐盟東擴(kuò)，同時推廣民主制度，試圖通過民族自決的方式實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目的。這些戰(zhàn)略旨在解放原先蘇聯(lián)陣營的國家，將其納入西方的勢力范圍，這實質(zhì)上是喬治·凱南(George Kennan)以降美國戰(zhàn)略家一以貫之的戰(zhàn)略實踐。如果說冷戰(zhàn)期間美國的戰(zhàn)略家尚能堅持審慎的原則，兼顧地緣戰(zhàn)略，避免直接侵犯蘇聯(lián)的核心利益。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國的戰(zhàn)略家將地緣政治拋置于腦后，屢屢侵犯俄羅斯的核心利益，其戰(zhàn)略受阻也就在所難免。

二、失序時代的“麻煩制造者”

在國際層面，全球治理問題頻頻，逆全球化浮現(xiàn)；在地區(qū)層面，地區(qū)安全的治理也出現(xiàn)了諸多危機(jī)。那么，有哪些行為體或力量沖擊了既有秩序呢？它們是如何沖擊現(xiàn)存國際秩序的呢？總體來說，挑戰(zhàn)當(dāng)前國際秩序的力量有三類，即以中國為代表的新興大國、以恐怖主義為代表的邊緣力量和以美國為代表的西方國家，這三類行為體的功能大為不同。

(一)新興大國的挑戰(zhàn)

作為崛起中的新興大國，中國往往被批評為最主要的麻煩制造者。針對西方國家的批評，不必諱言，大國崛起必然給國際秩序帶來張力，中國和其他新興大國也不例外。隨著中國的強(qiáng)大，必然會在一定程度上制衡美國的影響，對地區(qū)秩序和國際秩序也會有沖擊。因為中美關(guān)系事關(guān)兩個秩序，即“中方重點關(guān)注的是如何防止美國破壞中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國內(nèi)秩序，而美方更為關(guān)注的則是中國對美國試圖主導(dǎo)的國際秩序構(gòu)成的挑戰(zhàn)?！盵17]然而，以中國為首的新興大國如何塑造國際秩序，不僅取決于自己的選擇，還取決于以美國為首的西方國家。事實上，中國一直在嘗試融入西方主導(dǎo)的國際體系，謀求在既有國際制度內(nèi)表達(dá)自己的利益訴求。然而，從亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織的改革過程來看，美國無意迎合新興大國的全部正當(dāng)利益，在安全上更是傾向于采取遏制戰(zhàn)略，這迫使以中國為首的新興大國尋求其他出路。

在國際制度上，新興大國提出了一些思路。其一，中國主持設(shè)立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，有利于推進(jìn)亞洲國家的融資。盡管中國一直重申亞投行是一個開放性的國際組織，并非為顛覆而生，但是美國對此深表疑慮。[18]不能否認(rèn)的是，亞投行在規(guī)則制定方面對美國主導(dǎo)的亞太秩序帶來一定的沖擊。[19]其二，中國提出了“一帶一路”倡議，試圖在區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理方面提出一些新的思路。亞投行和“一帶一路”意味著中國在秩序觀上更加重視尋求影響力。[20]

在安全議題上，新興大國與美國在國際規(guī)則上同樣存在博弈。以亞太地區(qū)為例，中國正在成為地區(qū)安全秩序的重要塑造者。其一，在領(lǐng)土爭端領(lǐng)域，中美兩國在諸多規(guī)則上存在不同觀點。2013年11月23日，中國在東海劃設(shè)了防空識別區(qū)，這引起了美國及其盟友的強(qiáng)烈抗議。盡管中國宣稱設(shè)立防空識別區(qū)符合國際慣例，中美兩國在根本原則上并無重大分歧，[21]然而在實際操作過程中，難免對一些規(guī)則理解有所區(qū)別。在南海問題上，美國堅持三大原則，即維護(hù)南海的自由航行，對南海的領(lǐng)土要求必須符合國際法，領(lǐng)土爭端應(yīng)該通過和平手段解決。為此美國堅持自由航行，堅持中國要接受南海仲裁案的結(jié)果。在這些原則上，兩國的理解有所不同，中國認(rèn)為南海的自由航行與安全并不存在問題，并在這些問題上與美國展開了激烈的博弈。

