昌平區(qū)人口調(diào)控的挑戰(zhàn)與對(duì)策

張颯

摘 要：為服務(wù)于昌平區(qū)人口調(diào)控工作，推動(dòng)昌平區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升區(qū)域的精細(xì)化管理水平，確保完成昌平新城對(duì)北京中心城區(qū)職能的分擔(dān)任務(wù)，有必要進(jìn)行昌平區(qū)人口規(guī)模調(diào)控問題的研究，本課題在研究昌平區(qū)外來人口基本情況的基礎(chǔ)上，著重探討昌平區(qū)以“五管”為核心，以“拆違打非”為抓手開展人口調(diào)控工作取得的成效及面臨的困難與挑戰(zhàn)，提出對(duì)策性建議。

關(guān)鍵詞：人口調(diào)控；五管；拆違打非

一、昌平區(qū)人口基本現(xiàn)狀

2015年末昌平常住人口為196.3萬人，其中常住外來人口為102.6萬人，常住人口密度為1461人/平方公里，比全市每平方公里多138人，以全市8.23%的地域面積承載了12.47%的常住外來人口。

昌平區(qū)作為首都規(guī)劃建設(shè)的城市發(fā)展新區(qū)之一，外來人口在一定程度上促進(jìn)了昌平的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但大量外來人口的快速涌入也給區(qū)域資源環(huán)境、社會(huì)管理和公共服務(wù)帶來了巨大壓力。作為全市唯一人口“倒掛區(qū)”，如果這種狀態(tài)持續(xù)下去，不但非常不利于昌平區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定，也不利于北京建設(shè)國際一流和諧宜居之都的目標(biāo)。當(dāng)前昌平區(qū)正在以敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘛咽繑嗤蟮挠職?、前所未有的力度開展著人口調(diào)控工作，并與市里簽訂了目標(biāo)責(zé)任書，近幾年來取得了一定的成效，也遇到了一些挑戰(zhàn)。面對(duì)挑戰(zhàn)，迎難而上，以切實(shí)有效的舉措堅(jiān)決打好人口調(diào)控這一仗。

二、昌平區(qū)人口調(diào)控面對(duì)的挑戰(zhàn)

（一）政策執(zhí)行的輿論氛圍尚不濃厚

在社會(huì)輿論方面，一方面人口調(diào)控的話題往往被狹隘地曲解為“北京排斥外地人”，導(dǎo)致輿論氛圍的營造受到一定局限。雖然北京日?qǐng)?bào)和昌平報(bào)等黨報(bào)黨刊對(duì)此項(xiàng)工作有著常態(tài)化的宣傳報(bào)道，也有電視媒體曾介紹過治理群租的經(jīng)驗(yàn)典型，但從總體上看，受眾量較大的社會(huì)媒體對(duì)人口調(diào)控方面的報(bào)道僅局限在就醫(yī)、入學(xué)、交通、大氣環(huán)境等方面給人們帶來的生產(chǎn)生活不便等方面，沒有站在城市科學(xué)發(fā)展與和諧宜居的角度宣傳北京人口調(diào)控的必要性與緊迫性，也就難以形成良好社會(huì)輿論氛圍，調(diào)動(dòng)人們積極參與的辦法不多。另一方面，少數(shù)媒體記者為吸引眼球、渲染氣氛，對(duì)“以人為本”的理念庸俗化的曲解，對(duì)“蝸居”在城中村群租的“北漂族”往往站到同情的角度為其在“吶喊鼓勁”，導(dǎo)致眼界狹窄的網(wǎng)民也僅僅從表象看問題，對(duì)一些調(diào)控措施以調(diào)侃的語氣發(fā)帖，在一定程度上抵消了人口調(diào)控工作的聲勢(shì)。

（二）過低的生活成本與總體環(huán)境不相稱，易聚集外來人口

昌平區(qū)在得益于首都特殊資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，其近年來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地理位置、自然環(huán)境、人文科教資源等方面的優(yōu)勢(shì)是吸引外來人口的重要原因。

