黃錫生 韓英夫

(1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045; 2.重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心，重慶 400045)

生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論分析*

黃錫生1韓英夫2

(1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045; 2.重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心，重慶 400045)

生態(tài)損害賠償磋商的制度脈絡(luò)既蘊(yùn)含自由協(xié)商的私法性特質(zhì)，又與行政權(quán)之行使保持著特有的親和性。學(xué)者從純粹私法視角提供的解釋框架只能部分映射賠償磋商制度運(yùn)行的法律面貌。以協(xié)商行政為視角，生態(tài)損害賠償磋商制度實(shí)質(zhì)上是一種行政機(jī)關(guān)借用私法領(lǐng)域的協(xié)商與填補(bǔ)機(jī)制來(lái)維護(hù)環(huán)境公益的行政權(quán)行使之新樣態(tài)。政府的主動(dòng)磋商行為應(yīng)被視為體現(xiàn)對(duì)話與合作的協(xié)商行政手段，其實(shí)施須同時(shí)兼顧彰顯靈活性的協(xié)商裁量與彰顯法治性的行政控權(quán)之兩方議題。

生態(tài)損害賠償磋商制度 協(xié)商行政 解釋論分析

2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)方案”)，在賦予行政機(jī)關(guān)賠償訴權(quán)的同時(shí)，首次規(guī)定了生態(tài)損害賠償磋商制度的一般規(guī)則。然而，作為一項(xiàng)夾生于傳統(tǒng)行政管理和環(huán)境公益訴訟間的生態(tài)損害修復(fù)和賠償?shù)娜陆鉀Q方案，賠償磋商制度的法律定位究竟為何？即當(dāng)一貫行使管理性公權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)入具有協(xié)商性的磋商程序后，其所依循的究竟是秉持公法規(guī)律的柔性行政還是宣稱自由意志的私法安排？這在理論上頗具爭(zhēng)議。當(dāng)前《試點(diǎn)方案》的概括式規(guī)定和過(guò)于偏重私法路徑的主流論調(diào)，未能就政府主動(dòng)磋商行為之法律屬性給予恰當(dāng)闡釋，從而無(wú)法為生態(tài)損害賠償磋商制度的立法設(shè)計(jì)提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。為此，有必要從解釋論的視角構(gòu)建一種契合于賠償磋商制度屬性的適恰解釋框架，明晰行政機(jī)關(guān)以及其他參與主體的身份定位和相應(yīng)權(quán)責(zé)，完善賠償磋商制度的相關(guān)立法。

一、生態(tài)損害賠償磋商制度的文本解讀

現(xiàn)代環(huán)境理論認(rèn)為，生態(tài)損害是專指環(huán)境(或生態(tài))公共利益本身的損害類型，[1]P4其有別于傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)法上以環(huán)境要素為媒介對(duì)個(gè)體的人身或財(cái)產(chǎn)所造成的損害。[2]由于生態(tài)損害承載的是無(wú)主或非私有的環(huán)境要素、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，致害人對(duì)生態(tài)損害的修復(fù)和賠償往往成為實(shí)定法調(diào)整的空白和模糊地帶。[3]而當(dāng)這種空白和模糊成為社會(huì)生態(tài)惡化的主要原因，并以重大環(huán)境事件或群體行動(dòng)的極端形式表現(xiàn)出來(lái)時(shí)，法律則有必要通過(guò)改良和革新現(xiàn)有制度的方式來(lái)加以解決。目前，生態(tài)損害的調(diào)整和救濟(jì)主要是依托社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的司法方式得以實(shí)現(xiàn)。①現(xiàn)有制度供給對(duì)這一新型公益損害的調(diào)整呈現(xiàn)一種“結(jié)構(gòu)性跳躍”和“功能性缺失”，即行政機(jī)關(guān)只能追究致害相對(duì)方的行政責(zé)任(如行政罰款、責(zé)令停止違法行為等)，而針對(duì)生態(tài)本身的修復(fù)和賠償須徑直跳入司法訴訟程序予以解決。[4]總體而言，由于以往法律文本的規(guī)制空白及其對(duì)行政機(jī)關(guān)的賦權(quán)不足，導(dǎo)致生態(tài)損害的行政調(diào)整模式仍然局限于傳統(tǒng)上對(duì)致害人“違法行為”的懲戒性規(guī)制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“生態(tài)本身”的填補(bǔ)性救濟(jì)。譬如，在受到社會(huì)多方關(guān)注的松花江污染事件中，政府最終處理方式僅限于要求造成此次事故的吉林石化公司改正其違法行為并對(duì)其處以100萬(wàn)元的行政罰款，而這相對(duì)于國(guó)家后續(xù)為此累積投入的高達(dá)78.4億元的治污資金來(lái)說(shuō)，顯然杯水車薪。[5]在此背景下，《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)無(wú)疑是對(duì)行政機(jī)關(guān)目前于生態(tài)損害領(lǐng)域相對(duì)失語(yǔ)狀態(tài)的立法填補(bǔ)。依照《試點(diǎn)方案》的權(quán)威界定，生態(tài)損害賠償磋商制度是指，在生態(tài)損害發(fā)生后，由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)組織開(kāi)展調(diào)查評(píng)估、編制修復(fù)和賠償方案，并主動(dòng)與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商的生態(tài)損害修復(fù)和賠償?shù)娜抡{(diào)處模式。不難看出，賠償磋商制度同時(shí)聚合了“行政主導(dǎo)、協(xié)商機(jī)制、公益維護(hù)和損害賠償”等不同要素，在這些具有內(nèi)在張力要素的相互作用下，磋商制度的法律屬性呈現(xiàn)出一張普羅透斯般的面龐。在當(dāng)前《試點(diǎn)方案》剛剛出臺(tái)且相關(guān)實(shí)踐尚未大規(guī)模展開(kāi)的恰當(dāng)時(shí)機(jī)，有必要從法學(xué)視角就賠償磋商制度的法律屬性進(jìn)行精確厘定和深入論證，從而為未來(lái)賠償磋商制度的正式入法奠定理論基石。