在新興大國逐漸崛起的態(tài)勢下，這些國家試圖在某些領(lǐng)域調(diào)整美國主導(dǎo)的國際秩序。必須承認(rèn)，新興大國與美國在實力和合法性上的差距仍然很大，因此這些國家更多的是希望調(diào)整而非顛覆國際規(guī)則。在現(xiàn)實政策中，中國傾向于通過抗?fàn)幍姆绞教幚砼c美國的關(guān)系，借以推動既有國際秩序的改革與調(diào)整。[22]

(二)邊緣力量的抗?fàn)?/p>

邊緣力量也是秩序的麻煩制造者，它們追求祛除西方建立的國際規(guī)則。當(dāng)前，在北非、西亞、中亞和南亞等區(qū)域，邊緣力量逐漸聚合成帶，并與蘇聯(lián)解體后歐亞大陸產(chǎn)生的地緣黑洞重合，從利比亞到埃及，從敘利亞到伊拉克和也門，從阿富汗到巴基斯坦，這些邊緣力量正在嚴(yán)重威脅地區(qū)安全。那么，邊緣力量是如何反抗美國的軍事存在、祛除國際規(guī)則的呢？

首先，恐怖主義活動抗?fàn)幟绹能娛麓嬖?。邊緣力量之所以是麻煩制造者，是因為其組織形式多樣，制造暴力更容易且成本低廉，消除這類暴力難度很大。以恐怖主義為代表的力量一般被認(rèn)為是一種“邪惡力量”，是一種非正式力量。[23]然而，恐怖主義是一種低烈度的暴力行動，恐怖分子并非毫無理性。實際上，恐怖主義的行為背后有著理性的政治考慮，即通過綁架、劫持、爆炸和自殺式恐怖襲擊等活動實現(xiàn)自身政治目的。[24]相對而言，恐怖主義為代表的邊緣力量是國際社會中弱者的一種極端形式的抗?fàn)?，是一種解構(gòu)既有秩序的力量。

其次，反美主義對抗美國的政治影響。反美主義是國際社會中普遍存在的現(xiàn)象，各地區(qū)和各國家的反美主義形態(tài)各異，這既是因為美國作為一個霸權(quán)國而存在，更是因為美國主張的意識形態(tài)。反美主義和美國的關(guān)系可能是雙向的：一方面它是美國衰落的一個結(jié)果，另一方面它同樣會侵蝕美國的權(quán)力和影響力。正如馬克·林奇(Marc Lynch)所指出，反美主義會影響到諸多政治議程，并極大地阻礙了一致認(rèn)同的、合法的地區(qū)秩序或國際秩序的出現(xiàn)。[25](P170)

再次，伊斯蘭主義侵蝕威斯特伐利亞體系。長久以來，中東地區(qū)是根據(jù)伊斯蘭教教義構(gòu)建的一套秩序。二戰(zhàn)以后，在西方的主導(dǎo)下，以民族國家為基礎(chǔ)的秩序建立起來。然而，這種秩序下仍然存在一種思想潮流，即遵循伊斯蘭教的原始教義，并建立一個根據(jù)《古蘭經(jīng)》描述的政治秩序，這種訴求拒絕多元化和世俗的國際秩序。[26](P96-145)事實上，阿拉伯國家這種思想潮流與社會運(yùn)動有所結(jié)合。2010年12月以來，中東北非地區(qū)產(chǎn)生了一系列名為阿拉伯之春的社會運(yùn)動。在中東變局中，抗議者產(chǎn)生了一種政治想象。[27]然而，這種政治想象到底是什么，西方世界和伊斯蘭世界分別有自己的解讀。在西方看來，阿拉伯之春是一種民主運(yùn)動，是阿拉伯民眾覺醒的社會運(yùn)動，是阿拉伯民眾走上街頭推翻專制政權(quán)的民主運(yùn)動。在一些阿拉伯國家看來，阿拉伯之春則是伊斯蘭的覺醒。阿拉伯之春是一個復(fù)雜的社會運(yùn)動，其產(chǎn)生是基于政治、經(jīng)濟(jì)、宗教和社會各種因素的作用，它撕裂了一些國家的社會關(guān)系，弱化了國家的治理能力，加之西方的人道主義干預(yù)，使得中東地區(qū)的秩序日趨碎片化。