第一，房租低。雖然北京的商品房屋買賣價(jià)格很高，但昌平城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租屋和地下、半地下室的房租由于被分割成多間，建筑成本低導(dǎo)致了租房成本相對(duì)于工資收入非常劃算。

第二，與中心城區(qū)之間的通勤成本低。由于北京長期實(shí)行低票價(jià)的公交和地鐵，住在昌平的外來人口只需很小的成本就足以走遍全市主要核心功能區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于周邊大中城市日常通行的成本，成為在中心城區(qū)工作的低端人口的理想居住地。

第三，水電燃?xì)獾葍r(jià)格低。水電燃?xì)膺@三項(xiàng)與生活密切相關(guān)的公用事業(yè)價(jià)格均較低，沒有體現(xiàn)出與副省城市的級(jí)差，這導(dǎo)致了北京對(duì)這些省份的低端人口吸引力比這些省份的副省級(jí)城市更大，而路途卻不遠(yuǎn)，這些省份的低端人口也就更傾向于選擇到北京謀生。

（三）承接北京市人口和產(chǎn)業(yè)疏解功能，給低端要素帶來空間

昌平的人口激增有著源于首都特殊資源環(huán)境和近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所帶來的新一輪外來人口增長等共性原因，但昌平人口十多年來增速排在了首位并成為全市唯一的人口“倒掛區(qū)”，也有著昌平自身特殊的原因與背景，一方面昌平南部的東小口、回龍觀等地區(qū)開發(fā)建設(shè)的高密度、大戶型的大型居民社區(qū)承接了首都核心區(qū)轉(zhuǎn)移來的本市外區(qū)戶籍人口，他們很多人擁有多套住房，且經(jīng)過多年的市場(chǎng)置換，給外來人口提供了大量?jī)r(jià)格便宜、通勤便利、易于改造的群租房來源。盡管近幾年拆除了大量的群租房，但由于供需兩旺，天通苑附近反彈和新生的群租房不可避免。 再者，近十年來北京市的民辦教育過度膨脹，昌平作為民辦高校的主要聚集地之一，吸納了數(shù)以萬計(jì)的外地學(xué)生，在就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，有相當(dāng)比例地外來大學(xué)生不可避免地滯留在了昌平。

（四）工作過程中的阻力與困難有待于進(jìn)一步破解

一些主體考慮短期和局部利益較多，當(dāng)自己利益受到影響時(shí)，必然給相關(guān)方帶來一些不理解。在昌平區(qū)人口調(diào)控的政策措施制定、具體執(zhí)行中都遇到了一些阻力與困難。

一是有些基層相關(guān)利益鏈錯(cuò)綜復(fù)雜。在違法小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、不規(guī)范的集體經(jīng)濟(jì)合同、城鄉(xiāng)結(jié)合部的瓦片經(jīng)濟(jì)和以黑中介機(jī)構(gòu)為主的二房東等方面，長期以來形成的各種利益鏈條治理難度極大。

二是與維護(hù)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定壓力相交織。信息社會(huì)的發(fā)展將人們維權(quán)意識(shí)不斷喚醒和強(qiáng)化，維權(quán)方式的不可預(yù)知性和多樣性導(dǎo)致的一些群體性事件也時(shí)有發(fā)生，在當(dāng)前環(huán)境下極易與外來人口帶來的矛盾相交織，處理不好也會(huì)使矛盾激化。