二、生態(tài)損害賠償磋商制度私法解釋路徑之檢討

(一)賠償磋商制度私法解釋路徑的主流論調(diào)及其理論成因

當(dāng)前理論和實(shí)務(wù)界的主流觀點(diǎn)均傾向于將《試點(diǎn)方案》規(guī)范下的賠償磋商制度界定為依循民事私法機(jī)制運(yùn)行的制度安排。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，私法解釋路徑的實(shí)質(zhì)是將生態(tài)損害賠償磋商過(guò)程中的行政機(jī)關(guān)視為“脫下制服，換上便裝”的一般民事主體，將各方主體間的法律關(guān)系視為平等的民事法律關(guān)系。于此情形中，政府及其部門(mén)不再是以行政管理者之身份，而是以平等主體之姿態(tài)參與其中，通過(guò)自由協(xié)商的方式達(dá)至救濟(jì)生態(tài)損害的最終目標(biāo)。目前，私法論者的解釋框架似乎得到了官方部門(mén)相當(dāng)程度的認(rèn)可。例如，國(guó)家環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南認(rèn)為：“(賠償)磋商雖有政府參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，在磋商的法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定?！盵6]在筆者以A市為范本的實(shí)踐調(diào)研中同樣得出類似結(jié)果。A市環(huán)保局的主管工作人員普遍認(rèn)為，“賠償磋商因其平等協(xié)商和損害填補(bǔ)之特征而應(yīng)劃歸民事私法范疇?！雹?/p>

上述有關(guān)賠償磋商制度單一私法屬性的理論誤讀存在有其深厚的理論根源。第一，概括來(lái)說(shuō)，主流觀點(diǎn)之所以鐘情于對(duì)賠償磋商制度采取私法解釋路徑，并不僅僅因其貼近官方論調(diào)，更在于賠償磋商制度引入了一種行政機(jī)關(guān)“以協(xié)商方式解決生態(tài)損害賠償問(wèn)題”的全新調(diào)處模式。在“協(xié)商即自治，賠償即私法”的固化法律思維作用下，該項(xiàng)制度被描繪成一幅各方參與者就損害賠償問(wèn)題進(jìn)行磋商的私法化制度圖景。第二，磋商過(guò)程所體現(xiàn)的協(xié)商精神是衍生賠償磋商制度民事私法屬性誤判的重要原因。傳統(tǒng)民事理論認(rèn)為，“自治是私法的核心理念，是私法賴以生成和型塑之根基。”正如優(yōu)士丁尼《學(xué)說(shuō)匯纂》所指出，公法的規(guī)范不得由個(gè)人之間的協(xié)議而變更。而私法規(guī)范則是任意性的，對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)“協(xié)議即是法律”。[7]P84在此傳統(tǒng)觀念的輻照下，協(xié)商與自治似乎成為了推得私法屬性的充要條件。具體到生態(tài)損害領(lǐng)域，《試點(diǎn)方案》規(guī)定的磋商程序并不具有行政強(qiáng)制性，而是基于意思自治的協(xié)商精神逐步推進(jìn)，賠償義務(wù)人有權(quán)拒絕行政機(jī)關(guān)的協(xié)商提議，或是在協(xié)商過(guò)程的任何階段表達(dá)拒絕并退出協(xié)商?？梢哉f(shuō)，這種平等協(xié)商式的制度設(shè)計(jì)以及協(xié)商過(guò)程內(nèi)含的意定性意蘊(yùn)乃是導(dǎo)致賠償磋商制度落入私法疆域的重要原因。第三，類比侵權(quán)責(zé)任的救濟(jì)模式和責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式是造成上述私法解釋進(jìn)路之誤判的深層原因。傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為，賠償是民事私法的一部分，以至于克雷斯蒂安·巴爾教授在論述預(yù)防性環(huán)境侵權(quán)措施時(shí)，采用了“私法損害賠償法”的概念用語(yǔ)。[8]P166王澤鑒先生同樣認(rèn)為，填補(bǔ)已經(jīng)產(chǎn)生的損害是傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任法的基本機(jī)能。[9]P34作為一種全新?lián)p害類型，立法對(duì)生態(tài)損害的關(guān)注和調(diào)整同樣以損害認(rèn)定以及在此基礎(chǔ)上的填補(bǔ)性救濟(jì)為核心。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)損害的追索顯然無(wú)法脫離既有的侵權(quán)歸責(zé)體系。為了實(shí)現(xiàn)填補(bǔ)生態(tài)損害的制度目的，行政機(jī)關(guān)在行為方式和手段上勢(shì)必需要參照既有的侵權(quán)規(guī)則，這表現(xiàn)為《試點(diǎn)方案》規(guī)定中的行政機(jī)關(guān)須在統(tǒng)籌考慮“損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限”以及“責(zé)任人的賠付能力、主觀過(guò)錯(cuò)、賠償意愿”等傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任要素的基礎(chǔ)上，編制修復(fù)方案并展開(kāi)磋商。這種對(duì)侵權(quán)規(guī)則的援引和私法手段的借用極易導(dǎo)致外部觀察者只能“一葉障目”式地窺得磋商過(guò)程的私法特征，而忽視行政機(jī)關(guān)在調(diào)查和執(zhí)行階段中的強(qiáng)制性行權(quán)特征，進(jìn)而陷入民事私法解釋進(jìn)路的理論盲區(qū)。

