謝吉晨

摘 要：領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)改革不僅是行政管理體制改革的重要組成部分，而且還是衡量行政管理體制改革成敗的重要標(biāo)尺。因政府職能轉(zhuǎn)變不到位、規(guī)章制度不健全、政府部門的自利性、監(jiān)督機(jī)制缺位等因素的制約，我國(guó)政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多，尤其是副職領(lǐng)導(dǎo)超編問題一直沒有得到有效解決。此難題的解決，轉(zhuǎn)變政府職能是根本、健全規(guī)章制度是前提、“頂層行動(dòng)”是關(guān)鍵、完善監(jiān)督機(jī)制是保障、調(diào)整干部激勵(lì)機(jī)制是基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；膨脹；政府部門；組織文化

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2016）04-0065-08

一、問題的提出

行政管理體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及行政管理體制改革價(jià)值取向、政府職能界定、機(jī)構(gòu)編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、行政成本等，其中領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)改革的問題不僅是行政管理體制改革的重要組成部分，而且還是衡量行政管理體制改革成敗的重要標(biāo)尺。但領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多，尤其是副職領(lǐng)導(dǎo)超編問題是個(gè)頑疾，一直以來沒有得到有效解決，且有愈演愈烈之勢(shì)。以國(guó)務(wù)院組成部門為例，按《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》（下稱《國(guó)務(wù)院組織法》）第九條規(guī)定：“各部設(shè)部長(zhǎng)一人，副部長(zhǎng)二至四人。各委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員五至十人”。但在23個(gè)部委中（國(guó)防部、國(guó)家安全部領(lǐng)導(dǎo)信息不全除外），行政副職不超過4人的，只有7個(gè)部委（分別是國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、監(jiān)察部、民政部、司法部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、審計(jì)署），超編率近70%。行政副職超過《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定人數(shù)上限兩倍以上的有發(fā)展和改革委員會(huì)（10人）、公安部（9人）、人力資源和社會(huì)保障部（9人）、衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)（9人）（見圖1，數(shù)據(jù)截至2013年9月10日，下同）。

23個(gè)部委行政副職平均人數(shù)5.7人，如果把黨政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)全部計(jì)算在內(nèi)，則平均數(shù)高達(dá)9.2人（見圖2）。

對(duì)省級(jí)政府組成部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，現(xiàn)在還沒有出臺(tái)具體的法律進(jìn)行規(guī)范，但是通過比較發(fā)現(xiàn)，基本上是“上行下效”，甚至在領(lǐng)導(dǎo)平均總數(shù)上還超越了國(guó)務(wù)院組成部門。我們選取江蘇省、浙江省和山東省的部分政府組成部門進(jìn)行比較①，三省的副職平均分別是5.3、5.5和5.6人，領(lǐng)導(dǎo)總數(shù)平均分別是10.8、10.8、11.3人（數(shù)據(jù)見表1）

二、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹所帶來的挑戰(zhàn)

鄧小平早在1980年就說過：“副職過多，效率難以提高，容易助長(zhǎng)官僚主義和形式主義?！边@種幾近不受約束的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹所帶來的負(fù)面影響是不言而喻的。

1.增加行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)的難度、降低決策效率

法國(guó)管理顧問格拉丘納斯在1933年提出上下級(jí)關(guān)系理論，該理論認(rèn)為，在管理寬度以算術(shù)級(jí)數(shù)增加時(shí)，主管人員和下屬間可能存在的互相交往的人際關(guān)系數(shù)幾乎將以幾何級(jí)數(shù)增加。因副職增加而帶來的人際關(guān)系數(shù)的幾何級(jí)數(shù)倍增，不僅加大行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)的難度，降低行政效率，而且在現(xiàn)行干部選拔任用體制下②，人數(shù)眾多的副職會(huì)架空正職，削弱正職對(duì)副職的約束力，背離首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的制度安排。

