“預(yù)算的實(shí)質(zhì)是要控制政府的行為”

采寫/張克

“預(yù)算的實(shí)質(zhì)是要控制政府的行為”

采寫/張克

專訪北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授

專家訪談

劉劍文：北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長，世界稅法協(xié)會（ITLA）主席、曾擔(dān)任全國人大財經(jīng)委委托項(xiàng)目《中華人民共和國稅收基本法》起草組組長，為第十屆全國人大常委會委員主講《我國的稅收法律制度》專題講座。

檢察風(fēng)云：預(yù)算之于一個國家的重要性何在？

劉劍文：我認(rèn)為歸根結(jié)底，預(yù)算制度是一個國家對外的形象，是國家軟實(shí)力的體現(xiàn)。它涉及干群的關(guān)系，涉及分配的問題，涉及社會的方方面面。一個民主的國家，一個法治的國家，預(yù)算制度一定是非常發(fā)達(dá)的。一個不受預(yù)算制約的政府是一個危險的政府，是一個不安全的政府。我們的國家、我們的政府也特別關(guān)注預(yù)算問題，和諧政府需要有預(yù)算法的體現(xiàn)。預(yù)算制度的發(fā)展使西方再也沒有走上集權(quán)之路。英國大憲章以后，國王將預(yù)算權(quán)力交給了議會，賦予了議會對預(yù)算收支的監(jiān)督權(quán)。預(yù)算法就是要控制權(quán)力的濫用。我們現(xiàn)在存在的問題就是政府權(quán)力過大，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制，因此應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算法重要性的認(rèn)識。

檢察風(fēng)云：預(yù)算法修改之路已經(jīng)走過了十年，我們究竟需要一部怎樣的預(yù)算法？

劉劍文：預(yù)算法有兩大類型，這與我們對預(yù)算的認(rèn)識有關(guān)系，一種是國家預(yù)算，一種是公共預(yù)算。

國家預(yù)算是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相匹配的，而公共預(yù)算是與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的。國家預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是財政的積極性問題，強(qiáng)調(diào)的是對外的國防、對內(nèi)的建設(shè)問題。而公共預(yù)算更多的是強(qiáng)調(diào)民生問題，像教育、醫(yī)療、環(huán)保。我們對《預(yù)算法》進(jìn)行修改究竟采取哪種方式，其中的關(guān)鍵是理念問題。預(yù)算法既是政府治理社會，同時也是社會治理政府，其中國家預(yù)算更強(qiáng)調(diào)的是國家治理社會，而公共預(yù)算則更強(qiáng)調(diào)社會治理政府，預(yù)算法應(yīng)是兩者的有機(jī)結(jié)合。國家預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算的階級性，公共預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算的公共性，亦即是取眾人之長、為眾人辦事。

由此，國家預(yù)算與公共預(yù)算在最終目的上是不一樣的，公共預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是公共預(yù)算社會利益最大化；在實(shí)現(xiàn)手段上也是不一樣的，公共預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是民主財政、法治財政。因此，在修改《預(yù)算法》前，明確我們究竟需要怎樣的預(yù)算法至關(guān)重要。十屆、十一屆人大常委會都將《預(yù)算法》的修改納入計(jì)劃，但是修訂進(jìn)程卻一拖再拖，究其原因是因?yàn)轭A(yù)算法直接控制、監(jiān)督、管理著政府的行為，核心是監(jiān)督政府，因而主要阻力來自于政府。

