蒲麗娟

【摘要】我國地方政府陷入過度舉債問題的內(nèi)在原因，主要包括政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱、政府職能明顯越位、債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不健全。因此，筆者提出明確中央政府與地方政府的責(zé)任、劃清政府職能邊界、強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府 過度舉債 原因 對(duì)策 【中圖分類號(hào)】F812 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著我國地方政府債務(wù)規(guī)模日益膨脹，地方政府盲目過度舉債的問題日益凸顯。供給側(cè)改革已成為新時(shí)期關(guān)系我國發(fā)展全局的關(guān)鍵詞，其中“三去一降一補(bǔ)”中的去杠桿，就要求地方政府不斷化解過度舉債問題，從而防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府過度舉債的內(nèi)在原因

我國地方政府的債務(wù)存在規(guī)模大、擴(kuò)張快、透明度低、管制欠缺等問題。造成地方政府盲目舉債的內(nèi)在深層原因如下：

第一，政府之間的財(cái)權(quán)事權(quán)存在不對(duì)稱性。雖然我國的分稅制改革促進(jìn)了中央和地方政府之間的財(cái)政配置越來越規(guī)范，但是這一改革并沒有使中央與地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)得到合理配置。中央政府一方面要不斷集中和強(qiáng)化財(cái)權(quán)，但另一方面也要下放更多的事權(quán)給地方政府。地方政府也不斷有財(cái)權(quán)集中、事權(quán)下放的趨勢。但是，總體而言我國政府之間的財(cái)權(quán)事權(quán)存在明顯的不對(duì)稱性，主要表現(xiàn)在中央政府與地方政府在財(cái)政收支上配置的不合理性。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，我國中央財(cái)政收入在我國財(cái)政總收入的份額逐步提高，由20世紀(jì)90年代初的70%上升到2014年的85%左右，而地方政府財(cái)政收入在我國財(cái)政總收入的份額卻不斷下滑。這就表明，我國中央政府財(cái)權(quán)大而財(cái)政支出責(zé)任小，地方政府財(cái)權(quán)小卻需要承擔(dān)大量財(cái)政支出。

第二，地方政府的職能越位。在我國財(cái)政分權(quán)的體制引導(dǎo)下，地方政府在引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生了不同程度的職能越位。這種職能越位主要體現(xiàn)在引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)投資時(shí)出現(xiàn)的盲目投資。

首先，地方政府過度依賴投資“這駕馬車”來拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長。顯然，在“三駕馬車”中，投資是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長最快見成效、最便捷的方式，這就為政府的過度投資帶來動(dòng)力。地方政府很多情況下為了政績，盲目建設(shè)城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高科技園區(qū)等工程，并包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施工程。這就會(huì)引來投資范圍過大、投資渠道過于單一的問題，不僅擾亂市場秩序，還會(huì)出現(xiàn)大量重復(fù)建設(shè)。

其次，地方政府GDP為導(dǎo)向的政績觀進(jìn)一步激發(fā)投資行為。當(dāng)前，我國對(duì)政府行為的考核指標(biāo)體系仍不健全，大量的考核指標(biāo)局限在地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政貢獻(xiàn)等方面，這就會(huì)導(dǎo)致地方政府官員過度重視自身的經(jīng)濟(jì)政績，從而使自己由政治人轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)人，過度強(qiáng)調(diào)投資，從而獲得利益。在我國，地方政府之間“錦標(biāo)賽”的現(xiàn)象比比皆是，而擴(kuò)大投資顯然是政府官員政績提高和地位提升的主要手段。我國有許多地方政府傾向于通過舉債，投資一些建設(shè)期長、投資規(guī)模大的項(xiàng)目，常常出現(xiàn)以負(fù)債經(jīng)營來強(qiáng)力推動(dòng)地方GDP增長的現(xiàn)象。

第三，地方政府缺乏完善的債務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制。首先，我國地方政府內(nèi)部沒有形成一套合理的債務(wù)約束機(jī)制。當(dāng)前，我國地方政府的債務(wù)基本是脫離在財(cái)政體制外面的，這就導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)管理權(quán)力分散，地方政府的債務(wù)數(shù)據(jù)變得較為模糊，中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)情況也就難以準(zhǔn)確捉摸，從而無法有效地對(duì)地方政府的債務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督管理。因此，就導(dǎo)致地方政府的過度舉債行為變得更為隱蔽。

其次，我國地方政府的債務(wù)償還問責(zé)機(jī)制沒有建立。當(dāng)前，我國的很多地方政府在舉債過程中缺乏長遠(yuǎn)的謀略，對(duì)地方政府的實(shí)際償還能力及未來財(cái)政承受能力等都沒有進(jìn)行充分考慮，導(dǎo)致政府的負(fù)債經(jīng)營成為一種常態(tài)化行為。