如果審視中東地區(qū)伊斯蘭與美國的關(guān)系，兩者之間一直存在復(fù)雜的互動。中東地區(qū)民族、宗教和政治異常復(fù)雜，地區(qū)秩序缺乏一個核心伊斯蘭國家的領(lǐng)導(dǎo)，國家之間實力相對均衡，地區(qū)權(quán)力斗爭更加激烈，加之非政府組織的影響力巨大，這些力量對美國的抗?fàn)幐喑尸F(xiàn)出一種碎片化的傾向。在軍事、政治和文化上，這些力量旨在瓦解美國主導(dǎo)的國際秩序，侵蝕美國業(yè)已構(gòu)建的地區(qū)規(guī)則。

(三)霸權(quán)國的破壞

美國控制了規(guī)則制定權(quán)，一旦規(guī)則不再符合其利益，美國往往扮演規(guī)則破壞者的角色。總體來說，美國可以操控國際制度以維護(hù)自身利益，這往往使得國際規(guī)則喪失了其原有的功效，轉(zhuǎn)變成為美國的工具。這主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，美國不愿意實質(zhì)性地改革既有國際制度。另一方面，美國拋棄了普世主義的路徑，重新回到了美國優(yōu)先的原則。過去十余年，美國在安全上的破壞作用加劇了地區(qū)緊張局勢，這主要有三種途徑：

其一，防范中國、俄羅斯等新興大國崛起。近年來，中國軍事力量逐漸強(qiáng)大，俄羅斯外交政策也時常咄咄逼人，美國越來越充滿了不安全感，特別是南海危機(jī)和烏克蘭危機(jī)的出現(xiàn)，客觀上促使美國重新思考對新興大國的戰(zhàn)略。為此，美國試圖推動亞太聯(lián)盟轉(zhuǎn)型，給予盟友更大的自主性，鼓勵其盟友承擔(dān)更多的責(zé)任，以減輕自身的戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)。美國這種增加對其盟友承諾的行為，有可能鼓勵盟友采取更為強(qiáng)勢的外交政策。

其二，堅持人權(quán)高于主權(quán)，損害主權(quán)規(guī)范。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國采取了擴(kuò)展戰(zhàn)略，鞏固勝利果實。在價值觀上，美國堅持人權(quán)高于主權(quán)，積極干涉一些存在“人道主義危機(jī)”的國家。與此同時，以美國為首的西方提出了“保護(hù)的責(zé)任”理念，旨在為干涉有“人道主義危機(jī)”的國家提供合法性支持。二戰(zhàn)后人權(quán)革命使得國家主權(quán)規(guī)范受到損害，推動了威斯特伐利亞體系的漸進(jìn)變革，[28](P246-250)人道主義干預(yù)和“保護(hù)的責(zé)任”這兩個理念更是成為冷戰(zhàn)結(jié)束后美國對外戰(zhàn)略的重要組成部分。然而，恰是美國的這種選擇，正在瓦解其親手建立起來的國際秩序。當(dāng)今的國際秩序是基于《聯(lián)合國憲章》而設(shè)立的，其中主權(quán)平等、和平方式解決國際爭端和不干涉內(nèi)政是處理國際關(guān)系的基本原則，更是這一國際秩序的核心支柱。人權(quán)高于主權(quán)、保護(hù)的責(zé)任和民主推廣直接沖擊以上基本原則，撼動了既有國際秩序。