決策人數(shù)和民主決策、科學(xué)決策具有重要相關(guān)性。沒有一定人數(shù)不能體現(xiàn)民主性，多人的智慧通常超過個(gè)人智慧，但并非人數(shù)越多決策就越民主、越科學(xué)，超過適宜規(guī)模的人數(shù)反而削弱科學(xué)的民主決策性能，給有效決策增加困難。吉云博士用“疊加”概率分布方法研究集體決策的效率問題時(shí)發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于確定性決策，在不確定性情況下集體決策的確比個(gè)體決策更有效率，原因在于前者充分利用了分散在獨(dú)立個(gè)體的非共享信息，但隨著決策人數(shù)的增加，決策質(zhì)量以遞減的趨勢(shì)得到改善?！坝捎诖嬖谶呺H遞減趨勢(shì)，增加更多的人對(duì)于決策質(zhì)量的改進(jìn)貢獻(xiàn)不大，事實(shí)上，約5個(gè)人參與的集體決策就可以獲得大部分效率了，可以達(dá)到比較理想的決策質(zhì)量?！盵1]據(jù)此，膨脹的領(lǐng)導(dǎo)副職不但無助于決策質(zhì)量的提高，而且在某些特殊情況下還會(huì)降低決策效率——當(dāng)人數(shù)眾多的領(lǐng)導(dǎo)帶著不同的思想觀念、經(jīng)驗(yàn)立場(chǎng)、知識(shí)背景、價(jià)值偏好甚至個(gè)人私利參與到?jīng)Q策中來的時(shí)候，決而不斷、無果而終的決策就不足為奇了。

2.信息傳遞的“中梗阻”

按照2005年頒布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定，巡視員、副巡視員屬于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是在具體實(shí)踐中，省級(jí)政府組成部門中的絕大多數(shù)巡視員（副巡視員）協(xié)助正職或副職分管某些處室，并實(shí)際掌握著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這樣，領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)就變成了廳（委）——巡視員——副廳（委）——副巡視員——處（室）③，無疑就增加了一個(gè)層級(jí)。本來可以直接溝通，但現(xiàn)在卻不得不經(jīng)由中間層次，信息傳遞速度自然會(huì)受到影響。

中間層級(jí)的增加，不僅影響到信息傳遞速度，而且也會(huì)加大信息失真風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤靶畔⒌拇怪绷鲃?dòng)，常常不如水平流動(dòng)可靠，其原因部分地在于，下屬為了免受剝削而對(duì)信息有所保留?！盵2]唐斯教授假設(shè)了一個(gè)從A到G七個(gè)級(jí)別的權(quán)力層級(jí)體系來闡明垂直流動(dòng)中每個(gè)信息的平均歪曲程度（見圖3）。

除G是權(quán)力層級(jí)中最低層可以直接獲得第一手資料外，其他所有層級(jí)中的官員都依賴下一級(jí)向上傳遞的二手信息，進(jìn)一步篩選后向上傳遞。由于不同層級(jí)之間篩選信息原則的差異、自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使、對(duì)現(xiàn)實(shí)的特殊觀察模式以及不同層級(jí)信息存量的差異，經(jīng)過六次篩選之后的信息最終到達(dá)層級(jí)體系最頂層的那個(gè)人。假設(shè)官僚部門的平均控制跨度是4，那么G層就有4096個(gè)官員，即使平均每個(gè)官員對(duì)其下屬給予他的信息只篩選出一半，篩選程序?qū)?huì)省略掉最初收集到的數(shù)據(jù)的98.4%，即只有1.6%的信息到達(dá)A那里；假設(shè)每次篩選都會(huì)破壞10%的信息真實(shí)含義，經(jīng)過六層過濾之后，就只有大概53%的信息反映環(huán)境的真實(shí)情況了；假如由于低層官員的素質(zhì)造成另外的5%的信息歪曲，那么，達(dá)到A那里的真實(shí)信息就只有38%[3]，在唐斯教授看來，由于信息溝通系統(tǒng)內(nèi)部的摩擦而造成的信息遺漏是非常巨大的，“這種遺漏是如此之大，以至于A收到的大多數(shù)信息，從他的角度來看，根本就不是真實(shí)的信息，而是噪音——通過信號(hào)發(fā)送機(jī)構(gòu)的運(yùn)作而錯(cuò)誤引入的信號(hào)?！盵3]因此，減少層級(jí)，把層級(jí)控制在合理的范圍之內(nèi)，不僅有助于提高信息的客觀性、真實(shí)性，更有助于提高決策的質(zhì)量。

