于向華

（遼寧省土壤肥料總站，遼寧 沈陽 110034）

為推進農用肥料的科學施用，促進肥料使用管理的法制化，提高肥料經營者和農民科學施肥意識，防止假冒偽劣肥料坑農害農，保護農民利益，保證遼寧省糧食安全、農產品質量安全和生態(tài)安全，通過收集與肥料使用管理有關的文件檔案資料、召開座談會、實地調研等方式，對全省肥料使用情況進行了全面的調查研究，對肥料使用發(fā)展歷程，肥料使用政策執(zhí)行情況、存在問題和肥料使用管理制度設計建議進行了總結和探討。

1 遼寧省肥料使用發(fā)展歷程

全省肥料使用發(fā)展歷程主要分為6個階段：

第一階段，20世紀50年代。全省農田養(yǎng)分投入以有機肥料為主，占總肥料投入的99%。有機肥料養(yǎng)分齊全，含有大量有機物質，但氮、磷、鉀養(yǎng)分含量低，釋放較為緩慢。有機肥的施用，有利于改善土壤結構，從而提高土壤肥力。

第二階段，20世紀60―70年代。隨著我國化肥工業(yè)迅速發(fā)展，化肥的使用量增加，1978年全省化肥投入實物量205.8萬t，有機肥料投入量相對下降，占養(yǎng)分投入總量的70%。這一階段化肥產品主要以氮肥為主，主要種類有肥田粉、氨水、碳酸氫銨、尿素等。

第三階段，20世紀80―90年代初。此期間化肥養(yǎng)分投入與有機肥料養(yǎng)分投入量都在逐年增加。到1990年，全省化肥用量增加到301.1萬t，占總養(yǎng)分投入的45%。這一階段除使用氮肥外，磷肥也開始大面積使用，主要品種有鈣鎂磷肥、重鈣、磷酸一銨、磷酸二銨等。

第四階段，20世紀90年代。有機肥料養(yǎng)分與化肥所占比重基本穩(wěn)定在50%左右，1999年全省化肥用量增加到353.8萬t，鉀肥、復混肥開始大量使用。化肥的合理投入極大地促進了全省農業(yè)生產的發(fā)展。以代表農業(yè)生產水平的蔬菜為例，產量穩(wěn)步上升，1999年全省蔬菜產量1 650.8萬t，約是60年代的3.5倍。

第五階段，21世紀初。肥料品種呈現多樣化，有機-無機復混肥料、中微量元素肥料、水溶性肥料、微生物肥料等開始大范圍使用。全省化肥用量在350萬t浮動，2000―2008年全省化肥平均用量為348.2萬t。

第六階段，2010年至今。全省化肥用量在430萬t浮動。減量、控量、精準施肥等科學施肥技術推廣成為肥料使用的發(fā)展方向。

2 遼寧省肥料使用政策制定與執(zhí)行情況

2.1 肥料使用政策制定情況

建國以來全省肥料使用管理遵循的法律法規(guī)主要有3部：一是《中華人民共和國農業(yè)部關于肥料、土壤調理劑及植物生長調節(jié)劑檢驗登記的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。農業(yè)部于1989年發(fā)布，并于1997年修訂。該文件第四條規(guī)定“任何組織和個人生產、銷售的肥料、土壤調理劑、植物生長調節(jié)劑，除第二條規(guī)定免予登記的肥料品種以外，必須進行檢驗登記，未經批準登記的產品不得銷售使用”。第六條規(guī)定“國內、外廠商提出申請登記時必須提供殘留及其對環(huán)境質量的影響在土壤、水、農產品中的殘留及對生態(tài)系統的污染和影響、應用效果及技術3個不同地區(qū)、2年以上的田間肥效試驗資料、安全用量及使用技術資料”。二是《肥料登記管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。于2000年6月12日經農業(yè)部常務會議通過，發(fā)布施行?！掇k法》第五條規(guī)定“實行肥料產品登記管理制度，未經登記的肥料產品不得進口、生產、銷售和使用，不得進行廣告宣傳”。第十一條規(guī)定“生產者申請肥料臨時登記前，須在中國境內進行規(guī)范的田間試驗。生產者申請肥料正式登記前，須在中國境內進行規(guī)范的田間示范試驗”?！掇k法》公布實施后，《暫行規(guī)定》同時廢止。三是《中華人民共和國農產品質量安全法》。中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議于2006年4月29日通過，自2006年11月1日起施行，該法律第二十二條、第二十五條規(guī)定要建立健全農業(yè)投入品的安全使用制度、合理使用農業(yè)投入品、禁止在農產品生產過程中使用國家明令禁止使用的肥料。

2.2 肥料使用政策執(zhí)行情況

2.2.1 《暫行規(guī)定》《肥料登記管理辦法》執(zhí)行情況

依據《暫行規(guī)定》《肥料登記管理辦法》規(guī)定，遼寧省農委于1995年開始肥料登記管理工作，并于2001年下發(fā)、出臺了《關于委托省土肥站負責全省肥料登記與監(jiān)督管理工作的通知》（遼農發(fā)［2001］6號）、《遼寧省肥料登記管理實施辦法》，成立遼寧省肥料登記專家評審委員會。截至2016年底，全省有效期內的省級肥料登記產品有5 992個，其中復混肥料1 741個、摻混肥料3 773個、有機-無機復混肥料174個、有機肥料230個。

2.2.2 《農產品質量安全法》執(zhí)行情況

一是建立農業(yè)投入品日常監(jiān)控措施。實行農業(yè)投入品市場巡回檢查、抽樣檢測，市場準入、受理群眾投訴等多項制度并組織實施。二是開展農業(yè)投入品專項整治，將城區(qū)農產品批發(fā)市場全部納入監(jiān)測范圍，并向種養(yǎng)基地延伸。三是結合“三品”認證管理，規(guī)范農業(yè)投入品使用和生產履歷記錄制度，有力地促進了全省農業(yè)產業(yè)化進一步發(fā)展。

