閆 海,張 燁

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

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公私合作治理下的節(jié)能自愿協(xié)議法制建構(gòu)

閆 海,張 燁

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

各國節(jié)能管理措施經(jīng)歷從主要依靠行政管制手段，到采用經(jīng)濟(jì)激勵政策，再到重視利用自愿手段和社會綜合治理的發(fā)展過程。節(jié)能自愿協(xié)議作為節(jié)約能源方面的公私合作治理新機(jī)制在20世紀(jì)90年代應(yīng)運(yùn)而生。我國節(jié)約能源自愿協(xié)議的實(shí)踐、立法已經(jīng)啟動，但是存在較多問題。我國節(jié)約能源協(xié)議法制應(yīng)當(dāng)明確協(xié)議主體、完善權(quán)利義務(wù)配置、加強(qiáng)激勵政策設(shè)計(jì)、健全協(xié)議變更和解除規(guī)范，不斷改進(jìn)協(xié)議的行政監(jiān)督和公眾監(jiān)督，以及推進(jìn)協(xié)議糾紛的協(xié)商、調(diào)解、行政訴訟等解決機(jī)制的改革。

公私合作治理；節(jié)能自愿協(xié)議；節(jié)約能源法；節(jié)能減排

20世紀(jì)七、八十年代兩次石油危機(jī)的爆發(fā)，使得各國認(rèn)識到節(jié)約能源對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要性，各國節(jié)能管理措施經(jīng)歷從主要依靠行政管制手段，到采用經(jīng)濟(jì)激勵政策，再到重視利用自愿手段和社會綜合治理的發(fā)展過程。節(jié)能自愿協(xié)議作為一種市場化、自愿性的節(jié)能措施，能調(diào)動用能單位的節(jié)能積極主動性，吸納更為廣泛的社會主體參與到節(jié)能工作，在20世紀(jì)90年代便應(yīng)運(yùn)而生。

2003年，山東省經(jīng)貿(mào)委與濟(jì)鋼、萊鋼兩個鋼鐵集團(tuán)在中國節(jié)能協(xié)會的幫助下開展節(jié)能自愿協(xié)議的首個國內(nèi)試點(diǎn)，確定包括節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等13項(xiàng)考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)3年內(nèi)節(jié)約30萬噸煤的目標(biāo)，之后在煙臺、上海、南京、寧波等地節(jié)能自愿協(xié)議實(shí)踐進(jìn)一步推廣，取得較好節(jié)能效果。2003年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第29條規(guī)定，“企業(yè)在污染物排放達(dá)到國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可以自愿與有管轄權(quán)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門簽訂進(jìn)一步節(jié)約資源、削減污染物排放量的協(xié)議?！?007年《節(jié)約能源法》修訂，其中第66條第2款規(guī)定，“國家運(yùn)用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求側(cè)管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能辦法”，節(jié)能自愿協(xié)議首次入法。2011年節(jié)能自愿協(xié)議技術(shù)通則(GB/T 26757—2011)頒布，對節(jié)能自愿協(xié)議的范圍、術(shù)語和定義、基本程序、技術(shù)要求、協(xié)議文本及第三機(jī)構(gòu)等予以明確。但是，我國節(jié)能自愿協(xié)議實(shí)踐和立法仍存在較多問題，有待于在公私合作視角下健全節(jié)能自愿協(xié)議法制。

一、節(jié)能自愿協(xié)議的公私合作治理

公私合作治理是指公共部門與私人部門通過引入市場規(guī)律，滿足參與各方利益，建立一種長期合作伙伴關(guān)系的治理機(jī)制。[1]“市場失靈置換了市場萬能觀念，而政府失效又拒斥了國家的神話?！盵2]公私合作治理從20世紀(jì)90年代逐步成為各國提升公共服務(wù)水平的核心理念和基本措施，現(xiàn)代國家日益重視與管理對象的合作，注重改善與之良好關(guān)系，通過公私合作治理促進(jìn)公共利益保護(hù)。