3.增加了行政管理成本

在我國(guó)的各級(jí)政府機(jī)關(guān)，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)所消耗的成本是一般工作人員消耗的幾倍甚至幾十倍。因?yàn)?，一般工作人員所消耗的主要是工資和公務(wù)活動(dòng)中的硬性支出，其他的后勤、福利支出很少。而領(lǐng)導(dǎo)，必須要有相應(yīng)的各種特殊待遇，增加一名領(lǐng)導(dǎo)帶來的行政管理成本包括顯性成本和隱性成本。顯性成本主要包括辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)施配置、公務(wù)用車、通訊費(fèi)、水電暖費(fèi)用、招待費(fèi)、差旅費(fèi)、工資福利、為副職領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)的秘書、司機(jī)等人員等方面的開支，這些是易覺察、可計(jì)算、可控制的，因而學(xué)術(shù)界給予的關(guān)注比較多，但對(duì)難以計(jì)數(shù)、控制的隱性成本關(guān)注不夠。在筆者看來，因副職膨脹帶來的隱性成本至少包括以下幾個(gè)方面：第一是時(shí)間成本，因副職膨脹導(dǎo)致的意見不一、眾口難調(diào)，決而不斷、無果而終的低效決策所帶來的時(shí)間浪費(fèi)、機(jī)會(huì)喪失；第二是運(yùn)行成本，副職過多導(dǎo)致官員過多，進(jìn)而導(dǎo)致文件多、會(huì)議多、講話多，做決策的人多，具體執(zhí)行的人少，很多決策難以落到實(shí)處，極大地增加了行政運(yùn)行成本。第三是協(xié)調(diào)成本，副職過多還導(dǎo)致部門之間工作難協(xié)調(diào)，兩個(gè)部門之間能夠協(xié)調(diào)一致的事情，需要上報(bào)各自的分管副職協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)量成倍增加，人浮于事，相互推諉扯皮，敷衍塞責(zé)，帶來行政協(xié)調(diào)成本的劇增；第四是形象成本，副職過多已經(jīng)引起社會(huì)輿論高度關(guān)注，在干部群眾中產(chǎn)生不良影響，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，侵蝕政府的合法性基礎(chǔ)、增加了腐敗的機(jī)率等等。以上隱性成本是難以用錢來衡量的，并且影響深遠(yuǎn)短期難以恢復(fù)。因此能不能減少領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量，對(duì)控制行政管理成本膨脹起很大的作用[4]。

4.侵蝕優(yōu)良的行政組織文化

行政管理活動(dòng)作為政府的一種有目的、有意識(shí)、有計(jì)劃的行為，其整個(gè)過程必然要受到行政系統(tǒng)內(nèi)一定思想、觀念、情感、動(dòng)機(jī)等的深刻影響，這種在一定的歷史條件下逐步形成的、持久影響行政組織主體的行政心理、行政行為和行政傾向的總和就是行政組織文化[5]。對(duì)于行政系統(tǒng)來說，優(yōu)良的行政組織文化包括了諸如公平、民主、平等、堅(jiān)持不懈、相互學(xué)習(xí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、積極創(chuàng)新、追求卓越等重要品質(zhì)，它們有助于形成團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的組織氛圍，有利于組織價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[6]。

優(yōu)良的組織文化不僅有助于組織目標(biāo)的達(dá)成，而且還可以彌補(bǔ)制度的滯后性。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們看來，制度供給滯后是制度供求中的一條規(guī)律。如舒爾茨在其《制度與人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不斷提高》一文中指出：“人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高產(chǎn)生了對(duì)制度新的需求，一些政治和法律制度就是用來滿足這些需求的，它們是為適應(yīng)新的需求所進(jìn)行的滯后調(diào)整”[7]。在相關(guān)制度缺失情況下，政府機(jī)關(guān)的運(yùn)行通常是依靠習(xí)慣、傳統(tǒng)、慣例等來維持的，無疑，習(xí)慣、傳統(tǒng)、慣例是行政組織文化中的一部分，這些文化的性質(zhì)決定著該組織存在的狀態(tài)、運(yùn)作方式以及發(fā)展演變的道路和方向。組織行為學(xué)家羅賓斯認(rèn)為：“組織當(dāng)前的習(xí)慣、傳統(tǒng)以及做事的一般方式，很大程度上取決于它以前的做法以及這些努力所取得的成功水平?！盵8]同理，組織今天的做法，在很大程度上影響著組織以后的習(xí)慣、傳統(tǒng)以及做事的一般方式。當(dāng)置有關(guān)規(guī)章制度于不顧，隨意突破編制增加領(lǐng)導(dǎo)成員、副職，“照顧”之風(fēng)肆虐時(shí)，不僅侵蝕現(xiàn)有健康的行政組織文化，形成“有令不行，有禁不止”、“上有政策、下有對(duì)策”的消極行政組織文化，而且會(huì)破壞公平正義制度運(yùn)行的土壤，使一種設(shè)計(jì)良好的制度由于缺乏優(yōu)良文化土壤的支持而陷入紊亂。

三、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹的成因

領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹是多種因素共同作用的結(jié)果，本文認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹的原因主要有：