其三，積極推廣民主，頻繁使用武力。如果將美國的戰(zhàn)略行為和地區(qū)治理危機(jī)結(jié)合起來看，兩者之間的關(guān)系復(fù)雜而微妙?！?·11”事件之后，美國相繼在阿富汗和伊拉克發(fā)動戰(zhàn)爭，并且通過推翻已有政權(quán)，建立新的民主政權(quán)。在單極狀態(tài)下，美國秉持單邊主義和先發(fā)制人的戰(zhàn)略，積極推廣民主以建立符合自己偏好的政權(quán)形式。這也就不難理解為何美國在當(dāng)前國際社會中的行為邏輯，即大力支持一些國家的顏色革命，試圖通過改造就有的獨(dú)裁政權(quán)，建立民主政權(quán)。如果仔細(xì)審視這一行為的后果，可以發(fā)現(xiàn)，美國推廣民主同時加劇了一些地區(qū)的碎片化。在北非、中東和中亞地區(qū)，一些政權(quán)被推翻，換之以民主政體，其結(jié)果是新政府難以掌控、管理整個國家，由此導(dǎo)致社會陷入失序狀態(tài)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯，族群沖突凸顯，宗教矛盾激化，極端主義和恐怖主義飆升。

三、國際秩序的變革與調(diào)整

秩序是政治體系的核心因素。對各國政治家而言，穩(wěn)定的國際秩序是其政治行為的重要目的。然而，每個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、政治文明程度、軍事實力大小、社會治理水平和地緣政治態(tài)勢等諸多因素存在差異，國際社會是作為一個動態(tài)的系統(tǒng)而存在。因此，在不同地區(qū)會在特定時間出現(xiàn)一些沖擊既有秩序的力量和運(yùn)動，國際秩序的調(diào)整也就不可避免了。

(一)新秩序與舊秩序

“密納發(fā)的貓頭鷹要等黃昏到來，才會起飛?！盵29](P14)新秩序也要等到舊秩序衰敗之后方可生長。當(dāng)前，國際體系中的各種力量正在組合，變革已經(jīng)難以避免。那么，西方主導(dǎo)的國際秩序是否已經(jīng)衰?。勘仨毧吹?，舊秩序衰敗與新秩序創(chuàng)設(shè)都是困難的，不能盲目樂觀。當(dāng)前的國際秩序正面臨著越來越多的問題，國際秩序與權(quán)力結(jié)構(gòu)之間錯位產(chǎn)生的功能失調(diào)已經(jīng)難以忽視，然而它并未走向衰敗。

首先，當(dāng)前國際秩序雖然受到?jīng)_擊，但是仍然具有生命力。盡管當(dāng)前的國際秩序出現(xiàn)了一些危機(jī)與問題，但是既有國際組織需要及時做出一些調(diào)整。然而，既有國際秩序的自由開放理念仍然具有較強(qiáng)的生命力，二戰(zhàn)后國際社會形成的民族自決、主權(quán)平等、和平解決國際爭端、依靠國際規(guī)則、自由貿(mào)易等理念深入人心，即便美國也難以完全拋棄這些理念。當(dāng)前出現(xiàn)的一些問題，更多是對這些原則的破壞，而非這些原則無法適用于現(xiàn)實。從現(xiàn)實來看，盡管既有國際秩序的合法性有所流失，但是大部分國家都支持當(dāng)前的國際秩序，合法性問題并未受到根本性的沖擊。

其次，美國的糾偏機(jī)制仍然運(yùn)轉(zhuǎn)良好。作為一個霸權(quán)，強(qiáng)大的糾偏機(jī)制是維持既有國際秩序生命力的關(guān)鍵，這種糾偏機(jī)制表現(xiàn)在兩個方面。一方面，美國在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的糾偏機(jī)制仍然非常有效。盡管隨著新興大國的崛起，美國正在相對衰落，然而，美國并未絕對衰落。近年來，學(xué)術(shù)界針對美國是否衰落存在爭論。事實上，美國經(jīng)濟(jì)一直維持著可觀的增長速度，不能看低美國的經(jīng)濟(jì)潛力。在未來相當(dāng)長時間內(nèi)，美國的經(jīng)濟(jì)實力仍然可以支撐其主導(dǎo)的國際秩序。另一方面，美國在外交戰(zhàn)略上的糾偏機(jī)制同樣及時。小布什政府出兵阿富汗和伊拉克，導(dǎo)致美國在戰(zhàn)略上過度擴(kuò)張。奧巴馬上任以后，他堅持美國需要有耐心、需要克制，以矯正以往的戰(zhàn)略錯誤。[30]特朗普上臺以后，及時調(diào)整了外交政策，試圖彌補(bǔ)奧巴馬時期外交政策的不足之處。從小布什到奧巴馬，再到特朗普，美國的戰(zhàn)略糾偏一直在進(jìn)行。