節(jié)能自愿協(xié)議是指整個工業(yè)部門或單個企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上為提高能源效率，與政府達(dá)成的協(xié)議，在政府的支持下，按照預(yù)期目標(biāo)而進(jìn)行的自愿行動。[3]節(jié)能自愿協(xié)議在政府、企業(yè)、非政府組織和社會公眾等主體之間塑造節(jié)能治理新機(jī)制，此機(jī)制的基本思路是政府最大限度運(yùn)用“激勵政策”調(diào)動企業(yè)的節(jié)能積極性，通過與企業(yè)的“公私合作”來實(shí)現(xiàn)更好的節(jié)能環(huán)保效果。一般而言，政府作為公共利益的代表，需要實(shí)現(xiàn)良好的節(jié)能管理政績；企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人希望獲得更多經(jīng)濟(jì)利益；第三方組織和社會公眾則希望從企業(yè)采取更符合實(shí)際的節(jié)能手段中獲益。節(jié)能自愿協(xié)議為不同利益訴求的多方主體搭建一個協(xié)商的橋梁：政府通過財政、稅收等政策引導(dǎo)企業(yè)自覺節(jié)能，可以在相對低的政策成本下高效完成節(jié)能管理目標(biāo)；參與協(xié)議的企業(yè)可以靈活選擇符合企業(yè)實(shí)際的方式完成節(jié)能任務(wù)，不僅獲得政府提供的優(yōu)惠政策，而且提升自己的公眾形象；第三方組織和社會公眾獲得更多參與節(jié)能活動的機(jī)會，對節(jié)能目標(biāo)的制定、節(jié)能計(jì)劃的實(shí)施提出批評、發(fā)表建議、實(shí)施監(jiān)督。

總之，基于公私合作治理，傳統(tǒng)的強(qiáng)制性節(jié)能管理模式向由政府、企業(yè)、第三方組織和社會公眾組成的三角式節(jié)能管理模式轉(zhuǎn)變。政府與企業(yè)之間通過自愿節(jié)能協(xié)議明確各自在節(jié)能方面的權(quán)利義務(wù)，通過適當(dāng)?shù)募钫邔⒄芾砉?jié)能的力量轉(zhuǎn)移到企業(yè)自己身上，并為第三方組織、社會公眾等發(fā)揮監(jiān)督、評估等作用提供一定渠道與方式，最終形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、第三方組織和社會公眾等共同推進(jìn)的節(jié)能公私合作治理。通過節(jié)能自愿協(xié)議的運(yùn)用，可以改變傳統(tǒng)節(jié)能管理中政府、企業(yè)和社會公眾之間的不信任狀態(tài)，通過“共同行動”在三者之間形成良好的互動與合作?；诠胶献鞯摹肮妳⑴c，充分協(xié)商，有效合作”的理念和價值，節(jié)能自愿協(xié)議這一良好機(jī)制的運(yùn)用也會使政府節(jié)能工作的開展更加高效。

二、節(jié)能自愿協(xié)議內(nèi)容的法制建構(gòu)

(一)節(jié)能自愿協(xié)議的主體

在公私合作治理框架下，節(jié)能自愿協(xié)議的主體不僅包括節(jié)能管理部門等行政主體及法人、其他社會團(tuán)體等相對人雙方主體，還應(yīng)包括專門從事節(jié)能工作的第三方組織。一般而言，專門節(jié)能管理部門作為自愿協(xié)議的一方主體；單個企業(yè)或整個行業(yè)組織可作為協(xié)議的一方參與進(jìn)來，但我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展尚不成熟，行業(yè)組織作為協(xié)議主體還存在較多困難，須在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步允許行業(yè)協(xié)會參與進(jìn)來。

協(xié)議對于節(jié)能協(xié)會等第三方組織獨(dú)立地位的設(shè)置，鼓勵第三方組織參與節(jié)能自愿協(xié)議，擴(kuò)大節(jié)能自愿協(xié)議的覆蓋面，主動尋求專家、公眾和各行業(yè)界的支持，形成了一種廣泛的社會共同參與的節(jié)能模式。山東鋼鐵行業(yè)的節(jié)能自愿協(xié)議試點(diǎn)，在協(xié)議中便加入第三方組織中國節(jié)能協(xié)會的參與，是因?yàn)槟壳拔覈?jié)能管理部門對協(xié)議的運(yùn)作缺乏經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)，中國節(jié)能協(xié)會等第三方社會組織則具有先進(jìn)的節(jié)能知識、技能與豐富節(jié)能經(jīng)驗(yàn)，在能效評估、能源審計(jì)等專業(yè)性較強(qiáng)的工作上，具有先天技術(shù)優(yōu)勢，而且獨(dú)立的第三方組織的中立地位，可以有效監(jiān)督協(xié)議運(yùn)作全過程，確保節(jié)能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)節(jié)能自愿協(xié)議的內(nèi)容

節(jié)能自愿協(xié)議的具體內(nèi)容在不同國家甚至同一國家的不同情況下是存在差異，但一般包括兩個方面：單個企業(yè)或整個行業(yè)組織承諾在一定時間內(nèi)達(dá)到的某一節(jié)能目標(biāo)；節(jié)能行政主體給予單個企業(yè)或整個行業(yè)組織的激勵政策。