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位

政府職能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法履行的職責(zé)，是設(shè)立行政組織、核定人員編制的依據(jù)，政府職能管理在政府管理活動(dòng)中居于核心地位[9]。從中央政府的組成部門中我們不難發(fā)現(xiàn)一些端倪——通常職能多、權(quán)力大的部門副職就多，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的總數(shù)就越多。道理很簡(jiǎn)單，政府管得越多，需要的副職就越多，管得越細(xì)，就需要更多副職。如有“小國(guó)務(wù)院”之稱的國(guó)家發(fā)改委，在2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中權(quán)力繼續(xù)得到了加強(qiáng)——原屬于人口計(jì)生委職能中的“研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策”職責(zé)被劃入國(guó)家發(fā)改委，而整合了國(guó)家能源局和電監(jiān)會(huì)的職責(zé)之后重組的國(guó)家能源局，也仍然由國(guó)家發(fā)改委管理。改革后的發(fā)改委也就成為國(guó)務(wù)院第一大部委——副職達(dá)9人，居各部委之首，領(lǐng)導(dǎo)總職數(shù)17人，居各部委之首；與此相對(duì)應(yīng)，在各省級(jí)政府組成部門中，發(fā)改委也成為各廳委中實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)最多的部門之一。

再以中美教育部比較為例。美國(guó)聯(lián)邦教育部自述的功能只有一句話：“設(shè)立與教育有關(guān)的聯(lián)邦資助項(xiàng)目、執(zhí)行與私人和公民權(quán)利有關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)。”聯(lián)邦教育部只設(shè)有14個(gè)職能機(jī)構(gòu)，以保證聯(lián)邦各部、署所開展的與教育有關(guān)的活動(dòng)彼此協(xié)調(diào)[10]。根據(jù)1980年的《教育部組織法》，美國(guó)教育部被明確禁止對(duì)任何教育機(jī)構(gòu)、學(xué)?；蛘邔W(xué)校系統(tǒng)的課程設(shè)置、管理或者人事安排進(jìn)行任何形式的命令、監(jiān)督或者控制。與這種職能相匹配，美聯(lián)邦教育部是所有內(nèi)閣級(jí)部中最小的[11]?；赜^我國(guó)教育部，負(fù)有起草有關(guān)法律法規(guī)草案、制定學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、審定基礎(chǔ)教育國(guó)家課程教材、制訂教學(xué)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作、負(fù)責(zé)各類高等學(xué)歷教育招生考試等等各項(xiàng)職能（職能詳見教育部官網(wǎng)）?？梢哉f從小學(xué)到大學(xué)、從入學(xué)到畢業(yè)，升學(xué)、考試、教學(xué)、評(píng)估、思想無所不包。為了履行如此龐多職能，下設(shè)了27個(gè)司局機(jī)構(gòu)、32個(gè)直屬單位。盡管科學(xué)合理的管理幅度沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是經(jīng)驗(yàn)告訴我們，每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的能力是有限的，為了對(duì)59個(gè)機(jī)構(gòu)、單位進(jìn)行有效管理，一兩個(gè)乃至三四個(gè)副職實(shí)難以勝任，由此超編設(shè)置副職也就是情理之中的事了。

2.規(guī)章制度不健全

《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部委副職的職數(shù)，但是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中并未規(guī)定地方政府工作部門正職和副職的職數(shù)。各地方政府根據(jù)自己的情況靈活設(shè)置副職職數(shù)，副職人數(shù)一度膨脹，甚至有的省政府組成部門中的廳委副職人數(shù)超過國(guó)務(wù)院對(duì)口部委。為了規(guī)范地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)編制管理，國(guó)務(wù)院曾于2007年5月施行《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，條例規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，按照地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的有關(guān)規(guī)定確定”，亦未規(guī)定副職職數(shù)。面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹的洶洶之勢(shì)，2008年中央編辦發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好地方黨政機(jī)關(guān)消化超編人員工作的通知》，要求確保2011年前完成地方黨政機(jī)關(guān)消化超編人員的任務(wù)，但因未提出數(shù)字要求，最終沒有下文。

此外，在已有的編制規(guī)范文件中，相關(guān)規(guī)定缺乏剛性，“原則上可以設(shè)”、“必要時(shí)可以設(shè)”、“一般可設(shè)”、“若干”等類用語(yǔ)，是我國(guó)立法中的普遍性用語(yǔ)[12]，留下的彈性和自由裁量空間太大，這成為領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹的最為直接的原因。