預(yù)算是政府的錢袋子，還是納稅人的錢袋子？我認(rèn)為這個錢袋子應(yīng)當(dāng)是多元的錢袋子。在預(yù)算的收入、預(yù)算的支出、預(yù)算的管理這三個方面我們都要體現(xiàn)民主、體現(xiàn)法治。在預(yù)算收入方面如何體現(xiàn)合法、合憲；在預(yù)算支出方面如何體現(xiàn)支出的公開、公平、公正；在預(yù)算管理方面，如何貫徹有規(guī)、有序，這是我們要達(dá)到的目的，要強(qiáng)調(diào)納稅人對政府的監(jiān)督、強(qiáng)調(diào)預(yù)算的公開、強(qiáng)調(diào)人民對政府的監(jiān)督。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，制定時向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型才剛剛開始。1994年全國的稅收收入只有5千億，到2010年已經(jīng)超過了8萬億，國家收入的背后是千千萬萬的納稅人，該收入應(yīng)如何有效控制？在當(dāng)今日益突出的社會矛盾中，存在的一個重要問題就是收入分配不公，收入差距過大，官員腐敗問題嚴(yán)重。所以說，《預(yù)算法》的修改亦應(yīng)當(dāng)關(guān)注這樣的現(xiàn)實(shí)。

檢察風(fēng)云：我國目前的預(yù)算法以及預(yù)算制度存在哪些不足？

劉劍文：新中國成立以來，我國只有兩項(xiàng)工程是提請全國人大審議通過的，一是1956年黃河規(guī)劃和三門峽水電站建設(shè)項(xiàng)目；二是1992年三峽工程建設(shè)項(xiàng)目。而南水北調(diào)工程其投資總額達(dá)3500億元，建設(shè)工期30年；國家大劇院50億元的預(yù)算，都未提交全國人大審議批準(zhǔn)。這不能不說是對公民在重大財政事項(xiàng)的決定權(quán)方面的剝奪。由選舉產(chǎn)生的人民代表所討論的重大財政問題，應(yīng)當(dāng)是微觀的、透明的、具體的，對納稅人和所有公民鄭重負(fù)責(zé)的，而不只是理論上的、宏觀的、抽象的。

此外，根據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，我國復(fù)式預(yù)算體系包括政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。但十余年過去了，國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算始終未曾建立，雖然國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制已經(jīng)在中央層面展開，但圍繞著預(yù)算編制權(quán)和審批程序以及銜接問題的爭議，實(shí)際上也反映在國有資產(chǎn)監(jiān)管與收益問題上，究竟公民享有多少知情權(quán)和決定權(quán)。而頻頻發(fā)生的社?；鹋灿?、擠占案件，實(shí)際上也反映了社?；鹦姓芾砗屯顿Y運(yùn)營缺乏民主化的制度缺陷。相比較預(yù)算作為對政府行政行為的事前監(jiān)督，審計(jì)則作為一種事后監(jiān)督彌補(bǔ)前者一的不足，但審計(jì)也只能在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮一定的作用。

檢察風(fēng)云：在發(fā)達(dá)國家，立法機(jī)構(gòu)往往對預(yù)算方案進(jìn)行激烈的博弈，公眾也給予高度關(guān)注。應(yīng)如何理解公共財政與預(yù)算之間的關(guān)系？

劉劍文：從預(yù)算與財政的關(guān)系看，預(yù)算是公共財政的運(yùn)行機(jī)制或基本制度框架。預(yù)算是制度意義上的財政。滿足公共需要是財政最根本的目的，這需要建立一個能夠保證達(dá)到上述目的和要求的公共運(yùn)作機(jī)制。而財政運(yùn)作機(jī)制的公共性，決定著財政對于公共需要的滿足程度、財政活動范圍是否合適以及財政效率高低。在行為與操作的意義上，具有決定作用的是財政制度或運(yùn)行機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是國家如何運(yùn)用公共權(quán)力，依據(jù)何種規(guī)則運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行資源配置。正是公共權(quán)力的運(yùn)作規(guī)則決定了不同的財政制度。由公共財政法治性所決定，預(yù)算必須遵循法定原則。與此同時，只有當(dāng)政府預(yù)算以法律方式通過并以法律加以約束，預(yù)算才能夠起到約束政府財政收支活動的作用。因此，預(yù)算制度的產(chǎn)生反映了公共財政的社會需要。

