農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站巡視員 黃延信

讓農(nóng)民民主確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份

農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站巡視員 黃延信

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)提出，通過(guò)改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。科學(xué)確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。這是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革首要的、基礎(chǔ)工作。成員身份不確認(rèn)，成員邊界不清晰，后續(xù)的改革就無(wú)法推進(jìn)。必須厘清對(duì)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，才能切實(shí)做好確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份工作。

確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是貫徹實(shí)施《物權(quán)法》的要求；是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的要求；是適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)實(shí)際居住人口結(jié)構(gòu)變化的要求；是在補(bǔ)我國(guó)農(nóng)村制度變遷的歷史欠賬；也是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)。

應(yīng)由農(nóng)民民主確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份

成員身份不宜由法律規(guī)定。我國(guó)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織，是從上世紀(jì)五十年代互助組合作化發(fā)展演變而來(lái)的，在這一過(guò)程中，不同家庭人口都發(fā)生了變化，有的家人口變多了，有的家人口增加的不多，甚至出現(xiàn)減少的情況。這些家庭的人口多少不一樣，誰(shuí)是成員誰(shuí)不是成員，法律無(wú)法確定，只能在原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，由與集體資產(chǎn)有關(guān)系的農(nóng)戶民主協(xié)商確定。

全國(guó)難以制定統(tǒng)一的認(rèn)定辦法。目前全國(guó)有近60萬(wàn)個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，在不少省份，集體所有的主要資產(chǎn)土地又在村民組級(jí)（原生產(chǎn)隊(duì)）經(jīng)濟(jì)組織，有幾百萬(wàn)個(gè)，北京、上海等大城市郊區(qū)還有鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)。不同地區(qū)、不同層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展水平不同，積累資產(chǎn)的多少不同，人口結(jié)構(gòu)變化不同，關(guān)鍵是不同的人與集體資產(chǎn)的關(guān)系各不相同，即不同的人對(duì)集體資產(chǎn)的貢獻(xiàn)不同。因此，難以制定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的成員認(rèn)定辦法，只能分散決策，一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織一個(gè)辦法、一個(gè)對(duì)策。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員只能由農(nóng)民群眾民主協(xié)商確認(rèn)。正是基于前述原因，中央在《意見(jiàn)》中提出：“要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和辦法”。成員界定應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的農(nóng)戶集體決定。集體經(jīng)濟(jì)組織本來(lái)是不同農(nóng)戶入股形成的，經(jīng)過(guò)時(shí)間的推移，不同農(nóng)戶的人口數(shù)量發(fā)生了改變，而且各戶對(duì)集體發(fā)展的貢獻(xiàn)也不一樣。在這種情況下，誰(shuí)是成員誰(shuí)不是成員，應(yīng)有與集體財(cái)產(chǎn)有關(guān)的農(nóng)民坐下來(lái)商議確定，其他人無(wú)權(quán)干涉，政府沒(méi)有資格，也沒(méi)有權(quán)力說(shuō)誰(shuí)是成員、誰(shuí)不是成員，而應(yīng)有這些農(nóng)戶按照他們協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確認(rèn)。

政府可以提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。雖然確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，應(yīng)由農(nóng)民民主決定，政府并不是無(wú)所作為。政府可以根據(jù)中央的規(guī)定，對(duì)開(kāi)展這項(xiàng)工作做出總體部署，提出要求、原則、工作程序等，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決有關(guān)政策。

確認(rèn)成員的主要環(huán)節(jié)

確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，應(yīng)先成立領(lǐng)導(dǎo)或工作機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要工作任務(wù)是：組織群眾民主協(xié)商確定確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)、確認(rèn)成員的標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)成員的程序。