3.政府職能部門的自利性

政府職能部門的自利性是指行政職能部門偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門局部利益，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的利益。表現(xiàn)在職能設(shè)置和職權(quán)調(diào)整過程中，部門不是從全局出發(fā)，而是從部門的特殊利益出發(fā)，努力擴(kuò)大、鞏固領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)[13]。從1982年到2013年，我國(guó)共進(jìn)行了七次政府機(jī)構(gòu)改革，每次都涉及到職能、機(jī)構(gòu)的調(diào)整，由以前幾個(gè)部門整合而成的新部門，通常副職較多，如國(guó)家發(fā)改委是2003年由三個(gè)部門整合而成，人社部也是由2個(gè)部門整合而成，直至今天仍然是副職較多的部委；再如2013年機(jī)構(gòu)改革后成立的衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，在9名副主任中，有5位是從原衛(wèi)生部副部長(zhǎng)的位置上轉(zhuǎn)任來的，2位從原計(jì)劃生育委員會(huì)副主任轉(zhuǎn)過來，還有兩位分別是從國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、發(fā)改委轉(zhuǎn)任過來的。這為了保證改革穩(wěn)妥推進(jìn)，減少改革的阻力，編制部門允許改革前配備的部門領(lǐng)導(dǎo)人員在改革后繼續(xù)保留職務(wù)，實(shí)行超職數(shù)安排，但需逐步消化，直至符合規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。但問題是，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)并沒有因?yàn)楦甭毜耐顺龆鄳?yīng)減少，而是保持膨脹態(tài)勢(shì)不變，并把這種膨脹當(dāng)成一種慣例延續(xù)。

政府職能部門的自利性還表現(xiàn)在政府部門成員的自利?！叭瞬粌H為生存而斗爭(zhēng)，而且為享受而斗爭(zhēng)……準(zhǔn)備為取得高級(jí)享受而放棄低級(jí)的享受。”[14]對(duì)于各級(jí)干部來說，能夠晉升一級(jí)，意味著更好的福利待遇、更多的權(quán)力；對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來說，如果下面多一個(gè)職位，下屬的工作積極性也更高，領(lǐng)導(dǎo)工作也更好做；而削去一個(gè)副職職位意味著斷了許多人的前程，是得罪人的事情，所以他們不僅不愿削減，有時(shí)還想辦法為下級(jí)謀取更多的職位，從而導(dǎo)致職位膨脹。

4.激勵(lì)機(jī)制不合理

激勵(lì)機(jī)制不合理突出表現(xiàn)在工資制度不合理和福利制度不合理兩個(gè)方面。工資制度的不合理首先表現(xiàn)在工資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)不盡合理?，F(xiàn)行的公務(wù)員工資分為四個(gè)部分，其中職務(wù)工資和級(jí)別工資是主要部分，而基礎(chǔ)工資和工齡工資只占有相當(dāng)小的比例，特別是工齡工資部分，基本上不能反映因年限增加對(duì)公務(wù)員收入所帶來的影響，沒有能夠較好地體現(xiàn)出它應(yīng)具備的功能。其次工資制度不合理還表現(xiàn)在工資的級(jí)差設(shè)計(jì)上。工資標(biāo)準(zhǔn)的起薪（也就是基礎(chǔ)工資）太低，職務(wù)之間的級(jí)差也太小，不能很好地反映出不同的職務(wù)級(jí)別在履行職務(wù)上的勞動(dòng)差別，也不能很好地反映個(gè)人績(jī)效。由于正常的公務(wù)員調(diào)薪要受到國(guó)家統(tǒng)一決策的影響，所以，要想增加工資就只能走謀求晉升和提拔一條路，于是，渴望增加工資的公務(wù)員以及對(duì)于業(yè)績(jī)優(yōu)秀的公務(wù)員長(zhǎng)期得不到加薪感到不安的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，就不約而同地想到了如何設(shè)立更多的職務(wù)給大家提供更多的晉升機(jī)會(huì)，造成官滿為患的現(xiàn)象[15]。

福利制度的不合理表現(xiàn)在福利更多地是和職位掛鉤，從而導(dǎo)致晉升幾乎成了對(duì)公務(wù)員激勵(lì)的唯一手段。并且每晉升一級(jí)，意味著更大的辦公空間、更多的補(bǔ)助、更高的社會(huì)認(rèn)同、更高的福利，于是晉升也就成為最有吸引力的激勵(lì)措施。在這支無形指揮棒的引導(dǎo)下，各級(jí)干部把更多的精力放到晉升的獨(dú)木橋上。隨著公務(wù)員隊(duì)伍發(fā)展壯大，稀缺且相對(duì)恒定的領(lǐng)導(dǎo)職位與公務(wù)員個(gè)體晉升愿望之間的矛盾不斷尖銳。面對(duì)內(nèi)外壓力，各地充分發(fā)揮靈活性，利用相關(guān)制度的空白、職數(shù)設(shè)置剛性的缺失，不失時(shí)機(jī)地?cái)U(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

