食品安全行政監(jiān)管與社會(huì)參與協(xié)調(diào)機(jī)制研究

□ 胡 俊 潘云華 江南大學(xué)法學(xué)院

食品安全行政監(jiān)管與社會(huì)參與協(xié)調(diào)機(jī)制研究

□ 胡 俊 潘云華 江南大學(xué)法學(xué)院

食品安全關(guān)系到國(guó)家的發(fā)展與穩(wěn)定，然而，近年來(lái)中國(guó)食品安全問(wèn)題層出不窮，背后折射出中國(guó)食品安全監(jiān)管體制尚不完善、社會(huì)公眾食品安全意思較低和行業(yè)協(xié)會(huì)參與監(jiān)管熱情不足。在食品安全治理中，除政府負(fù)有主要的監(jiān)管職責(zé)外，企業(yè)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)、消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)的強(qiáng)大推動(dòng)以及媒體的監(jiān)督力量都發(fā)揮著不可或缺的作用，要建立行政與社會(huì)雙向度食品安全信息共享渠道、重視激勵(lì)作用。

早在《漢書·酈食其傳》記載：“王者以民為天,而民以食為天”，可見(jiàn)自古以來(lái)食物對(duì)于統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治就有極其重要的影響。而食又以安為先，食品安全，關(guān)乎每個(gè)人的健康和生命，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。食品安全是國(guó)民生活質(zhì)量的重要標(biāo)志。

在中國(guó)的食品行業(yè)里，總能創(chuàng)新出一些“新食品”“僵尸肉”“瘦肉精”“地溝油”等。都暴露出我國(guó)食品安全監(jiān)管存在嚴(yán)重不足。

食品安全問(wèn)題頻發(fā)的原因主要可以歸納為以下幾方面：①食品安全監(jiān)管信息不透明，缺少信息共享平臺(tái)，導(dǎo)致行政與社會(huì)雙向度食品安全信息渠道不暢。②政府在食品安全領(lǐng)域監(jiān)管不到位，監(jiān)管體系不合理，食品領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)制定存在滯后性。③社會(huì)公眾食品安全意識(shí)淡薄，公民參與的激勵(lì)制度供給不足，社會(huì)參與熱情不高。

問(wèn)題的提出

行政監(jiān)管部門權(quán)力交叉重疊，監(jiān)管效率低

我國(guó)《食品安全法》規(guī)定，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。說(shuō)明目前食品安全問(wèn)題涉及農(nóng)業(yè)、工商和衛(wèi)生等十幾個(gè)部門，各部門對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的發(fā)生的食品安全問(wèn)題均具有管轄權(quán)。同時(shí)，各監(jiān)管部門的權(quán)限存在重疊，從而導(dǎo)致“多龍治水”的局面。更為重要的是，各部門之間對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不盡相同，甚至相互矛盾。這種“碎片式”的管理模式是引發(fā)食品安全事故頻發(fā)的重要原因之一。

食品安全監(jiān)管信息不透明

政府信息公開(kāi)是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本義務(wù)，是公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的前提和保障。食品安全關(guān)系社會(huì)的問(wèn)題，該領(lǐng)域的信息屬于政府重點(diǎn)公開(kāi)的范圍。政府向消費(fèi)者公布食品安全信息有兩種基本方式：一種是政府主動(dòng)公開(kāi)食品安全信息(主動(dòng)公開(kāi))，另一種是政府依申請(qǐng)信息公開(kāi)(被動(dòng)公開(kāi))。而政府一貫理念是“重管理、輕服務(wù)”，形成了以被動(dòng)公開(kāi)為原則，主動(dòng)公開(kāi)為例外的特殊局面。

食品相關(guān)信息公開(kāi)，能使消費(fèi)者做出合理的價(jià)值判斷，規(guī)避不安全因素。新《食品安全法》第84條明確規(guī)定，縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。但從新法公布至今，有關(guān)監(jiān)管部門對(duì)食品安全的監(jiān)管信息發(fā)布數(shù)量屈指可數(shù)。

食品安全行政監(jiān)管與社會(huì)參與協(xié)調(diào)機(jī)制存在問(wèn)題

行政與社會(huì)雙向提供食品安全信息渠道不暢

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供信息、大眾傳媒提供信息、消費(fèi)者協(xié)會(huì)提供信息和政府有關(guān)部門提供信息，這是消費(fèi)者獲取食品安全信息的基本渠道，也是消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)食品安全知情權(quán)的主要途徑。