預(yù)算制度作為現(xiàn)代憲政國家的財政體系的核心制度，與生俱來地追求民主、法治等基本價值。從歷史上看，公共財政的產(chǎn)生與預(yù)算制度的產(chǎn)生是同一個歷史過程，預(yù)算制度孕育造就了公共財政。現(xiàn)代意義的政府預(yù)算代議機(jī)構(gòu)控制是控制政府行為的工具，它的產(chǎn)生和發(fā)展與議會政治的產(chǎn)生和發(fā)展、與市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展也是同一歷史過程。納稅人通過代議機(jī)構(gòu)對政府的制衡機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，政府必須編制預(yù)算并經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)付諸實(shí)施。預(yù)算制度不但對財政具有嚴(yán)密的控制，且形成指導(dǎo)、監(jiān)督及批評一切行政活動的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，并用法律保障私人財產(chǎn)權(quán)不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵害。在制度和運(yùn)行機(jī)制上，預(yù)算若由納稅人的代議機(jī)關(guān)控制，此時的財政必定是公共決策、公開透明的財政。

其實(shí)，建立公共財政的基本框架，就是要構(gòu)造公共財政的運(yùn)行機(jī)制，即現(xiàn)代預(yù)算制度。對于公共財政而言，是先有預(yù)算，后有財政活動。財政活動不允許超出預(yù)算邊界。改革后的預(yù)算制度，政府的諸多行為將置于公眾的視野之下，對于建設(shè)一個廉潔、高效的政府起到了重要的推動作用；同時，在和諧社會的理念下，有利于緩和政府與納稅人之間的對立關(guān)系，為政府行為獲得更多的納稅人支持，有助于政府政策的貫徹和執(zhí)行。

檢察風(fēng)云：普遍存在的預(yù)算外資金多年來遭受詬病，應(yīng)如何評價？在制度設(shè)計(jì)上是否有必要將預(yù)算外資金納入預(yù)算范圍，從而保證公共資源不被濫用？

劉劍文：客觀地說，預(yù)算外資金制度作為對一定時期內(nèi)財政體制的補(bǔ)充，有其存在的合理性，起到了一定的積極作用。

預(yù)算外資金的正面效應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，極大地調(diào)動了地方、部門和企事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性，緩解了預(yù)算資金的供求矛盾，一定程度地減輕了財政負(fù)擔(dān)；第二，預(yù)算外資金?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)有力地保障了各種專項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和國家重點(diǎn)支出；第三，減少了統(tǒng)收統(tǒng)支體制下“上繳下?lián)堋钡姆爆嵤掷m(xù)，簡化了財政管理；第四，中國財政體制中長期存在的“財權(quán)與事權(quán)不匹配”決定了預(yù)算外資金的取得有助于維持地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

馬寅初先生曾說，“一個制度，尤其是財政制度，凡能適應(yīng)環(huán)境之需要者，就是好制度”。要回答是否應(yīng)該對預(yù)算外資金制度進(jìn)行改革以及改革走向何方這一問題，首先必須思考的是預(yù)算外資金是否能夠適應(yīng)中國當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境，并能實(shí)現(xiàn)利大于弊的效果。