3 現行肥料使用管理問題分析

3.1 肥料管理法律政策協調性差

作為職能部門，農業(yè)、質監(jiān)、工商等部門在肥料監(jiān)管領域都發(fā)揮了積極作用，但支撐這些部門執(zhí)法的依據，卻是《產品質量法》《農產品質量安全法》《產品質量國家監(jiān)督抽查管理辦法》《肥料管理辦法》、肥料標準等多部法律法規(guī)及標準，然而這些法與法之間相互協調性差、條塊分割明顯，不能對肥料研制、生產、銷售、使用全過程實施有效監(jiān)管。加之執(zhí)法主體不明，造成工作效率低下，管理成本高，甚至導致了管理的混亂，肥料產品質量得不到有效規(guī)范。

3.2 缺乏對農民選肥、用肥的約束機制

通過農技人員的宣傳培訓、技術指導，農民科學選肥、施肥的水平得到了較大提高，但由于受經濟條件及自身文化素質等因素的制約，特別是缺乏必要的法律約束機制，農民選肥及用肥的盲目性依然存在，主要體現在：一是購買肥料產品時過度重視價格，因追求經濟實惠而上當受騙的現象時有發(fā)生；二是一些農村仍存有“用肥越多，收成越好”的傳統觀念，“一炮轟”“大水大肥”等不合理施肥習慣仍然普遍，結果造成化肥的大量浪費。

3.3 農業(yè)生產安全得不到保障

由于管理手段弱化、質量標準滯后、市場準入門檻較低，致使一些假冒偽劣肥料充斥市場并被廣大農民使用，結果造成部分地區(qū)個別地塊不得不補種或毀種，造成作物減產或絕收，給農業(yè)生產安全帶來巨大隱患。

4 關于設計肥料使用管理制度的建議

4.1 明確肥料使用管理部門及其職責

國務院農業(yè)行政主管部門負責全國的肥料使用管理工作?？h級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的肥料使用管理工作。各級財政部門要將肥料管理所需經費納入同級財政預算予以撥付，確保肥料管理工作的順利進行。

4.2 建立肥料農田準入制度

一是不得生產、銷售國家明令禁止或淘汰的肥料產品；二是不得生產、銷售低于國家標準或行業(yè)標準的肥料產品；三是禁止生產、銷售污染環(huán)境的肥料產品；四是禁止生產、銷售無肥料登記證、無產品質量標準和產品質量合格證和檢驗不合格的肥料。

4.3 建立肥料施用鼓勵和限制制度

一是實行有機肥補貼，鼓勵農民、種糧大戶增施有機肥，培肥地力；二是肥料使用者應當按照產品標簽和說明書使用肥料，保證農產品質量安全；三是禁止耕地使用者施用未經登記的肥料產品；四是禁止重用輕養(yǎng)的掠奪式生產行為，禁止過度施用化肥造成農田污染。

4.4 建立肥料施用效果評價制度

一是省農業(yè)行政主管部門組織相關科研部門，科學制定肥料田間試驗技術規(guī)范，指導基層開展肥料施用評價工作；二是各級農業(yè)行政主管部門應按照技術規(guī)范要求，認真做好各階段試驗工作，確保評價結果客觀、公正、準確；三是農業(yè)行政主管部門應當建立耕地地力監(jiān)測網點，定期開展耕地地力與施肥效益質量監(jiān)測、評價工作，提出相應改進措施。

4.5 建立肥料登記管理制度

一是國內肥料生產、銷售、使用實行肥料登記制度；二是肥料登記的重點是對肥料產品安全性、配方合理性、產品說明書科學性進行綜合評審，實施肥料標簽審核備案制度，保證安全、科學、合理地使用肥料。

4.6 建立肥料相關信息發(fā)布制度

一是縣級以上農業(yè)行政主管部門所屬的土壤肥料機構負責信息的采集與加工；二是信息通過政務公開網絡、報刊、簡報、雜志等對外報送和發(fā)布；三是報送和發(fā)布信息應做好安全保密工作，保證做到向公眾發(fā)布的信息不涉密、不泄密。

4.7 建立科學施肥推廣約束制度

一是建立以農業(yè)技術推廣部門為主導，中央與地方合理分工、科研教育推廣緊密結合、公共部門與私人部門共同參與的多元化農業(yè)技術推廣體系的運行制度；二是公益性機構不得開展以營利為目的的技術推廣工作；三是建立科學施肥技術推廣管理制度，禁止肥料生產、銷售單位打著科學施肥的幌子，兜售肥料產品，坑害農民。

4.8 建立肥害鑒定制度

一是肥害鑒定由事發(fā)地縣級以上農業(yè)行政主管部門所屬的機構負責并組織實施；二是對跨縣、市的肥害鑒定，可由上一級農業(yè)行政主管部門受理；三是各級農業(yè)行政主管部門應當建立農作物肥料肥害鑒定專家?guī)欤凰氖墙M織鑒定的農業(yè)行政主管部門根據專家組鑒定意見，出具農作物肥料肥害鑒定書。

5 小結

遼寧省是全國13個糧食主產省之一，特別是日光溫室蔬菜面積和產量居全國第一，肥料使用量也逐年加大，但是對肥料安全使用缺乏有效管理措施和相關法律法規(guī)，應盡快建立完善的肥料使用管理制度，確保全省糧食安全、農產品質量安全和生態(tài)安全。