確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)。在確定確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)問(wèn)題上，集體資產(chǎn)多少及收益分配情況影響農(nóng)戶的選擇。確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)選擇越靠近現(xiàn)在，人員結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，確認(rèn)成員的條件越難界定；時(shí)點(diǎn)選擇越向前推，人員構(gòu)成越簡(jiǎn)單，確認(rèn)成員的條件就容易界定。同時(shí)，在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)少、年底沒(méi)有收益分配的村，農(nóng)戶對(duì)確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)可能不太計(jì)較；如果集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多，年底收益分配可觀，農(nóng)戶對(duì)確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)就會(huì)相對(duì)計(jì)較。人口多的農(nóng)戶，希望選擇距現(xiàn)在近的時(shí)間作為確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)，這類家庭可以有較多的人口獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份并分享收益；而人口少的農(nóng)戶，則選擇盡可能將確認(rèn)成員的時(shí)間向前推，從而把人口多的農(nóng)戶家的一部分人排除在成員之外，增加自己家庭人口占有集體資產(chǎn)的份額，并在年底分到較多收益。時(shí)點(diǎn)的選擇應(yīng)充分吸收不同農(nóng)戶的意見(jiàn)，爭(zhēng)取得到大多數(shù)農(nóng)戶的認(rèn)可，協(xié)商確定，只要原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的農(nóng)戶同意，確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)早幾年還是晚幾年無(wú)所謂。在實(shí)際操作過(guò)程中，為了防止相鄰村的農(nóng)民在確認(rèn)成員時(shí)出現(xiàn)兩頭落空問(wèn)題，一個(gè)縣確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)應(yīng)大體一致。

民主協(xié)商制定確認(rèn)成員的具體標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖?jiàn)》指出：要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。這就明確告訴人們，原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的農(nóng)民才是確認(rèn)其成員的主體，在確認(rèn)成員身份問(wèn)題上，一定要尊重農(nóng)民的民主自決權(quán)力，而不能代替或侵犯他們的這一權(quán)利。

至于確認(rèn)成員的條件，需要明確的是，任何組織的成員都是有條件的，黨員有黨員的條件，工會(huì)會(huì)員、團(tuán)員、社團(tuán)成員都有條件，但是，唯獨(dú)經(jīng)濟(jì)組織有財(cái)產(chǎn)關(guān)系才能是經(jīng)濟(jì)組織成員。因此，《意見(jiàn)》要求：依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系，對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題。所以要統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系，是因?yàn)樵燃尤爰w經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民或者說(shuō)集體經(jīng)濟(jì)組織的初始成員，他們的戶籍都在農(nóng)村，在農(nóng)村改革時(shí)都平等獲得了集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。顯然，目前戶籍在本村、在改革初期獲得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人員，毫無(wú)疑問(wèn)是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。

現(xiàn)在確認(rèn)成員需要解決的問(wèn)題，是原集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭在改革以后新增人口是否是成員。從道理上講，原成員家庭合法的新增人口應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，包括以下幾種情況：一是合法的婚增及婚生人口，集體成員家庭由于結(jié)婚增加的人口，無(wú)論是娶進(jìn)來(lái)的媳婦，還是招贅入戶的女婿，以及他們合法生育的人口，這都是合法的。二是因合法收養(yǎng)增加的人口，在1992年我國(guó)《收養(yǎng)法》出臺(tái)之前農(nóng)戶事實(shí)收養(yǎng)的人口，以及《收養(yǎng)法》出臺(tái)以后到民政部辦了收養(yǎng)手續(xù)的，應(yīng)是合法增加人口。三是合法的移民，相對(duì)本村原住人口，有的村可能還有一些政策性移民，如修建水庫(kù)產(chǎn)生的庫(kù)區(qū)移民，受災(zāi)地區(qū)的移民等。當(dāng)時(shí)安置這些移民時(shí)，政府對(duì)承擔(dān)移民的集體經(jīng)濟(jì)組織是給予補(bǔ)助的，而且這些移民也獲得了承包土地，實(shí)際已經(jīng)成了所在地集體經(jīng)濟(jì)組織的人口，也是合法增加的人口。需要強(qiáng)調(diào)的是，制定確認(rèn)成員的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的所有人員，必須一視同仁，平等對(duì)待，不能出現(xiàn)多數(shù)人侵犯少數(shù)人和婦女權(quán)益的現(xiàn)象。