毋庸置疑，將預(yù)算外資金納入預(yù)算法界定的預(yù)算范圍是大勢所趨，盡管預(yù)算外資金制度在特定時期有其合理和可取之處，但其在中國建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)及公共財政體制的背景下，弊端日益凸顯。同時，將全部政府收支納入政府預(yù)算，是當(dāng)今各國的基本經(jīng)驗(yàn)也是立足于中國基本國情的選擇。但是制度的改革往往“牽一發(fā)而動全身”，預(yù)算外資金制度往往與其現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)體制、市場經(jīng)濟(jì)完善程度、財政管理制度的水平乃至觀念上的認(rèn)知相關(guān)。片面地只從預(yù)算外資金具體規(guī)制措施入手，改革往往達(dá)不到預(yù)期的效果。中國預(yù)算外資金的形成是一個政治、經(jīng)濟(jì)、文化等綜合因素長期作用的結(jié)果。因此，預(yù)算范圍外資金規(guī)范化過程應(yīng)該是一個漸進(jìn)過程。在這個過程中，首先，應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算外資金產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、法律以及治理的合理性進(jìn)行判斷；其次，應(yīng)通過法律建立合理的治理框架，憑借法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性保證改革的順利展開。此外，為充分發(fā)揮法律效力，我們應(yīng)當(dāng)注意到預(yù)算外資金制度的規(guī)制必然觸動原有的利益格局，如何在相關(guān)利益主體間（如財政部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門、中央與地方之間、公民權(quán)利與國家權(quán)力之間）實(shí)現(xiàn)利益的平衡以保證改革的可操作性值得深思。

檢察風(fēng)云：對于《預(yù)算法》修改以及中國預(yù)算管理制度的完善有何建議？

劉劍文：第一，實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治化。要實(shí)現(xiàn)政府財政的法治化，就必須以政府預(yù)算的法治化為基本途徑和手段。在民主國家，議會對政府制約的主要機(jī)制是控制預(yù)算。政府的任何一項(xiàng)活動都需要相應(yīng)的財政支出，預(yù)算恰好以計(jì)劃形式對每一筆政府支出作了直接的規(guī)定和安排，直接和具體的規(guī)定約束著政府行為。而議會對預(yù)算草案逐條逐款的審議修訂和通過的過程，就是市場和公民對政府各項(xiàng)具體施政活動的審議與批準(zhǔn)過程。社會公眾和議會對預(yù)算執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督，意味著市場對政府行政狀況的檢查監(jiān)督。預(yù)算就成為政府依法行政的直接依據(jù)和基本途徑。在預(yù)算制度的規(guī)范與約束下，國家財政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了納稅人手中，納稅人通過議會掌握了政府及政府財政行為的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第二，合理配置人大預(yù)算權(quán)。雖然我國《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但沒有明確人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對預(yù)算審批的制衡權(quán)。從預(yù)算管理的實(shí)踐來看，人大實(shí)際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，政府對人大審批通過的預(yù)算也必須執(zhí)行，即使預(yù)算被否決或久拖不決也缺乏相應(yīng)的制衡機(jī)制。這就要求在修改預(yù)算法時明確規(guī)定人大對預(yù)算草案的修正權(quán)以及政府相應(yīng)的制衡權(quán)，在預(yù)算的編制和審議中擴(kuò)大民主的范圍，增強(qiáng)人民代表審議的作用。

第三，堅(jiān)持預(yù)算法定原則。在預(yù)算法的制定與實(shí)施時要全面貫徹預(yù)算法定原則，包括預(yù)算主體權(quán)利(權(quán)力)法定、預(yù)算主體義務(wù)法定、預(yù)算程序法定和預(yù)算責(zé)任法定；完善預(yù)算制度，保障憲法，控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展等功能的有效發(fā)揮。此外，要強(qiáng)化全民的國家預(yù)算法律意識。

第四，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。在我國，為強(qiáng)化人大對政府監(jiān)督職能，有必要推進(jìn)政府預(yù)算報告制度改革。預(yù)算案要反映大多數(shù)人的意愿，實(shí)現(xiàn)公共支出與合理稅收負(fù)擔(dān)均衡，最重要的在于必須為預(yù)算的民主決策和監(jiān)督提供制度保障，同時，也要加強(qiáng)社會公眾、新聞媒體對國家預(yù)算的監(jiān)督。通過建立起人大、審計(jì)、公眾、媒體等全面的監(jiān)督體系，真正實(shí)現(xiàn)對國家財政預(yù)算的防腐功能。