5.監(jiān)督機(jī)制缺位

國(guó)務(wù)院部委及其下設(shè)機(jī)構(gòu)副職超編是違法的，然而這樣一個(gè)違法現(xiàn)象卻堂而皇之地長(zhǎng)期存在，究其原因在于監(jiān)督機(jī)制的缺失，特別是全國(guó)人大常委會(huì)沒有進(jìn)行有效監(jiān)督。按照法律規(guī)定，部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)是由國(guó)務(wù)院任命的，人大常委會(huì)委員、人大代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院提出質(zhì)詢，這是憲法賦予的權(quán)力。“在我國(guó)，地方人大及其常委會(huì)依法行使質(zhì)詢權(quán)的情況很少，而全國(guó)人大基本沒有做過質(zhì)詢?！盵16]原因在于“《憲法》和《地方組織法》等法律雖然規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)的審查權(quán)、建議權(quán)、否決權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等，但由于監(jiān)督頻度強(qiáng)度不足，具體的、可操作的監(jiān)督法規(guī)以及配套監(jiān)督手段匱乏，使我國(guó)《憲法》賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督職能無法充分地發(fā)揮出來?！盵17]問責(zé)制的缺位也是領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹的重要原因。推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，是健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的重要內(nèi)容，貫徹“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的基本要求。但在實(shí)踐中，不論是縣政府領(lǐng)導(dǎo)多達(dá)28人的湖南臨武縣，還是8名副市長(zhǎng)配備10名副秘書長(zhǎng)的成都市、8名副市長(zhǎng)配備了11名副秘書長(zhǎng)的杭州市 [18]，都鮮聽說有領(lǐng)導(dǎo)干部為此受到黨紀(jì)國(guó)法的處分④。在干部超編的問題上，問責(zé)的鞭子總是高高舉起，輕輕放下，面對(duì)晉升動(dòng)力的洶涌浪潮，問責(zé)制的缺位變相鼓勵(lì)了擴(kuò)充領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的做法。

四、改革領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)膨脹的路徑選擇

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”，這表明了中央對(duì)控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的決心。當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置是一個(gè)系統(tǒng)工程，解決上述問題不可以抱著“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的心態(tài)，而應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置所涉及的各個(gè)層面入手，探討一套行之有效的對(duì)策。具體來說：

1.轉(zhuǎn)變政府職能是根本

政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心。轉(zhuǎn)變政府職能，首先要向市場(chǎng)放權(quán)。通過法律法規(guī)明確政府職責(zé)范圍，減少對(duì)市場(chǎng)主體的直接干預(yù)，提高經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管水平。大力強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開[19]。加快解決政府職能越位、錯(cuò)位問題，要按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，解決現(xiàn)在政府管得過多過細(xì)的問題，要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，改變過去對(duì)投資項(xiàng)目管得偏多、偏細(xì)、偏碎的現(xiàn)象，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)直接行政干預(yù)，擴(kuò)大一些企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資的自主權(quán)，通過改革充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

其次，是向社會(huì)放權(quán)。通過機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)政放權(quán)，向社會(huì)放權(quán)或擴(kuò)權(quán)社會(huì)，給社會(huì)騰出更大的空間，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，讓人民依法通過社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和參與社會(huì)事務(wù)管理[20]。改革行政審批制度，降低社會(huì)組織審批的門檻，更好地發(fā)揮社會(huì)力量在承接社會(huì)事務(wù)、協(xié)同社會(huì)管理、強(qiáng)化社會(huì)自治等方面的作用。

再次，要正確處理中央與地方關(guān)系。繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革，減少管理層級(jí)，促進(jìn)管理的扁平化，縮短“條”的時(shí)長(zhǎng)和戰(zhàn)線。深化財(cái)稅體制改革，解決好中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)的嚴(yán)格匹配問題，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性，減少“塊塊經(jīng)濟(jì)”的市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義，打破行政性壟斷，給予民營(yíng)經(jīng)濟(jì)充分的發(fā)展空間[21]。