(二)賠償磋商制度私法解釋路徑的反思與檢討

生態(tài)損害具有強(qiáng)烈的公共性色彩，鑒于公共利益系與民事私益相互疏離的利益類型，單一私法的解釋論觀點(diǎn)顯然不適用于對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行對(duì)癥規(guī)制，進(jìn)而無(wú)法描繪賠償磋商制度的完整圖景。具體而言，賠償磋商制度私法解釋路徑的乏力不僅體現(xiàn)在受磋商制度的名稱誤導(dǎo)及對(duì)侵權(quán)法規(guī)則的不當(dāng)引用，更集中表現(xiàn)在“手段凌駕于目的之上的解釋論扭曲”及“陷入行政控權(quán)困局”的雙重難題。

第一，在文義表述層面，私法論者被生態(tài)損害賠償磋商制度的名稱表述所誤導(dǎo)。生態(tài)損害賠償制度是賠償磋商制度的上位概念，對(duì)賠償磋商制度中有關(guān)“賠償”語(yǔ)義的準(zhǔn)確界定應(yīng)在生態(tài)損害賠償?shù)男≌Z(yǔ)境中進(jìn)行把握，而非徑直援用侵權(quán)法中的賠償語(yǔ)義。依照國(guó)家環(huán)境規(guī)劃院的官方觀點(diǎn)，生態(tài)損害賠償主要包括對(duì)生態(tài)本身的修復(fù)和賠償兩方面，并以修復(fù)為原則賠償為補(bǔ)充。[10]因此，生態(tài)損害語(yǔ)境下“賠償”的真實(shí)意涵囊括了生態(tài)修復(fù)和損害賠償?shù)碾p重制度內(nèi)容，賠償磋商制度雖借用“賠償”之名，但實(shí)則是以明確“責(zé)任承擔(dān)”為軸心的生態(tài)損害救濟(jì)規(guī)則，“賠償”只是該項(xiàng)制度的眾多責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式之一。

第二，在規(guī)范適用層面，私法論者將生態(tài)損害與私人權(quán)益損害等同視之進(jìn)而試圖適用單一私法規(guī)則予以救濟(jì)的簡(jiǎn)單化做法，難以針對(duì)生態(tài)損害的特有屬性進(jìn)行對(duì)癥規(guī)制。[11]傳統(tǒng)侵權(quán)理論“以保護(hù)受害人為中心”，于此情形中的環(huán)境(生態(tài))要素僅被視為侵權(quán)行為與損害后果之間的媒介。[12]P20致害人的生態(tài)破壞行為“直接對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響，不良的環(huán)境又影響到受害人的利益，并最終造成對(duì)受害人的損害”。[13]P67簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)侵權(quán)法所關(guān)心的乃是處于侵權(quán)因果鏈條末端的受害方個(gè)人利益之保護(hù)，環(huán)境(生態(tài))本身的損害后果則在所不問(wèn)。伴隨環(huán)境問(wèn)題的日益凸顯，環(huán)境法一改傳統(tǒng)法學(xué)理論視環(huán)境為中介物的觀點(diǎn)和看法，擴(kuò)大了“損害”的范圍，并將生態(tài)本身之損害納入法學(xué)范疇。生態(tài)損害據(jù)此被視為具有獨(dú)立法律地位的規(guī)制對(duì)象。在賠償磋商制度語(yǔ)境下，私法論者將關(guān)注重點(diǎn)置于該項(xiàng)制度的磋商環(huán)節(jié)，并認(rèn)為磋商的中心任務(wù)系圍繞生態(tài)損害賠償而展開(kāi)。循此為進(jìn)，既然同為“損害”且同樣需要“賠償”，將生態(tài)損害類比私人利益損害，進(jìn)而適用侵權(quán)法上既定的救濟(jì)規(guī)則似無(wú)疑問(wèn)。這就不難理解為何學(xué)者傾向認(rèn)為“環(huán)境侵權(quán)是民事侵權(quán)概念的特殊形態(tài)”，[14]P13并以此得出“生態(tài)損害責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任是一般與特殊的關(guān)系?！盵15]P25從法律邏輯角度來(lái)看，此種法律適用觀點(diǎn)似乎因契合于三段論邏輯推演而無(wú)懈可擊：即侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)規(guī)則屬傳統(tǒng)私法范疇并以利益填補(bǔ)為核心；生態(tài)損害賠償磋商制度屬侵權(quán)責(zé)任規(guī)則的具體化適用；因此生態(tài)損害賠償磋商制度屬于傳統(tǒng)私法制度體系范疇。然而仔細(xì)推敲，該推理的小前提能否成立是存在疑問(wèn)的。首先，生態(tài)損害與私人利益損害的本質(zhì)差別在于其公共性和利益歸屬的不特定性，侵權(quán)法上的救濟(jì)規(guī)則是為保障私權(quán)所量身定做的規(guī)則。因此，作為專指于環(huán)境(生態(tài))公共利益的全新?lián)p害類型，生態(tài)損害與私人權(quán)益是否可以無(wú)差別地等同對(duì)待以及傳統(tǒng)侵權(quán)規(guī)則的舊瓶能否裝入生態(tài)損害的新酒，這本身并非不證自明。其次，行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位及全程性參與是本次《試點(diǎn)方案》的實(shí)施重點(diǎn)。賠償磋商制度是一個(gè)綜合性的制度體系，磋商行為只是其中一環(huán)，此外還包括行政機(jī)關(guān)先期調(diào)查、評(píng)估以及編制修復(fù)方案等行為，③這些行為因具有典型的公權(quán)行政屬性而應(yīng)受公法規(guī)則的指引。因此，若將行政機(jī)關(guān)采取的磋商行為視為純粹意義上的私法行為，必然使賠償磋商制度內(nèi)部出現(xiàn)斷裂和矛盾從而陷入適用困境。