再次，新興大國缺乏挑戰(zhàn)美國的意愿。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，由于美國超強(qiáng)的實力，其他國家并沒有對美國進(jìn)行制衡，這一趨勢一直延續(xù)到現(xiàn)在。近年來，學(xué)術(shù)界認(rèn)為有兩個趨向正在推翻這一觀點，即中國日益強(qiáng)勢和俄羅斯咄咄逼人。然而，這兩個趨勢很難說明中俄兩國會挑戰(zhàn)美國。其一，中國無意挑戰(zhàn)美國。過去幾年，由于中國在釣魚島問題、南海問題等議題上堅持維護(hù)自身國家利益，因此被一些國家認(rèn)定為強(qiáng)勢。事實上，中國只是更加敢于維護(hù)國家利益而已，并無意改變既有國際秩序，更無意挑戰(zhàn)美國的地位。其二，俄國無力挑戰(zhàn)美國，其意愿也不強(qiáng)。盡管美俄關(guān)系仍然緊張，在烏克蘭危機(jī)和敘利亞危機(jī)等議題上兩國針鋒相對。然而，兩國之間的分歧相對可控，俄羅斯并沒有挑戰(zhàn)既有國際秩序，更無力對美國霸權(quán)發(fā)起沖擊。

(二)特朗普政府與既有國際秩序的調(diào)整

特朗普上臺以后，美國正在試圖解決國際秩序的治理危機(jī)。其思路與奧巴馬政府截然不同。一定程度上，目前國際秩序的功能失調(diào)還是可以修復(fù)的。這一方面是因為美國國家實力只是相對衰落，并未徹底毀壞。另一方面，盡管既有國際秩序受到一些破壞，但是仍然被絕大部分國家認(rèn)同。就目前而言，特朗普調(diào)整既有國際秩序的措施主要表現(xiàn)在以下三個方面：

首先，加強(qiáng)自身實力，夯實美國維持秩序的權(quán)力基礎(chǔ)。一方面，特朗普試圖重振美國經(jīng)濟(jì)，它主要通過三種措施：其一，特朗普提出了一萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，試圖通過改善國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施來拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其二，特朗普重視制造業(yè)，試圖通過推動制造業(yè)回歸來增加就業(yè)，推動美國的“再工業(yè)化”。其三，特朗普推動減稅計劃，試圖通過企業(yè)減稅吸引海外企業(yè)投資，增加國內(nèi)企業(yè)利益，進(jìn)而拉動經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，特朗普也試圖重振軍事力量。為此，特朗普通過削減等額的非防務(wù)性支出來增加防務(wù)預(yù)算。2017年2月27日，特朗普宣布美國2018年財政預(yù)算中，將額外增加540億美元的防務(wù)開支，這將比2017財年增加10%。[31]他還計劃擴(kuò)充現(xiàn)役陸軍人數(shù)和海軍陸戰(zhàn)隊人數(shù)，并宣稱將軍艦數(shù)量從272艘增加到350艘。