2.有效的制度供給是前提

第一，修定和完善有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)，確立編制管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。應(yīng)當(dāng)充分利用大部制改革的時(shí)機(jī)，將編制管理改革和立法與大部制改革結(jié)合起來，借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府管理比較成熟的國(guó)家在機(jī)構(gòu)編制管理方面的經(jīng)驗(yàn)，探索和實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制立法。對(duì)于實(shí)踐中確有需要擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的情況，也要嚴(yán)格規(guī)定擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的程序。對(duì)于“先擴(kuò)編后報(bào)批”的行為要嚴(yán)格、堅(jiān)決予以否定。第二，必須進(jìn)行中央和地方政府組織法的修定和單獨(dú)立法。補(bǔ)充關(guān)于政府職能權(quán)限、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、崗位結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，特別要明確審定程序。在此基礎(chǔ)上，制定國(guó)務(wù)院所轄機(jī)構(gòu)的組織條例，制定地方各級(jí)政府單獨(dú)的組織法則，形成完備的政府組織法體系。要將職數(shù)設(shè)置中那些似是而非、語(yǔ)焉不詳?shù)牡胤骄唧w化、數(shù)量化，由組織法統(tǒng)一規(guī)定，可以根據(jù)地方發(fā)展差異、人口差異、財(cái)政差異留有彈性，但絕不能大，比如政府正副職可設(shè)1正4副，最多5副[6]。第三，完善責(zé)任追究制度的建設(shè)。明確界定隨意增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，這是機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)和組織法得以順利執(zhí)行的重要保障。

3.“頂層行動(dòng)”是關(guān)鍵

2013年機(jī)構(gòu)改革之后，國(guó)務(wù)院組成部門減少到27個(gè)，這是一個(gè)可喜的變化；但從各部委官網(wǎng)的公開信息來看，至少有六成以上部委的副職配置超過了《國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定。在有法可依的情況下，還出現(xiàn)這種情況。這種情況的出現(xiàn)除了各部委情況有別之外，還與國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)的決心有很大關(guān)系。與此形成鮮明對(duì)照的是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)“一正兩副”模式。2004年，中共十四屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，明確提出減少副書記職數(shù)，實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)。2006年，在集中換屆契機(jī)下，“一正兩副”模式推行。當(dāng)年下半年到2007年上半年，上一輪全國(guó)地方黨委集中換屆，中央確定地方黨委一般只設(shè)兩名副書記?，F(xiàn)在，除西藏、新疆兩個(gè)自治區(qū)比較特殊外，“一正兩副”模式成為地方黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要形式，“兩副”成為常態(tài)，“多副”成為例外。這種轉(zhuǎn)變的成功，除了中央不斷堅(jiān)持黨政分開，合理界定執(zhí)政黨的職能外，也與中央領(lǐng)導(dǎo)解決副書記職數(shù)膨脹的決心有莫大關(guān)系。同樣，在制定了相關(guān)的規(guī)章制度后，政府部門副職“瘦身”是否能取得預(yù)期的效果，領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度與行動(dòng)至關(guān)重要。只有堅(jiān)持“零容忍”，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、處理一起，絕不姑息、包庇，才能形成廉潔、高效、務(wù)實(shí)的行政組織文化，在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置上“有令不行，有禁不止”的現(xiàn)象才能逐步消除。

4.完善監(jiān)督機(jī)制是保障

首先，信息的公開透明是監(jiān)督的前提。政府信息不是政府專利品，它是一種公共產(chǎn)品，只有將政府的編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及領(lǐng)導(dǎo)信息及時(shí)向社會(huì)公開，才能進(jìn)行有效監(jiān)督。

其次，加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督力度?！皩⑷舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督規(guī)范化、具體化以及可操作化；真正發(fā)揮人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、不信任投票權(quán)、罷免權(quán)、撤銷權(quán)、彈劾權(quán)，并最終使這種監(jiān)督走上制度化、常態(tài)化的軌道?！盵22]強(qiáng)化監(jiān)察部門的有效監(jiān)督，要加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查力度，準(zhǔn)確了解掌握情況嚴(yán)肅查處機(jī)構(gòu)編制違法違規(guī)行為，依法追究責(zé)任。此外，機(jī)構(gòu)編制、組織、人事、財(cái)政部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，機(jī)構(gòu)編制部門審核編制使用情況、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配置情況后，組織、人力資源社會(huì)保障部門按規(guī)定配備領(lǐng)導(dǎo)干部，財(cái)政部門核撥經(jīng)費(fèi)和工資，共同夯實(shí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理的基礎(chǔ)。

再次，要發(fā)揮公眾與媒體的監(jiān)督作用。建立一套健全的制度和程序，為公眾提供方便的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其行政人員的途徑，并降低公眾的監(jiān)督成本。要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督作用。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展和獨(dú)有的互動(dòng)交流模式，監(jiān)督作用不斷提升，可以考慮創(chuàng)建網(wǎng)上監(jiān)督平臺(tái)，開拓監(jiān)督渠道，降低監(jiān)督成本。