從食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者處獲取食品安全信息，這是消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)食品安全知情權(quán)最主要途徑，然而，部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)標(biāo)簽、說(shuō)明書和廣告等方式對(duì)食品引人誤解的虛假宣傳。大眾傳媒向社會(huì)披露有關(guān)食品安全信息對(duì)消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有重要的推動(dòng)作用。但是，大眾傳媒在食品安全知識(shí)的宣傳和輿論監(jiān)督中往往有失偏頗，為了自身利益的需要，應(yīng)廣告主的要求發(fā)布一些誤導(dǎo)消費(fèi)者的廣告，忽視了對(duì)產(chǎn)品的監(jiān)督。在發(fā)生食品安全問(wèn)題時(shí)，傳媒報(bào)道的片面性而使消費(fèi)者產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的偏差，甚至一味追求轟動(dòng)效應(yīng)而作夸張不實(shí)的報(bào)道，引起不必要的恐慌。消費(fèi)者協(xié)會(huì)是保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體。向消費(fèi)者提供包括食品安全信息在內(nèi)的消費(fèi)信息和咨詢服務(wù)，是消費(fèi)者協(xié)會(huì)的法定職能。然而，消費(fèi)者協(xié)會(huì)在披露食品安全問(wèn)題方面缺乏主動(dòng)性，沒(méi)有發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性，積極揭露生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者存在的食品安全問(wèn)題。政府一貫理念是“重管理、輕服務(wù)”，形成了以被動(dòng)公開(kāi)為原則，主動(dòng)公開(kāi)為例外的特殊局面。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法往往滯后于公眾訴求和媒體監(jiān)督，存在著被動(dòng)性。公眾舉報(bào)可以為執(zhí)法者提供執(zhí)法的線索以及每年3·15央視的打假專題節(jié)目就會(huì)成為執(zhí)法的一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。

社會(huì)參與的激勵(lì)制度供給不足

激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行模式就是激勵(lì)主體與激勵(lì)客體之間的互動(dòng)，在激勵(lì)機(jī)制運(yùn)行中，信息交流是貫穿于全過(guò)程的，并且是雙向的，即既有從激勵(lì)主體傳向激勵(lì)客體的信息，又有激勵(lì)客體傳向激勵(lì)主體的信息。在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，食品安全監(jiān)管離不開(kāi)政府部門，但也不能只靠政府部門。消費(fèi)者是食品安全風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，食品安全與否關(guān)系到消費(fèi)者的切身利益。在食品安全治理中，消費(fèi)者作為重要的市場(chǎng)力量，有能力通過(guò)自身的選擇行為影響市場(chǎng)，進(jìn)而影響企業(yè)的生產(chǎn)行為。消費(fèi)者通過(guò)舉報(bào)食品安全問(wèn)題，從而獲得政府的獎(jiǎng)勵(lì)，成為激勵(lì)的客體，良好的激勵(lì)制度，會(huì)使得激勵(lì)客體（舉報(bào)者）不斷向激勵(lì)主體（監(jiān)管部門）反饋信息（食品安全問(wèn)題）。

我國(guó)各地方已出臺(tái)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，但是，在實(shí)際實(shí)行過(guò)程中監(jiān)管部門要求舉報(bào)人自行到單位申請(qǐng)獎(jiǎng)金，舉報(bào)人因顧忌自身安全，往往不愿意到單位領(lǐng)取獎(jiǎng)金。加之，根據(jù)我國(guó)《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于違法企業(yè)的罰款數(shù)額少，企業(yè)違法成本相當(dāng)?shù)停欢e報(bào)者的獎(jiǎng)勵(lì)往往是根據(jù)監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)的罰款數(shù)額確定的。因此，即使有獎(jiǎng)勵(lì)，按照百分比例來(lái)確定獎(jiǎng)金數(shù)額，最終舉報(bào)者只能得到很少一部分，從而使公眾失去參與食品安全監(jiān)管的激情和動(dòng)力。

食品安全行政監(jiān)管與社會(huì)參與協(xié)調(diào)機(jī)制的完善

建立獨(dú)立的集權(quán)的食品安全監(jiān)管部門

食品安全監(jiān)管部門能夠統(tǒng)籌食品安全發(fā)展全局，指揮方便，政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致，有利于集中力量解決食品安全問(wèn)題。因此，應(yīng)建立一個(gè)事與權(quán)相統(tǒng)一的監(jiān)管部門，發(fā)揮主動(dòng)作用，其他部門在必要時(shí)協(xié)助。主要監(jiān)管部門與協(xié)助部門之間權(quán)責(zé)分工清晰，形成主次搭配的協(xié)作架構(gòu)，以便提高食品安全監(jiān)管工作的效率，形成齊心協(xié)力共抓食品安全的良好局面。同時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立健全食品安全監(jiān)管信息公開(kāi)考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)監(jiān)管部門的信息公開(kāi)工作考核、評(píng)議。

建立食品安全信息共享平臺(tái)

食品安全信息不僅關(guān)系到我國(guó)食品行業(yè)的發(fā)展，更關(guān)乎老百姓的健康與安全。近年來(lái)我國(guó)食品安全事故頻發(fā)，公眾渴望對(duì)食品安全問(wèn)題有更多的知情權(quán)，減輕公眾對(duì)于食品安全的擔(dān)憂。