第三，在解釋論基礎(chǔ)層面，私法論者在對(duì)磋商制度進(jìn)行定性時(shí)，將該制度的規(guī)制手段凌駕于所欲達(dá)致的目的之上，從而導(dǎo)致其提供的解釋論存在歪曲。換句話說(shuō)，私法論者過(guò)于關(guān)注作為問(wèn)題解決方式的平等協(xié)商與損害賠償?shù)乃椒ɑ侄危鲆曌鳛閱?wèn)題本身的維護(hù)環(huán)境(生態(tài))公共利益之公法目的。于此，筆者擬借用阿馬蒂亞·森手段和目的的分析框架，來(lái)駁斥私法解釋路徑的固有矛盾。森在論及自由問(wèn)題時(shí)，將自由作出兩個(gè)層面的分析：一是將自由作為因其本身即具有重要性而值得追求的目的性存在，二是將自由作為實(shí)現(xiàn)其他目的的一種手段，只有當(dāng)其他目的得以實(shí)現(xiàn)之時(shí)才肯定自由的價(jià)值。這種分類提示我們應(yīng)當(dāng)同時(shí)運(yùn)用工具理性和目的理性，即在討論一項(xiàng)制度的法律屬性時(shí)，應(yīng)對(duì)制度本身追求實(shí)現(xiàn)的目的和制度為達(dá)成目的所采取的手段進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。目的具有建構(gòu)性作用，因其本身“值得追求”而處于更為根本性的地位，作為達(dá)至目的之手段，對(duì)工具性質(zhì)的分析有賴于目的的方向指引。[16]P30-33簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，決定一項(xiàng)制度法律屬性的核心在于制度所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而非達(dá)至這一目標(biāo)所采取的手段。因此，在生態(tài)損害賠償磋商制度的語(yǔ)境下，值得我們關(guān)注的是磋商制度的目標(biāo)本身，而非局限于為達(dá)至這一目標(biāo)而采取的私法化協(xié)商和賠償之手段。傳統(tǒng)私法解釋路徑的弊病源于其對(duì)手段與目的之混淆，將制度的法律屬性等同于該項(xiàng)制度所采取手段的法律屬性，存在著解釋論上的關(guān)系歪曲，進(jìn)而導(dǎo)致此種解釋進(jìn)路只看到了賠償磋商制度運(yùn)行的表象，卻未能洞見(jiàn)該項(xiàng)制度的核心機(jī)理。

第四，在制度實(shí)施層面，私法論者將行政機(jī)關(guān)視為可基于其自由意志參與磋商過(guò)程的平等民事主體，勢(shì)必由此失去控權(quán)基礎(chǔ)。誠(chéng)然，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害的救濟(jì)和促成合意之達(dá)成，行政機(jī)關(guān)有權(quán)在磋商過(guò)程中綜合考慮責(zé)任人的過(guò)錯(cuò)程度、賠付能力和生態(tài)修復(fù)難度、成本收益等因素，并就責(zé)任承擔(dān)方式、履行期限等磋商之核心內(nèi)容作出必要的退讓和權(quán)變，此即生態(tài)損害賠償磋商制度協(xié)商性的體現(xiàn)。對(duì)此協(xié)商性特征進(jìn)行準(zhǔn)確定性具有重要的實(shí)踐意義，即此種協(xié)商性究竟應(yīng)制度化為行政機(jī)關(guān)作為平等民事主體對(duì)生態(tài)利益進(jìn)行的任意處分權(quán)，還是是以管理者身份在生態(tài)行政規(guī)制過(guò)程中所行使的廣泛但仍受限制的自由裁量權(quán)。私法論者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的協(xié)商行為亦如私人主體的自由處分行為，因而無(wú)法落入行政法的調(diào)整范圍。此種行為定性勢(shì)必引發(fā)賠償磋商制度實(shí)施過(guò)程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)恣意行權(quán)的規(guī)制欠缺。[17]P568由于生態(tài)損害承載著社會(huì)不特定成員的公共性利益，具有著鮮明的公共性特質(zhì)，因此行政機(jī)關(guān)始終無(wú)法如民事主體一般，以利益所有者身份與相對(duì)人進(jìn)行任意性的妥協(xié)，其在磋商中針對(duì)環(huán)境(生態(tài))公共利益所作出的妥協(xié)和退讓始終面臨正當(dāng)性和民主性的拷問(wèn)。[18]總體而言，行政機(jī)關(guān)采取的主動(dòng)磋商行為應(yīng)被視為具有一定自由裁量彈性的行政權(quán)行使，而如何達(dá)至行權(quán)與控權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡，乃是賠償磋商制度所應(yīng)關(guān)注的核心問(wèn)題。

三、協(xié)商行政：生態(tài)損害賠償磋商制度的解釋論機(jī)理

現(xiàn)代公共行政管理中，行政并不僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，而是使用各種各樣的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。[19]作為一種全新的生態(tài)損害救濟(jì)模式，賠償磋商制度的解釋論路徑絕非困于傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)的桎梏，簡(jiǎn)單依憑制度運(yùn)行中的協(xié)商精神作出單一私法屬性的直覺(jué)式論斷，而是可以超越公私法的二元區(qū)隔尋求一種融貫性解答。正如日本學(xué)者鹽野宏指出的那樣，“實(shí)體法上區(qū)別公法和私法是沒(méi)有多大意義的”，行政機(jī)關(guān)在調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟(jì)方面，不是機(jī)械地適用公法的規(guī)定抑或私法的原則，而是根據(jù)問(wèn)題定向，兼采公法或私法以實(shí)現(xiàn)公共利益。[20]P35為此，本文擬借用現(xiàn)代行政法上“協(xié)商行政”的分析思路，就生態(tài)損害賠償磋商制度的復(fù)雜機(jī)理作出一種融合傳統(tǒng)公私二元法律關(guān)系的綜合性描述：賠償磋商制度既需嵌入自由協(xié)商的私法精神，又因生態(tài)損害本身的公共性意味及政府之主導(dǎo)而必然與行政權(quán)的行使保持著特有的親和性。

(一)協(xié)商行政的理論由來(lái)