化解地方政府過度舉債的建議

基于前面深層次剖析地方政府過度舉債的內(nèi)在原因，筆者有針對(duì)性地提出化解我國地方政府過度舉債的建議：

一是明確中央政府與地方政府的責(zé)任，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的制度。事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致才能有效保證支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，才能合理分配中央政府與地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)與事權(quán)。各級(jí)政府部門通過合理有效的磋商制度，按照公共物品的層次、能力范圍、效率等因素進(jìn)行劃分。明確中央政府與地方政府的關(guān)系，避免上下級(jí)之間出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。

健全地方稅制，推動(dòng)地方非稅收收入的科學(xué)化、合理化與規(guī)范化，充實(shí)地方稅收收入，擺脫土地財(cái)政，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的增長，化解地方政府的過度舉債。只有這樣，才能保障政府擁有合理的財(cái)權(quán)與充足的財(cái)力。此外，還要強(qiáng)化地方政府轉(zhuǎn)移支付力度，以基本公共服務(wù)均等化為原則，細(xì)化轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督與實(shí)施，更有效地監(jiān)督政府財(cái)政支出。

二是劃清政府職能邊界，拓展多元化經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)模式。劃清政府各部門職能邊界，建設(shè)服務(wù)型政府，更好地發(fā)揮市場與政府的配合效應(yīng)，提高各類資源的配置效率，提高全民富裕度與財(cái)政收入，是化解地方政府過度舉債的關(guān)鍵。首先， 政府應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)簡政放權(quán)制度，弱化在投資等方面的職能，將政府主要職能集中于公共產(chǎn)品服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)市場規(guī)律的良性循環(huán)，拓展多元化經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)模式，避免政府的經(jīng)濟(jì)職能越位而造成過度舉債。

單純依賴政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，不僅造成了投資與消費(fèi)的不均衡，也會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性與協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致財(cái)政赤字，引發(fā)高額舉債的投資行為。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)模式，吸引民間資本參與經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，避免投資高污染、高能耗與過剩產(chǎn)能的項(xiàng)目，廣泛征求公眾的意見，有選擇性地投資“大好高”項(xiàng)目，才能形成更強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

三是強(qiáng)化地方政府的債務(wù)管理，建立權(quán)責(zé)相一致的債務(wù)償還機(jī)制。增強(qiáng)債務(wù)管理的透明度，優(yōu)化信息披露制度，避免盲目舉債，是化解我國地方政府過度舉債的重要手段之一。強(qiáng)化地方政府的債務(wù)管理，摸清地方政府債務(wù)運(yùn)行情況，完善預(yù)算統(tǒng)計(jì)方法，實(shí)行地方政府債務(wù)的全口徑預(yù)算管理制度，對(duì)地方政務(wù)債務(wù)實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)督，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，建立權(quán)責(zé)相一致的債務(wù)償還機(jī)制。

地方政府應(yīng)及時(shí)公開不涉及國家機(jī)密或秘密的債務(wù)信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督與指責(zé)，在化解存量債務(wù)的同時(shí)，還要控制新增債務(wù)的流量。地方政務(wù)過度舉債與權(quán)責(zé)不一致密切相關(guān)，增強(qiáng)地方政府舉債的透明度，明確債務(wù)主體，明確地方政府的債務(wù)權(quán)責(zé)，將債務(wù)管理引入到審計(jì)中，納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的考核范圍，追究領(lǐng)導(dǎo)干部的政府舉債責(zé)任。建立權(quán)責(zé)一致、債務(wù)償還一致的保障機(jī)制。

四是完善地方政府的投融資平臺(tái)建設(shè)，改進(jìn)政府投融資平臺(tái)市場化運(yùn)轉(zhuǎn)。要推進(jìn)地方政府的投融資平臺(tái)建設(shè)，目前首要的還是在于政府投融資平臺(tái)的規(guī)范化。目前國內(nèi)地方政府的投融資平臺(tái)在規(guī)范性上仍然存在較多問題，包括功能定位不準(zhǔn)、管理運(yùn)作秩序紊亂等。要加快政府投融資平臺(tái)的規(guī)范化建設(shè)，應(yīng)積極探索通過成立地方性的資產(chǎn)管理公司、發(fā)行國債等方式，對(duì)不夠規(guī)范的投融資平臺(tái)進(jìn)行清理或加大規(guī)范。同時(shí)，清理沒有資質(zhì)的投融資平臺(tái)，將不良資產(chǎn)剝離開來，逐步消化地方政府的債務(wù)。此外，專門設(shè)立地方政府的債務(wù)監(jiān)督管理部門，對(duì)投融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債運(yùn)行的透明化與合理化。

地方政府的投融資平臺(tái)不能沿用傳統(tǒng)的政府型運(yùn)作模式，應(yīng)積極推動(dòng)平臺(tái)向市場化運(yùn)作轉(zhuǎn)變。通過市場化的渠道與手段，引導(dǎo)地方政府投融資平臺(tái)在公益性與營利性兩者之間取得平衡，積極實(shí)行市場化考核。

（作者單位：中共四川省委黨校）

【注：本文為國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)資本支持西部民族地區(qū)減貧的投資博弈與市場完善研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16XMZ094）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①羅云開：《地方政府過度舉債問題研究》，《金融與經(jīng)濟(jì)》，2016年第3期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