三是調(diào)控手段要符合依法行政的要求給干部素質(zhì)帶來挑戰(zhàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已普遍運(yùn)行、人人平等理念深入人心的今天，戶籍制度等行政手段在調(diào)控外來人口方面日漸式微，外來人口的流動(dòng)更主動(dòng)地受到投資和產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)因素的影響。依法治國、依法行政的時(shí)代要求決定了我們不可能再像過去用傳統(tǒng)的計(jì)劃和簡(jiǎn)單的強(qiáng)制措施，而是以充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用為主，正確利用行政與法律手段建立符合北京市、昌平區(qū)發(fā)展定位，進(jìn)行充分的、合法的、合理的干預(yù)與調(diào)控。政策措施的制定執(zhí)行、相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)等都必須要遵循法治紋理，避免行政作為不當(dāng)帶來的矛盾集結(jié)，這對(duì)昌平區(qū)行政機(jī)關(guān)和工作人員的法律素質(zhì)提出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

三、昌平區(qū)人口調(diào)控的對(duì)策

昌平區(qū)下一步必須再接再厲，在營造強(qiáng)大的輿論攻勢(shì)，引導(dǎo)群眾充分認(rèn)識(shí)人口無序擴(kuò)張所帶來危害的同時(shí)，還要拓寬思路，做實(shí)做細(xì)工作。

（一）借力大北京區(qū)域規(guī)劃，疏解昌平外來人口

當(dāng)前，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、加強(qiáng)三地緊密合作已上升為重大國家戰(zhàn)略。而昌平作為首都西部發(fā)展帶上的重要節(jié)點(diǎn)，與市中心、周邊區(qū)縣和河北懷來等縣市緊密相連，在京津冀協(xié)同發(fā)展中承擔(dān)著相關(guān)任務(wù)，也為人口調(diào)控打開了思路，帶來可為的空間。昌平要抓住京津冀三地將建設(shè)統(tǒng)一開放的商貿(mào)流通市場(chǎng)的機(jī)遇，在生產(chǎn)制造領(lǐng)域，在將50家三高企業(yè)外遷的基礎(chǔ)上，下一步還要主動(dòng)做好北汽福田、三一重工等勞動(dòng)密集型的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)外遷。昌平應(yīng)當(dāng)在對(duì)轄區(qū)所有建材、服裝、小商品批發(fā)市場(chǎng)詳細(xì)考察、掌握數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，將不符合昌平發(fā)展定位的批發(fā)市場(chǎng)遷往天津或河北，并將建材市場(chǎng)所依托的所有生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)遷往河北，僅保留必要的直銷點(diǎn)在昌平。注重與懷來等地開展互惠合作，搭建三地電子商務(wù)發(fā)展平臺(tái)，供應(yīng)三地電子商務(wù)發(fā)展應(yīng)急服務(wù)，攜手穩(wěn)定市場(chǎng)，并在工廠、車間、市場(chǎng)外遷的同時(shí)要協(xié)助當(dāng)?shù)亻_辟新居住區(qū)，建設(shè)生活服務(wù)設(shè)施和老年公寓，創(chuàng)新宜居環(huán)境，引導(dǎo)人口向外疏解。