現(xiàn)代環(huán)境議題的綜合性與復(fù)雜性體面，要求我們拆除隔斷于傳統(tǒng)部門(mén)法間的墻帷，以更為超然的視角審視新型環(huán)境法問(wèn)題，并對(duì)其所面臨的理論困境給出全面的綜合性解答。作為生態(tài)損害索賠機(jī)制的全新探索，賠償磋商制度的解釋論路徑無(wú)須機(jī)械地在公法或私法間、行政或侵權(quán)間作出非此即彼的專斷抉擇，而可以是一種兼采各家之長(zhǎng)的融貫式解答。于此，本文擬借用現(xiàn)代行政法上“協(xié)商行政”的理論模型，來(lái)描繪賠償磋商制度的復(fù)雜法律機(jī)理。

在以往學(xué)者的論述中，協(xié)商行政也被表述為行政協(xié)商或合作治理。④它著眼于現(xiàn)代國(guó)家借用私法方式完成公法目標(biāo)的新型行政模式，并以平等協(xié)商等私法精神克服現(xiàn)代社會(huì)廣泛存在的管制“萎靡”。[21]面對(duì)環(huán)境治理和社會(huì)福利等全新公共議題的大量涌現(xiàn)，協(xié)商行政理論摒棄了傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)固守公私法二元區(qū)隔的理論桎梏，為公共行政過(guò)程注入私法性的平等協(xié)商機(jī)理，并試圖圍繞聯(lián)合解決問(wèn)題與革新行政手段來(lái)重新界定管制事業(yè)。例如，在興起于美國(guó)克林頓政府時(shí)期的杰出領(lǐng)袖工程中，美國(guó)環(huán)保署首創(chuàng)了協(xié)商頒發(fā)行政許可的制度實(shí)踐。根據(jù)杰出領(lǐng)袖工程，環(huán)境行政機(jī)關(guān)“可以批準(zhǔn)以單一的綜合性許可，取代公司傳統(tǒng)上為了控制同一場(chǎng)所多種源頭的排放而要取得的多重許可”。申請(qǐng)者甚至可以通過(guò)允諾“更優(yōu)的環(huán)境績(jī)效”換取其他污染物的跨類別排放。[22]P77這種環(huán)境行政目標(biāo)的平等協(xié)商解決方式為我們描繪了一幅公私法協(xié)力治理的全新規(guī)制圖景，從而拆除了我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)久以來(lái)“公私二分”的理論藩籬，為現(xiàn)代復(fù)雜多樣的行政方式及其復(fù)合化法律屬性之理論闡釋，提供了全新且適恰的研究視角。

作為一種行政方式的現(xiàn)代化創(chuàng)新，協(xié)商行政理論及其各種具象化的制度安排雖存在著自身固有的局限，但它卻開(kāi)啟了我們對(duì)法律制度剖析的全新思路：公共行政目標(biāo)的達(dá)成，可以存在私法機(jī)制的引入和作用。[23]行政機(jī)關(guān)對(duì)公共議題的調(diào)整不因私法手段的運(yùn)用而喪失公權(quán)行政屬性。這對(duì)于我們理解賠償磋商制度的法律機(jī)理具有啟發(fā)性的意義。如前所述，“私法關(guān)系說(shuō)”的主流論調(diào)只是從賠償磋商制度所采用的私法手段角度展開(kāi)的盲人摸象式的片面探索，生態(tài)損害賠償磋商制度的復(fù)雜性在于，其需要同時(shí)兼顧環(huán)境行政之公法目標(biāo)和平等協(xié)商之私法手段。本文主張的有關(guān)賠償磋商制度行政協(xié)商的解釋論路徑，正是立足于行政權(quán)與協(xié)商機(jī)制相結(jié)和的分析進(jìn)路，以現(xiàn)代行政方式的生態(tài)化變革為背景，以期相對(duì)合理地闡釋賠償磋商制度運(yùn)行的完整機(jī)理。

(二)協(xié)商行政：生態(tài)損害賠償磋商制度的核心特質(zhì)

在行政機(jī)關(guān)“溫情脈脈”的平等協(xié)商表象下，生態(tài)損害賠償磋商制度同樣暗藏著行政權(quán)行使的權(quán)威式背景。賠償磋商制度中的“協(xié)商”，并非傳統(tǒng)私法論者主張的絕對(duì)意義上的民事商談，而是在復(fù)合法律關(guān)系中以垂直關(guān)系為背景式設(shè)置的環(huán)境公共議題的平等協(xié)商解決方式。

1.調(diào)查與執(zhí)行：行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人之間的垂直法律關(guān)系。在生態(tài)損害賠償磋商的具體情境中，賠償磋商制度首先體現(xiàn)為一種行政機(jī)關(guān)調(diào)處環(huán)境公共議題的公權(quán)行政運(yùn)行邏輯，表現(xiàn)為環(huán)境行政機(jī)關(guān)就生態(tài)損害組織調(diào)查評(píng)估、圍繞公共利益與相對(duì)方進(jìn)行協(xié)商談判并達(dá)成賠償協(xié)議、監(jiān)督執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容等三個(gè)階段，是一種行政主導(dǎo)下的協(xié)商規(guī)則。