食品監(jiān)管部門應(yīng)積極建立食品安全信息共享平臺(tái)。①公眾可以在食品消費(fèi)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，通過(guò)信息共享平臺(tái)來(lái)向監(jiān)管部門反映，從而解決了執(zhí)法的信息來(lái)源問(wèn)題。②食品監(jiān)管部門在行使監(jiān)管職能同時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)該平臺(tái)向社會(huì)通告，使公眾隨時(shí)掌握食品安全行情，對(duì)什么產(chǎn)品不能消費(fèi)、什么產(chǎn)品可放心消費(fèi)都能隨時(shí)了如指掌，能打消民眾擔(dān)憂，確保安全食品銷路暢通無(wú)阻。③消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以通過(guò)共享平臺(tái)的信息，對(duì)那些嚴(yán)重侵害消費(fèi)者生命健康的食品安全問(wèn)題，提起公益訴訟，從而更好地保障消費(fèi)者利益。

通過(guò)建立食品安全信息平臺(tái)，及時(shí)匯總各類問(wèn)題食品，形成權(quán)威信息渠道，適時(shí)向社會(huì)發(fā)布，使民眾獲得及時(shí)、準(zhǔn)確的食品安全信息，打一場(chǎng)食品安全監(jiān)督的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，讓假冒偽劣食品陷入全民監(jiān)督的“汪洋大?！敝小?/p>

加強(qiáng)宣傳教育，鼓勵(lì)公眾參與

公眾參與程度的差別，是我國(guó)與其他國(guó)家在食品安全監(jiān)管中最大的不同。加強(qiáng)對(duì)全民食品安全知識(shí)的宣傳教育，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)宣傳食品安全科普知識(shí)，提高全民的食品安全的知識(shí)水平。

監(jiān)管部門應(yīng)積極拓寬公眾參與食品安全監(jiān)管的渠道，方便公眾參與監(jiān)管。在建立信息共享平臺(tái)的同時(shí)，開(kāi)發(fā)其他渠道，設(shè)立食品安全問(wèn)題舉報(bào)的專門電話與網(wǎng)站，做到舉報(bào)必調(diào)查、調(diào)查必回復(fù)。監(jiān)管部門還應(yīng)加大宣傳力度，在基層社區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)，與當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織聯(lián)合，提高老百姓參與到食品安全監(jiān)管中的積極性。對(duì)于公眾反饋的有問(wèn)題的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)給與重罰，同時(shí)注意保護(hù)舉報(bào)者個(gè)人信息并給與其獎(jiǎng)勵(lì)，讓公眾主動(dòng)參與到食品安全監(jiān)管之中。只有調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾廣泛參與食品安全監(jiān)管的積極性，才能確保在漫長(zhǎng)的食品產(chǎn)業(yè)鏈條上的每一個(gè)環(huán)節(jié)不會(huì)發(fā)生安全隱患與威脅。

充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)的作用

食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)對(duì)從業(yè)者定期開(kāi)展職業(yè)道德和法制教育，推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)，培養(yǎng)自律精神。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)積極參加到食品監(jiān)管中去，建立較高的食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)建立企業(yè)檔案管理制度，每個(gè)企業(yè)在協(xié)會(huì)中都有相對(duì)應(yīng)的電子檔案，在食品生產(chǎn)者銷售的產(chǎn)品外包裝上標(biāo)示該企業(yè)特有的二維碼，在出現(xiàn)食品安全問(wèn)題時(shí)，可以快速準(zhǔn)確的定位到每個(gè)企業(yè)。并且對(duì)于違反行業(yè)規(guī)范的企業(yè)采取適當(dāng)?shù)膽土P措施。

我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定，對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)以及直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)更加積極主動(dòng)的發(fā)揮作用，對(duì)食品安全領(lǐng)域中侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為提起公益訴訟，從而提高企業(yè)的違法成本，更好地保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。

食品領(lǐng)域的民眾維權(quán)和公益訴訟，一定程度上可以提高違法者的違法成本，促使經(jīng)營(yíng)者自律，消費(fèi)者組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在法律實(shí)施中也具有獨(dú)特功能。

結(jié)語(yǔ)

政以民為先，民以食為天，食以安為先。食品安全關(guān)乎國(guó)家穩(wěn)定和百姓的生命健康。食品行政監(jiān)管部門應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的行為要予以堅(jiān)決打擊。同時(shí)加強(qiáng)與群眾的密切聯(lián)系，堅(jiān)持從群眾中來(lái)到群眾中去，與人民群眾共享食品安全信息，提高人民群眾的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，打通行政與社會(huì)公眾雙向度食品安全信息暢享渠道，打一場(chǎng)食品安全監(jiān)督的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，讓假冒偽劣食品陷入全民監(jiān)督的“汪洋大?！敝?。

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目《食品安全的行政、社會(huì)監(jiān)督協(xié)調(diào)保障機(jī)制研究》的部分研究成果（編號(hào)15YJA820021）。

胡?。?991—），男，安徽蕪湖人，碩士。研究方向：民商法。

潘云華（1965—），男，江蘇常州人，博士，副教授。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。