其次，美國追求更加公平的國際秩序，注重在既有國際秩序中的收益。二戰(zhàn)后的國際秩序之所以能維系到現(xiàn)在，最重要的原因之一就是其開放性。這意味著，美國作為國際秩序的主導(dǎo)者同時也是公共物品的提供者，其他國家一直在搭美國的便車，享受美國提供的發(fā)展紅利。然而，隨著時間的推移，美國承擔(dān)的成本越來越高，已經(jīng)越來越難以持續(xù)提供充足的公共物品。近年來，美國試圖調(diào)整這一態(tài)勢。奧巴馬的處方是美國以TPP為工具，重塑其在規(guī)則制定上的主導(dǎo)權(quán)。相對而言，這是一種集團(tuán)化的規(guī)則設(shè)計。特朗普的處方則截然不同，他拒絕接受TPP，試圖通過縮小美國貿(mào)易逆差，重新商談貿(mào)易協(xié)定，追求一種公平的貿(mào)易體系。此外，美國還重新審視新興大國提出的一些理念和國際制度。在此之前，美國有些戰(zhàn)略精英就認(rèn)為，亞投行提供了一個加強(qiáng)美國創(chuàng)建并維持國際經(jīng)濟(jì)體系的機(jī)會，抵制亞投行是戰(zhàn)略性錯誤，“美國應(yīng)該善于將新的前景與現(xiàn)有秩序聯(lián)接起來，以滿足新的需求?！盵32]特朗普上臺以后，對這些問題進(jìn)行再評估，這意味著，美國在亞投行和“一帶一路”倡議上有可能會轉(zhuǎn)變立場。

再次，美國正在追求區(qū)域內(nèi)的大國協(xié)調(diào)。過去幾年，亞太地區(qū)的緊張局勢和歐洲的烏克蘭危機(jī)令西方驚呼權(quán)力政治的回歸，世界重新進(jìn)入炮艦外交的時代。這其中固然有中國、俄羅斯外交行為更加強(qiáng)勢的因素，但也有美國的因素。換言之，美國長期肆無忌憚地侵犯其他大國的核心利益，無節(jié)制地擠壓中國和俄羅斯的戰(zhàn)略空間，從而引起與這些國家的緊張關(guān)系。特朗普上臺后，美國逐漸調(diào)整了戰(zhàn)略思路。一方面，美國試圖緩和與俄羅斯的關(guān)系，盡管受到國內(nèi)政治的阻礙，但是美俄關(guān)系已經(jīng)比奧巴馬政府時期大為緩和。另一方面，美國也在調(diào)整對華關(guān)系，試圖通過掛鉤戰(zhàn)略迫使中國在朝核問題等議題上與美國進(jìn)行合作。事實上，對美國而言，大國協(xié)調(diào)可能是最為合理的選擇。畢竟，各地區(qū)的文化多樣、政治多元、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，建立符合地區(qū)多樣性的地區(qū)秩序才是明智之舉。[33]

四、未來的國際秩序走向

在邊緣力量和新興大國的綜合作用下，美國主導(dǎo)的國際秩序面臨前所未有的危機(jī)：英國退歐和特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)成為逆全球化的標(biāo)志，特朗普政府拒絕TPP和退出《巴黎氣候協(xié)定》更是被視為國際秩序正在轉(zhuǎn)型的象征。那么，未來的國際秩序?qū)⒆呦蚝畏剑坑腥齻€趨勢值得關(guān)注。

首先，美國的權(quán)力基礎(chǔ)仍然強(qiáng)大，但是仍將被持續(xù)侵蝕。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國一家獨(dú)大，其超強(qiáng)的實力令其他國家難以項背。然而，有兩股力量一直在侵蝕美國的權(quán)力基礎(chǔ)，即以恐怖主義為首的邊緣力量和新興大國的崛起。應(yīng)該說，這兩股力量對美國形成了巨大的挑戰(zhàn)。特別是特朗普上臺以來，他堅持美國優(yōu)先的原則令國際社會充滿了疑慮。然而，在特朗普政府看來，美國優(yōu)先并不意味著美國拋棄世界而獨(dú)行。[34]目前美國權(quán)力仍然是穩(wěn)固的：國內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍然運(yùn)轉(zhuǎn)良好，在可預(yù)見時期內(nèi)仍將保持領(lǐng)先地位；軍事力量仍然冠絕全球，其他國家在短時間內(nèi)仍難以比肩；政治上雖然聲譽(yù)受損，但是仍然被廣泛認(rèn)可。當(dāng)然必須看到，邊緣力量和新興大國仍將持續(xù)挑戰(zhàn)美國的權(quán)力基礎(chǔ)，這個歷史過程仍在繼續(xù)。