第一，行政機(jī)關(guān)在賠償磋商制度中居于主導(dǎo)地位。無(wú)論是從憲法文本還是現(xiàn)實(shí)需要角度，國(guó)家在維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境中的主導(dǎo)地位及公法義務(wù)都已得到社會(huì)各界的普遍認(rèn)可。[24]誠(chéng)如環(huán)保部負(fù)責(zé)人在解讀《試點(diǎn)方案》中強(qiáng)調(diào)，“通過(guò)實(shí)施生態(tài)(環(huán)境)損害賠償制度，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境，是政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的需要。”[25]具體來(lái)說(shuō)，《試點(diǎn)方案》中明確規(guī)定了行政機(jī)對(duì)生態(tài)損害事件進(jìn)行“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制，以及主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商并達(dá)成賠償協(xié)議”的相關(guān)權(quán)責(zé)，體現(xiàn)為一種從初期調(diào)查到中期協(xié)商直至后期對(duì)賠償協(xié)議監(jiān)督執(zhí)行的全程性主導(dǎo)和參與。行政機(jī)關(guān)既是賠償磋商程序推進(jìn)的組織者，也是賠償磋商過(guò)程實(shí)體性問(wèn)題的判斷者。事實(shí)上，這一立法模式與美國(guó)自然資源損害賠償制度的相關(guān)規(guī)定具有內(nèi)在一致性。依據(jù)“公共信托學(xué)說(shuō)”和“國(guó)父學(xué)說(shuō)”，[26]美國(guó)聯(lián)邦或州政府憑借公共托管權(quán)成為賠償程序的索賠主體，主導(dǎo)整個(gè)生態(tài)損害賠償程序的推進(jìn)。[27]

第二，行政機(jī)關(guān)在生態(tài)損害事件發(fā)生后的初期處理階段，享有實(shí)質(zhì)性的公法調(diào)查權(quán)。首先，《試點(diǎn)方案》將行政機(jī)關(guān)界定為生態(tài)損害發(fā)生后組織開(kāi)展損害的調(diào)查主體，基于權(quán)責(zé)對(duì)等的行政法原則，課以行政義務(wù)意味著與履行該義務(wù)所相稱的行政職權(quán)之概括性賦予。因此，行政機(jī)關(guān)于生態(tài)損害事件發(fā)生初期的調(diào)查者之身份及其所負(fù)擔(dān)的“組織開(kāi)展生態(tài)損害調(diào)查”之職責(zé)，暗含了立法者對(duì)行政機(jī)關(guān)調(diào)查職權(quán)的概括性授予。實(shí)際上，這一規(guī)定亦與西方國(guó)家的既有規(guī)范相契合。例如，美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(CERCLA，又稱“超級(jí)基金法”)第122條規(guī)定了一種與頗具代表性的生態(tài)損害行政和解程序，為促成合意之達(dá)成，政府在和解程序的開(kāi)始階段有權(quán)自行收集或要求其他主體提供證據(jù)。[28]P286-287其次，行政機(jī)關(guān)在生態(tài)損害領(lǐng)域的調(diào)查權(quán)并非僅僅基于權(quán)責(zé)對(duì)等原則就《試點(diǎn)方案》的邏輯性推導(dǎo)。依照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)定，我國(guó)環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境污染和生態(tài)破壞領(lǐng)域享有廣泛的公法調(diào)查權(quán)，我們很難想象環(huán)境行政機(jī)關(guān)在組織開(kāi)展生態(tài)損害調(diào)查的過(guò)程中，會(huì)主動(dòng)放棄手中既有的公法調(diào)查權(quán)，轉(zhuǎn)而尋求較為弱化的民事請(qǐng)求權(quán)，或是寄希望于賠償義務(wù)人對(duì)自己違法事實(shí)等相關(guān)證據(jù)的主動(dòng)提供。最后，從立法的效能角度來(lái)看，在生態(tài)損害問(wèn)題中引入行政機(jī)關(guān)的參與和主導(dǎo)，乃是源于行政在生態(tài)損害問(wèn)題調(diào)查中的公法優(yōu)越地位。伴隨生態(tài)損害的不確定性體面以及由此引發(fā)的巨額資金投入和強(qiáng)科技性背景等全新課題的大量涌現(xiàn)，以往實(shí)踐中公民或社會(huì)組織在生態(tài)損害領(lǐng)域“一己之力”式的努力面臨著取證難、調(diào)查難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，[29]而行政機(jī)關(guān)手中的環(huán)境調(diào)查權(quán)正是對(duì)上述問(wèn)題的有效克服。從某種程度上說(shuō)，立法者在生態(tài)損害領(lǐng)域?qū)π姓C(jī)關(guān)表現(xiàn)出的特有青睞正是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在事件調(diào)查中所擁有的公法調(diào)查權(quán)力?？隙ㄐ姓C(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)損害事件的調(diào)查權(quán)，也是其履行《試點(diǎn)方案》要求的“組織開(kāi)展生態(tài)損害調(diào)查”和“進(jìn)行鑒定評(píng)估、編制修復(fù)方案”等相關(guān)工作的基本前提。

第三，行政機(jī)關(guān)在協(xié)商一致后負(fù)有監(jiān)督執(zhí)行賠償協(xié)議內(nèi)容的公法執(zhí)行權(quán)。首先，《試點(diǎn)方案》第四條第(六)項(xiàng)中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)“對(duì)磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)”。雖然該條規(guī)定的正文內(nèi)容并未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)就賠償協(xié)議內(nèi)容的公法執(zhí)行權(quán)，但從體系解釋的角度來(lái)看，該項(xiàng)規(guī)定在《試點(diǎn)方案》中被命名為“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督”，且整個(gè)立法條文僅涉及了“行政機(jī)關(guān)”這一唯一法律主體，這意味著條文背后隱含了一種立法者對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的概括授予。其次，從權(quán)責(zé)對(duì)等角度來(lái)看，行政機(jī)關(guān)“對(duì)修復(fù)和賠償結(jié)果進(jìn)行評(píng)估并確保生態(tài)得到及時(shí)有效修復(fù)”的職責(zé)，同樣隱含了與之相稱的公法執(zhí)行權(quán)?？梢?jiàn)，在賠償磋商語(yǔ)境下行政機(jī)關(guān)對(duì)義務(wù)人修復(fù)和賠償效果的評(píng)估和執(zhí)行，事實(shí)上暗含了立法者對(duì)行政機(jī)關(guān)就賠償協(xié)議公法執(zhí)行權(quán)的肯定。