農(nóng)民考上公務(wù)員的還能確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員嗎？對(duì)此應(yīng)區(qū)分不同情況。改革開(kāi)放以來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)的大學(xué)教育實(shí)行的是國(guó)家投資，一個(gè)人考上大學(xué)，不用交學(xué)費(fèi)，國(guó)家還給助學(xué)金，畢業(yè)后由國(guó)家計(jì)劃分配工作，這類情況從農(nóng)村考大學(xué)有成為公務(wù)員的，其社會(huì)保障已由政府主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌，從以土地為生活保障，轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧嫣峁┚蜆I(yè)收入為主的社會(huì)保障，這部分公務(wù)員就不應(yīng)被確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。一個(gè)人不能“螞蟥嘴巴兩頭吃”，即通過(guò)政府提供的免費(fèi)教育和計(jì)劃安置享受公務(wù)員待遇，又保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，從而享受集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。后來(lái)的年輕人考上公務(wù)員則不同。這些人上大學(xué)基本是自費(fèi)，需要交學(xué)費(fèi)，生活費(fèi)自理，畢業(yè)后國(guó)家不再計(jì)劃安置就業(yè)，而是自謀職業(yè)，就是考上公務(wù)員，與農(nóng)民外出打工無(wú)實(shí)質(zhì)差別，只是因個(gè)人受教育找到一個(gè)較好的職位而已，這和他原先的成員身份以及與此相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不能發(fā)生關(guān)系。

在確認(rèn)成員身份時(shí)，不同的村會(huì)有多種特殊情況，如現(xiàn)役軍人、服刑人員等，只要堅(jiān)持群眾路線，把確認(rèn)成員條件的選擇權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)民能夠搞清楚、弄明白。如有的村一部分農(nóng)民，本來(lái)是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，中間由于各種原因離開(kāi)了本村，在這次確認(rèn)成員時(shí)，又回到村里要求確認(rèn)成員身份。農(nóng)民創(chuàng)造出了通過(guò)出資購(gòu)股獲得成員身份的辦法，即這些特殊人口要按照本集體經(jīng)濟(jì)組織基準(zhǔn)股值的一定倍數(shù)出資購(gòu)買(mǎi)股份，從而獲得成員身份，而購(gòu)股資金則全部分配給符合條件的成員。

確定確認(rèn)成員身份的程序。確定了確認(rèn)成員的時(shí)點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)后，要開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織人口基本情況摸底調(diào)查，各戶根據(jù)民主確定的確認(rèn)成員的標(biāo)準(zhǔn)，申報(bào)家庭人口數(shù)量。確認(rèn)成員領(lǐng)導(dǎo)小組要對(duì)各戶提供的人口信息，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)逐一核對(duì)，符合條件的列入成員；不符合條件的列入非成員。然后將初步核定結(jié)果向農(nóng)戶公示，接受群眾評(píng)議。群眾會(huì)對(duì)初步核定結(jié)果提出意見(jiàn)，為什么有的人不符合條件核定為成員，有的人符合條件而沒(méi)有被核定為成員。對(duì)群眾提出的每條意見(jiàn)，確認(rèn)成員小組要以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對(duì)相關(guān)人員的信息情況再核實(shí)，對(duì)有出入的進(jìn)行調(diào)整。將調(diào)整的結(jié)果再向群眾公示。群眾對(duì)調(diào)整結(jié)果有意見(jiàn)的再核實(shí)，再調(diào)整。群眾沒(méi)意見(jiàn)了，成員就可以確定了。