其次，美國主導(dǎo)的國際秩序仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但是中國對國際秩序的塑造能力逐漸上升。建立國際新秩序是國際權(quán)力再分配的過程，國際制度再安排是核心內(nèi)容。[35]事實上，當(dāng)前新興大國難以完全推翻既有國際秩序，漸進(jìn)推動這個體系進(jìn)行修復(fù)和改革是明智的選擇。對這一點，國內(nèi)存在一些異議。有一些觀察家認(rèn)為，隨著中國力量的增長，未來中美兩國可能存在一場“世紀(jì)對決”，世界有可能進(jìn)入一個中國的時代，亦即實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這一中國夢的內(nèi)涵。[36]這種戰(zhàn)略設(shè)想反映了一部分中國人的固有思維，與世界現(xiàn)實有較大距離。事實上，國際社會的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性變革，顛覆既有國際秩序并非明智之舉。正如鄭永年所言：“中國和前蘇聯(lián)所處的情況不同，那就是，現(xiàn)在的世界只有一個秩序，中國已經(jīng)是這個秩序的內(nèi)在一份子。在這樣的情況下，中國選擇革命已經(jīng)不可能。也就是說，中國不可能發(fā)動一場革命，推翻這個秩序，來重新建立秩序?！盵37](P43)對于中國而言，一方面在既有國際秩序內(nèi)尋求改革，同時在既有國際秩序之外尋求增量改革可能是比較務(wù)實的選擇，這也貼近目前的國際現(xiàn)實。近年來，中國國家主席習(xí)近平在不同場合詳細(xì)闡述了中國在推動全球治理體系變革的基本理念，并且提出了“中國方案”，為改革和優(yōu)化全球治理注入強(qiáng)大的中國力量。習(xí)近平在中共中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，“要提高我國參與全球治理的能力，著力增強(qiáng)規(guī)則制定能力、議程設(shè)置能力、輿論宣傳能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力?！盵38]有理由相信，隨著中國力量的不斷成長，國際秩序中的“中國方案”也必將日益受到重視。

再次，國際秩序的文明屬性將日益凸顯其重要性。當(dāng)前的國際秩序是基于西方價值和理念建立的，民族自決、主權(quán)平等和自由貿(mào)易等原則都是西方文明的理念。這種國際秩序在最初必然是依賴于西方國家的力量基礎(chǔ)，并且為其利益服務(wù)的。國際秩序的文明屬性日益重要，一方面體現(xiàn)在“9·11”事件以來西方世界與伊斯蘭世界之間的沖突，特別是近年來歐洲與美國伊斯蘭移民的增加，恐怖襲擊頻發(fā)，產(chǎn)生了嚴(yán)峻的社會問題。另一方面，對中國而言，中國崛起過程中面對的并非美國一個國家，而是整個西方文明。隨著中國的日益崛起，中國會越來越遇到這種文明力量的抵制。這意味著，中國作為新秩序的建設(shè)者，面臨的困難將是超出想象的?；诖?，不管中國向國際社會提供任何新理念，也不管中國試圖在多大程度上改革既有國際秩序，都需要非常審慎，切記通過和緩的方式，切忌低估西方國家的抵制力度。

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TheDysfunctionandCrisisofInternationalOrder

ZuoXiying

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872)

international order; dysfunction; governance crisis; rising power; marginal force

In recent years, there has been a series of crises in the international order. These crisis not only lies in the failure of global governance, but also the disorder of regional security governance. In the Asia Pacific region, the rise of China has intensified the tension between China and the United States. In the Middle East, the United States withdraw the troops from Iraq and carried out a self contradictory strategy, which encouraged the color revolution. These factors have led to turmoil in the middle east. In Europe, the United States actively promotes democracy, encourages national self-determination, and compresses Russia’s strategic space, causing the deterioration of relations between the United States and Russia. Overall, the formation of these regional crises, mainly because of the actions of emerging powers, the marginal forces and the United States, which exacerbates the changes in the international order. At present, the existing international order can still be mended, while the creation of a new order is yet a long process.

* 本文系作者主持的國家社科基金青年項目“美國軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變與我國的對策研究”(項目號：14CGJ022)的階段性成果。

左希迎，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授(北京100872)。

[責(zé)任編輯劉蔚然]