總體而言，賠償磋商制度在調(diào)查和執(zhí)行階段的法律關(guān)系模型中，行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一種正多邊三角形的結(jié)構(gòu)矩陣：行政機(jī)關(guān)居于三角形的頂角，各個(gè)參與協(xié)商的賠償義務(wù)人則分布于三角形的底線上(如圖1)。居于底線的賠償義務(wù)人雖然可以向頂角的行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)材料和信息，表達(dá)自身訴求和主張，但在初期調(diào)查和后期執(zhí)行階段仍然處于行政相對(duì)方地位，行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人共同處于一種公權(quán)行政的垂直法律關(guān)系。

2. 走向共識(shí)：行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人之間的平行法律關(guān)系。生態(tài)損害賠償磋商制度所蘊(yùn)含的協(xié)商精神，要求我們?cè)陉P(guān)注垂直公法關(guān)系的背景式設(shè)置之外，尚需看到行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人間的平等協(xié)商關(guān)系。首先，賠償磋商制度在協(xié)商階段的法律關(guān)系模型，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與各個(gè)參與協(xié)商的賠償義務(wù)人所形成的正多邊形互動(dòng)結(jié)構(gòu)(如圖2)。協(xié)商程序中的行政機(jī)關(guān)只是各參與者中的一方主體，其與參與協(xié)商的賠償義務(wù)人居于平等的法律地位，各方主體均可圍繞生態(tài)損害的修復(fù)和賠償議題提出自身主張及事實(shí)依據(jù)，并可于合意達(dá)成前的任何階段退出協(xié)商程序。其次，在協(xié)商程序中，作為正多邊形的普通“一角”，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)單方確定賠償方案的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，而是必須與各參與方通力合作，通過(guò)平等的交流與互動(dòng)，形成各方均可接受的共識(shí)性方案。再次，這種行政與私人的協(xié)商乃是旨在實(shí)現(xiàn)互相滿意的正和博弈關(guān)系。在整個(gè)協(xié)商過(guò)程中，各方當(dāng)事人就利益而非立場(chǎng)進(jìn)行互換，從而形成一種實(shí)質(zhì)上的“利益合流”,即行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)責(zé)任人的追責(zé)而免除自身“政府買單”式的兜底性義務(wù)，賠償義務(wù)人通過(guò)協(xié)商機(jī)制換取有利于己方的賠償方案，以免于后續(xù)訴訟程序中的司法制裁。由此可見(jiàn)，在調(diào)查和執(zhí)行階段之外，生態(tài)損害賠償磋商制度的磋商環(huán)節(jié)體現(xiàn)為一種行政機(jī)關(guān)借用平等協(xié)商的私法機(jī)制與負(fù)擔(dān)賠償義務(wù)的私人主體展開(kāi)的平等協(xié)商。通過(guò)協(xié)商特有的利益表達(dá)機(jī)制，各方主體就環(huán)境公益受損之大小(即損害程度)及其修復(fù)和賠償方式形成共識(shí)。綜上所述，生態(tài)損害賠償磋商制度包含了調(diào)查、協(xié)商和執(zhí)行三個(gè)主要階段，各方主體的平等協(xié)商是在行政調(diào)查和行政執(zhí)行的公權(quán)背景下進(jìn)行的，行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)磋商行為本質(zhì)上是一種體現(xiàn)合作性、弱權(quán)性的協(xié)商行政行為。這種生態(tài)損害協(xié)商處理機(jī)制的創(chuàng)立是對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理模式的創(chuàng)新和豐富，其對(duì)彌補(bǔ)強(qiáng)制性行政手段和公益訴訟的短板具有重要積極意義。[30]

圖1

圖2

四、代結(jié)語(yǔ)：我國(guó)生態(tài)損害賠償磋商制度的發(fā)展方向

生態(tài)損害賠償磋商的制度脈絡(luò)可集中概括為：通過(guò)協(xié)商方式對(duì)環(huán)境(生態(tài))公共利益本身的損害進(jìn)行救濟(jì)?！靶姓C(jī)關(guān)參與協(xié)商過(guò)程”的獨(dú)特規(guī)范設(shè)計(jì)使得有關(guān)磋商行為性質(zhì)的討論陷入“公或私”的泥淖。筆者認(rèn)為，任何一種主張都應(yīng)視為學(xué)術(shù)意義上的解釋觀點(diǎn)，但任何一種解釋觀是否適恰卻不能限于各自的理論框架進(jìn)行孤立的學(xué)術(shù)努力。私法論者套用民事法律規(guī)范中侵權(quán)損害賠償?shù)南嚓P(guān)條款解釋磋商行為，僅符合生態(tài)損害賠償磋商的行為外觀，卻難以顧及并實(shí)現(xiàn)磋商制度的實(shí)踐價(jià)值。生態(tài)損害所指向的環(huán)境(生態(tài))公益實(shí)屬一種獨(dú)立的全新公共利益類型，其“不可恣意處置性”從根本上已經(jīng)設(shè)定了磋商行為無(wú)法完全歸入?yún)f(xié)商性私法自治范疇的討論前提。行政機(jī)關(guān)不可依循其自由意志與相對(duì)方隨意達(dá)成賠償合意并任意宰制環(huán)境(生態(tài))公益。就此而言，政府的磋商行為已與私法規(guī)范崇尚的意思自治發(fā)生根源性疏離。磋商行為的核心是一種協(xié)商行政行為，此種解釋觀并非僅從既有公私法律框架進(jìn)行概念推理和演繹，而是從行政機(jī)關(guān)在環(huán)境議題上的主導(dǎo)性規(guī)制地位這一實(shí)踐傳統(tǒng)以及對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行控權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，所進(jìn)行的社會(huì)學(xué)思考。更為深遠(yuǎn)的是，磋商行為的公法屬性定位有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償磋商與后續(xù)的環(huán)境公益訴訟形成協(xié)同融貫性的制度體系，切實(shí)發(fā)揮環(huán)境公益訴訟對(duì)行政規(guī)制的補(bǔ)強(qiáng)和監(jiān)督作用，而非使司法權(quán)僭越到行政權(quán)的行使領(lǐng)地發(fā)生權(quán)力混淆。[31]由此，生態(tài)損害賠償中的協(xié)商必須嵌入行政行為予以綜合把握。