建立成員名冊(cè)（成員名單）并在縣鄉(xiāng)政府備案?！兑庖?jiàn)》要求：建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案制度。這是形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系的需要。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份再公示無(wú)異議，并經(jīng)農(nóng)戶簽字確認(rèn)后，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)建立成員名冊(cè)，并到縣鄉(xiāng)政府主管部門(mén)備案。成員名冊(cè)記載信息應(yīng)與在政府主管部門(mén)備案的信息相一致，并在適當(dāng)范圍內(nèi)公開(kāi)，通過(guò)成員身份的公開(kāi)，維護(hù)成員身份的尊嚴(yán)和權(quán)力。

成員家庭新增人口不能天然是集體的成員

個(gè)人認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題有兩個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)是法律，我國(guó)憲法規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織是勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，作為成員就應(yīng)該具有勞動(dòng)能力并參加集體勞動(dòng)。成員家庭因出生新增的人口，在未成年之前，還沒(méi)有勞動(dòng)能力、還沒(méi)有民事行為能力，不存在是不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的問(wèn)題。一個(gè)是經(jīng)濟(jì)常識(shí)，成員家庭的新增人口（包括婚增出生的）是家庭成員，你們家的財(cái)產(chǎn)有你的一份，對(duì)家庭所有財(cái)產(chǎn)擁有部分所有權(quán)。但這部分新增人口不能天然就是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。這些新增的人口，可以是社區(qū)人口，享有政治權(quán)利，享有依法參加村民自治的權(quán)利；但不能天然是經(jīng)濟(jì)組織成員，只有通過(guò)一些合法程序獲得集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)后，才能按照集體經(jīng)濟(jì)組織章程的規(guī)定獲得成員身份。基本關(guān)系是，在產(chǎn)權(quán)改革時(shí)被認(rèn)定為成員的，有權(quán)分享集體資產(chǎn)權(quán)利；沒(méi)有被認(rèn)定成員身份的，無(wú)權(quán)分享集體資產(chǎn)權(quán)利。

所以《意見(jiàn)》提出：提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過(guò)分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)股份和集體成員身份。將來(lái)新增的人口，只有繼承了父母在集體的財(cái)產(chǎn)，才可以按照章程獲得成員身份。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員是可以變化的。這次改革確認(rèn)成員身份后，成員不是固定不變的，農(nóng)民通過(guò)合法途徑獲得集體財(cái)產(chǎn)份額的，可按章程的規(guī)定享有成員的權(quán)利與義務(wù)。外來(lái)人口通過(guò)轉(zhuǎn)讓獲得集體資產(chǎn)股份權(quán)利的，可按章程規(guī)定承認(rèn)其成員身份；集體成員家庭新增人口，原則上應(yīng)不影響家庭外其他集體成員已擁有的集體資產(chǎn)股份份額，但可分享家庭已擁有的集體資產(chǎn)股份權(quán)利，亦可按章程規(guī)定承認(rèn)其成員身份；全部退出集體資產(chǎn)股份權(quán)利的，可按章程規(guī)定中止其成員身份。按照這樣的思維，雖然將來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是變動(dòng)的，但邊界是清楚的。集體經(jīng)濟(jì)組織與成員的關(guān)系是：集體經(jīng)濟(jì)組織是鐵打的營(yíng)盤(pán)，成員是流水的兵，成員是變化的，成員是有條件的，邊界是清楚的。

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)也要確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員

誠(chéng)如產(chǎn)權(quán)改革不是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的專利一樣，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的專利。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)也需要構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員則是首要改革任務(wù)。這些地方農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是在扎實(shí)開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，抓緊確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，為賦予農(nóng)民長(zhǎng)期有保障的土地使用權(quán)、土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變奠定基礎(chǔ)，為農(nóng)村集體建設(shè)性用地入市、農(nóng)村在基地制度改革奠定基礎(chǔ)。這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)工作，而且越早確認(rèn)成員越主動(dòng)，等財(cái)產(chǎn)多了，你再確認(rèn)成員就麻煩了。不確認(rèn)成員身份，中央明確的“對(duì)政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以量化為集體成員持有的股份”的政策就無(wú)法落實(shí)。因此，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少的地方，應(yīng)把確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為主要任務(wù)盡早開(kāi)展。