又次，加強(qiáng)問責(zé)制。當(dāng)前我國(guó)行政問責(zé)的制度、法律框架已基本具備，因此，在實(shí)踐中要完善問責(zé)制的執(zhí)行，因?yàn)椤叭绻刹荒鼙粓?zhí)行，那就等于沒有法律?！盵23]要不折不扣地狠抓落實(shí)，使行政問責(zé)制的有關(guān)規(guī)定真正落到實(shí)處，防止出現(xiàn)不應(yīng)有的偏差。尤其是在實(shí)施行政問責(zé)制的過程中，要將通報(bào)批評(píng)、書面檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等一般的問責(zé)方式，與紀(jì)律處分、刑事處罰等問責(zé)方式嚴(yán)格區(qū)分開來[24]。尤其是不能用引咎辭職等一般的問責(zé)方式代替黨紀(jì)、政紀(jì)處分，甚至代替應(yīng)當(dāng)受到的刑事處罰。決不能以所謂的“照顧”、“過渡”為借口來突破法定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，用違反制度的“靈活性”侵蝕原則性。

5.調(diào)整干部激勵(lì)機(jī)制是基礎(chǔ)

首先，多元激勵(lì)并舉。針對(duì)干部激勵(lì)手段單一、激勵(lì)失靈失效等問題，應(yīng)堅(jiān)持物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)、正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)、即時(shí)認(rèn)可激勵(lì)與持久激勵(lì)等多元激勵(lì)方式有機(jī)結(jié)合，來分擔(dān)和化解干部晉升晉級(jí)“獨(dú)木橋”難題，以調(diào)動(dòng)干部工作中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

其次，調(diào)整福利待遇平衡機(jī)制。將以領(lǐng)導(dǎo)職位為核心的利益分配原則，調(diào)整為按照資歷、年限、功績(jī)等綜合評(píng)價(jià)為依據(jù)的公務(wù)員利益分配標(biāo)準(zhǔn)。要在現(xiàn)有公務(wù)員法的基礎(chǔ)上，按照官員的資歷、崗位評(píng)價(jià)和從業(yè)年限設(shè)定相應(yīng)的級(jí)別晉升空間，然后根據(jù)級(jí)別來確定一個(gè)官員或者公務(wù)員的工資、獎(jiǎng)金和福利等，而不僅僅與領(lǐng)導(dǎo)官位掛鉤[6]。

注釋：

① 此處并非選擇三省的所有政府組成部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，因?yàn)橛械氖〉牟糠终块T未在其官網(wǎng)公布領(lǐng)導(dǎo)信息。為了保證分析的最大隨機(jī)性，我們選取了相同部門三省均公布其領(lǐng)導(dǎo)信息的部門進(jìn)行分析。

②現(xiàn)行干部選拔任命體制堅(jiān)持黨管干部原則，干部選拔通常由黨委組織部門組織實(shí)施，經(jīng)過組織考察，研究提出人選方案，由黨委（黨組）討論決定人選；政治學(xué)中有個(gè)公理，權(quán)力由誰(shuí)產(chǎn)生就會(huì)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。既然副職是由黨組織選拔任命的，至少存在著不對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的可能性。

③如山東農(nóng)業(yè)廳，一巡視員在分管一系列工作的同時(shí)，協(xié)助廳長(zhǎng)分管一部分工作，同時(shí)，還有一名副廳長(zhǎng)協(xié)助其開展某些工作，其內(nèi)在的層級(jí)結(jié)構(gòu)是：廳長(zhǎng)—巡視員—副廳長(zhǎng)；再如浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)，一名副主任在協(xié)助主任開展工作的同時(shí)，另有一名副巡視員協(xié)助工作，這樣層級(jí)就變成：主任—副主任—副巡視員，無疑增加了一個(gè)層級(jí)。

④按照《中組部、中央編辦<關(guān)于規(guī)范地方政府助理和副秘書長(zhǎng)配備問題的通知>有關(guān)問題的答復(fù)》規(guī)定：“省級(jí)、副省級(jí)、地市級(jí)政府副秘書長(zhǎng)的職數(shù)按不超過其同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子副職的職數(shù)來掌握”，上述市縣顯然違反此項(xiàng)規(guī)定。

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Abstract： The reform of leadership positions is not only an important part of the administrative system reform，but also an important yardstick to measure the success or failure of the reform of the administrative system. Due to the unfulfillment of the change of government function， unreasonableness of the rules and regulations， the government's self-interest and absence of supervision mechanism and other factors， the excess of leadership positions in government ministries， especially the problem of deputy leader positions， has not been solved effectively. To solve this problem， the transformation of government functions is fundamental， the improvement of the rules and regulations is the premise， the "Top-level Design" is the key， the perfection of the supervision mechanism is the guarantee and the adjustment of the cadre incentive mechanism is the foundation.

Keywords： leadership positions； expansion； government department； organizational culture

責(zé)任編輯：翟 祎