未來(lái)的制度設(shè)計(jì)需要著重把握以下兩點(diǎn)問(wèn)題：第一，應(yīng)在行政賦權(quán)(協(xié)商裁量)和行政控權(quán)兩方面進(jìn)行綜合平衡。首先，協(xié)商性特質(zhì)要求未來(lái)的制度設(shè)計(jì)須充分考慮作為協(xié)商一方的行政機(jī)關(guān)，為達(dá)成合意而進(jìn)行適當(dāng)妥協(xié)與權(quán)變的現(xiàn)實(shí)需要。因此，賦予行政機(jī)關(guān)一定限度之協(xié)商裁量權(quán)實(shí)屬必須。另一方面，公益性特質(zhì)要求未來(lái)立法在賦予行政機(jī)關(guān)必要裁量權(quán)的同時(shí)，始終保持一張嚴(yán)肅的控權(quán)面孔。行政機(jī)關(guān)的協(xié)商裁量行為應(yīng)嚴(yán)格限縮于實(shí)現(xiàn)環(huán)境(生態(tài))公益填補(bǔ)的既定目標(biāo)。為此，應(yīng)從內(nèi)部控權(quán)和外部監(jiān)督的雙重進(jìn)路，構(gòu)建協(xié)商裁量權(quán)行使的內(nèi)部控權(quán)規(guī)則和充分透明的信息公開(kāi)、公眾參與等外部監(jiān)督機(jī)制，融合實(shí)體和程序兩方制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)的協(xié)商裁量行為予以必要限制。其次，在協(xié)商行政的解釋論框架下，行政機(jī)關(guān)在協(xié)商前的調(diào)查行為以及達(dá)成賠償合意后的執(zhí)行行為，應(yīng)被視為一種體現(xiàn)權(quán)力行使的公權(quán)行政行為，并納入行政控權(quán)之規(guī)制范疇。賠償義務(wù)人有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的上述行為提起行政復(fù)議和行政訴訟。檢察機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的社會(huì)組織有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的怠于履責(zé)或其他違法失職行為提出檢察建議或行政訴訟。第二，妥善解決賠償磋商制度與環(huán)境公益訴訟制度的銜接問(wèn)題。為了充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公共事務(wù)上的主導(dǎo)性作用，避免生態(tài)損害問(wèn)題的解決陷入“擊鼓傳花”式的尷尬境遇，⑤未來(lái)應(yīng)在立法中明確賠償磋商制度前置性的程序定位，從而在明晰兩項(xiàng)制度彼此銜接關(guān)系的基礎(chǔ)上，發(fā)揮行政的前置性處理作用和司法的后續(xù)性補(bǔ)強(qiáng)功能，使賠償磋商與公益訴訟形成良性互動(dòng)，最大限度發(fā)揮二者的制度合力。[32]

注釋：

① 2015年1月，最高人民法院頒布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》明確規(guī)定了符合法律規(guī)定的社會(huì)組織有權(quán)以生態(tài)損害為由，提起環(huán)境民事公益訴訟；2015年12月，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以生態(tài)損害為由，提起環(huán)境民事公益訴訟。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源于2016年8月期間，“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究課題組”在A市環(huán)保局開(kāi)展的“關(guān)于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的專項(xiàng)調(diào)研”。

③ 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》第二條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作，主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商。未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。”

④ 相關(guān)論述參見(jiàn)蔡武進(jìn)：《行政治理視野下的行政協(xié)商》，載《北方法學(xué)》2014年第3期；徐博嘉：《行政協(xié)商制度基本問(wèn)題分析》，載《行政與法》2013年第10期；[美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海，陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第34-35頁(yè)。

⑤ 王明遠(yuǎn)教授在分析環(huán)境領(lǐng)域行政權(quán)與司法權(quán)的互動(dòng)關(guān)系時(shí)指出，環(huán)境行政管理與公益訴訟制度間不應(yīng)是一種“擊鼓傳花”式的關(guān)系，環(huán)境公共議題的解決不應(yīng)在尚未窮盡行政調(diào)整且在缺乏制度間優(yōu)勢(shì)比較和關(guān)系論證的情況下，徑行僭越至司法訴訟的救濟(jì)途徑。參見(jiàn)王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

Analysis on Interpretive Theories of Consultation on Ecological Damage Compensation System

HuangXi-sheng1HanYing-fu2

(1.Law School of Chongqing University，Chongqing 400045；2.Western Research Center for Legal System Construction of Environment and Resources of Chongqing University，Chongqing 400045)

The complexity of consultation on ecological damage compensation system is in that it both contains the spirit of equal consultation in private law and keeps special affinity with the exercise of executive power. From a single private law perspective, scholars’ studies can only represent legal features of compensation consultation system partly. Based on the perspective of consultative administration, consultation on ecological damage compensation system essentially provides a new form of executive power. Administrative organs refer to negotiation and compensation mechanisms in private law to maintain environmental public interests. Government's active consultation behavior should be seen as a?means of consultative administration, which reflects dialogue and cooperation spirit. Its implementation should achieve two issues: the one is flexible consultative discretion, the other is legal control of executive power.

consultation on ecological damage compensation system; consultative administration; analysis on interpretive theories

1002—6274(2017)01—014—08

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”(14ZDC029)、司法部重點(diǎn)課題“生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制研究”(14SFB1009)的階段性成果。

黃錫生(1964-)，男，江西石城人，法學(xué)博士，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心主任，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；韓英夫(1988-)，男，遼寧撫順人，重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心博士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

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