（二）加強(qiáng)后續(xù)工作推進(jìn)鞏固調(diào)控成果，建立長遠(yuǎn)規(guī)劃

堅(jiān)持疏堵結(jié)合、區(qū)別對(duì)待的原則，一是對(duì)前期清理出的服務(wù)需求及時(shí)上報(bào)匯總。針對(duì)菜市場(chǎng)、再生資源回收等人民群體日常生活的需求，盡快規(guī)劃建立正規(guī)菜市場(chǎng)和高端生活服務(wù)區(qū)，確保居民的便利不受影響，還能提高生活質(zhì)量。二是消除存在空間。對(duì)前期清退的沙石采挖、“三高”產(chǎn)業(yè)、拆違打非、“七黑五小”治理等工作所騰退的空間和土地，要及時(shí)組織規(guī)劃、國土資源等部門進(jìn)行后期的統(tǒng)一規(guī)劃，并根據(jù)相關(guān)規(guī)劃及時(shí)新建停車場(chǎng)、植樹造林、土地復(fù)耕，不可逆轉(zhuǎn)地消除低端要素存在的空間。三是發(fā)改委、工商局等部門研究制定“全區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單”。對(duì)粗放式、低效益、吸收低端流動(dòng)人口較多的產(chǎn)業(yè)禁止市場(chǎng)準(zhǔn)入。積極培育以高端產(chǎn)業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)，適合的文化、科技以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)本地剩余勞動(dòng)力的綠色就業(yè)。四是對(duì)高端人口優(yōu)先服務(wù)。未來科技城、科技園區(qū)、創(chuàng)新基地等園區(qū)人員穩(wěn)定，素質(zhì)較高，也是居民理想的承租對(duì)象，在登記造冊(cè)的前提下給予一定補(bǔ)貼，既可順利推進(jìn)群租房的整治，還掌握的房屋人員信息，幫助居民解決了出租承租的渠道。五是開展必須的幫扶救助。在對(duì)違規(guī)租賃加大行政處罰的同時(shí)，還要對(duì)為配合人口調(diào)控工作中受到損失的居民以及流動(dòng)人口中的困難群體進(jìn)行必要的幫扶救助，要配備專職律師提供法律指導(dǎo)和法律援助，對(duì)群眾因配合執(zhí)法工作而帶來的經(jīng)濟(jì)上的損失，堅(jiān)決維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，取得人民群眾對(duì)治理措施的理解與支持。最后，還要由法制部門研究解決法律法規(guī)、體制機(jī)制問題。通過科學(xué)立法，在符合法律和市級(jí)規(guī)章制度的前提下出臺(tái)違規(guī)出租承租、分包轉(zhuǎn)包經(jīng)濟(jì)合同等行為的處罰依據(jù)，推動(dòng)治理由突擊式向常規(guī)式轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)法律和制度對(duì)人口調(diào)控工作的支撐。

（三）進(jìn)一步創(chuàng)新人口調(diào)控的體制機(jī)制與管理模式

從昌平區(qū)位及周邊綜合發(fā)展情況比較來看，昌平區(qū)最有可能成為海淀、朝陽兩區(qū)疏解人口的目的地，因此建立昌平、海淀、朝陽三區(qū)間的信息互通與管理統(tǒng)籌機(jī)制，組織三方政府和相關(guān)部門建立月份人口調(diào)控形勢(shì)分析會(huì)議制度，組織三方對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，互通人口調(diào)控工作所清退的人員、企業(yè)名單及基本信息，并加大政策制定與執(zhí)行統(tǒng)籌力度，形成三方協(xié)同、信息共享、執(zhí)行協(xié)力、屬地落實(shí)的工作格局；針對(duì)一些基層干部作風(fēng)難以糾正的問題，在加強(qiáng)對(duì)基層干部獎(jiǎng)懲考核力度的基礎(chǔ)上探索引入獨(dú)立第三方專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)人口調(diào)控工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展外部監(jiān)督，依托村莊社區(qū)化管理，建立由第三方負(fù)責(zé)的流動(dòng)人口、群租違建、低端產(chǎn)業(yè)網(wǎng)格化監(jiān)督防控體系，根據(jù)監(jiān)管效果決定對(duì)第三方的獎(jiǎng)懲和是否續(xù)約聘用等事項(xiàng)，以減少人情、選票等因素對(duì)農(nóng)村基層干部的掣肘。建立重大項(xiàng)目的人口評(píng)估補(bǔ)償機(jī)制，在昌平區(qū)今后制定重大規(guī)劃、布局重大項(xiàng)目前，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的人口評(píng)估，如經(jīng)審查確實(shí)屬于必須引進(jìn)或上馬的項(xiàng)目，則必須安排其它壓減相應(yīng)規(guī)模人口的方案給予配套。改革粗放的基層村莊社區(qū)管理模式，推進(jìn)網(wǎng)格化管理與人口調(diào)控與管理結(jié)合起來，以高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)硬件軟件配置，推進(jìn)網(wǎng)格化管理的進(jìn)一步精細(xì)、精準(zhǔn)、精致。