1.權(quán)利義務(wù)配置

節(jié)能自愿協(xié)議是公私合作治理下的節(jié)能新機(jī)制，參與協(xié)議的各方均享有一定權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益這一首要目的，行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中自然應(yīng)當(dāng)具有地位上的優(yōu)越性和一定的特權(quán)。[4]一般而言，節(jié)能行政主體享有一定的主導(dǎo)性權(quán)利，即通過定期檢查、評估企業(yè)執(zhí)行協(xié)議的情況，加強(qiáng)對參與協(xié)議企業(yè)的監(jiān)督管理，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。此外，節(jié)能行政主體一般還享有對違約企業(yè)的直接制裁權(quán)，如果企業(yè)不履行協(xié)議義務(wù)，又無正當(dāng)理由的，節(jié)能行政主體可以直接采取終止協(xié)議、收回給予企業(yè)的激勵政策、給予更嚴(yán)格的法規(guī)限制等制裁措施。企業(yè)的權(quán)利主要是享受節(jié)能行政主體給予的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

節(jié)能自愿協(xié)議的各方亦須履行一定的義務(wù)和責(zé)任。節(jié)能行政主體承擔(dān)的義務(wù)主要是給予參與協(xié)議的企業(yè)一定的激勵政策。企業(yè)在享受節(jié)能行政主體提供的各項(xiàng)激勵政策，亦應(yīng)履行各項(xiàng)義務(wù)，即制定具體的節(jié)能計(jì)劃，組織實(shí)施實(shí)施節(jié)能計(jì)劃以按期達(dá)到節(jié)能目標(biāo)及定期向節(jié)能行政主體和第三方組織提交包含目標(biāo)完成情況、存在障礙、獲得的經(jīng)驗(yàn)以及完善建議等書面報告。第三方組織在信息溝通、技術(shù)支持、監(jiān)測評估等方面發(fā)揮重要作用，主要義務(wù)包括節(jié)能目標(biāo)的評估、對企業(yè)的定期用能評估和能源審計(jì)并且出具評估審計(jì)報告、宣傳和普及節(jié)能減排的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)等。

2.激勵政策設(shè)計(jì)

企業(yè)選擇參加自愿節(jié)能協(xié)議的重要因素乃是節(jié)能行政主體相關(guān)激勵政策，倘若缺乏激勵政策的有效支持，難以吸引企業(yè)的參與，因此激勵政策的設(shè)計(jì)對節(jié)能自愿協(xié)議的實(shí)施具有重要影響，乃是協(xié)議有效施行的核心。我國在設(shè)計(jì)協(xié)議中激勵政策的基本思路應(yīng)當(dāng)包括以下方面：一是運(yùn)用我國已基本建立的財政補(bǔ)貼、綠色信貸、技術(shù)服務(wù)等政策工具扶持節(jié)能自愿協(xié)議發(fā)展的可行性和潛力；二是重視激勵政策的創(chuàng)新與改革，以推進(jìn)協(xié)議的推廣應(yīng)用，[5]例如借鑒國外開征碳稅、能源稅等經(jīng)驗(yàn)，對參與協(xié)議企業(yè)予以一定稅收減免。

(1)發(fā)揮財政政策對節(jié)能自愿協(xié)議支持作用。財政政策是各國實(shí)施節(jié)能自愿協(xié)議項(xiàng)目的常規(guī)手段。目前我國已形成主要污染物排放、節(jié)能技術(shù)改造及環(huán)保專項(xiàng)資金等，這些專項(xiàng)資金是國家為重點(diǎn)解決企業(yè)日益棘手的節(jié)能減排問題而確立的。協(xié)議作為節(jié)能行政主體與企業(yè)公私合作推動節(jié)能減排的新機(jī)制，符合這些專項(xiàng)資金的政策目的，可以通過相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定將其應(yīng)用于協(xié)議，即設(shè)置協(xié)議專項(xiàng)資金為節(jié)能行政主體與企業(yè)簽訂協(xié)議提供財政保障。另外，節(jié)能行政主體還可以利用綠色政府采購?fù)苿庸?jié)能自愿協(xié)議的實(shí)施，即企業(yè)完成協(xié)議約定節(jié)能目標(biāo)的，節(jié)能行政主體對其產(chǎn)品和服務(wù)予以優(yōu)先采購，從而在社會上形成良好的示范作用。

(2)加快稅制綠色化為節(jié)能自愿協(xié)議提供重要支撐。稅收政策工具是協(xié)議實(shí)施的重要的經(jīng)濟(jì)激勵手段，各國一般通過碳稅、能源稅開征來助推協(xié)議推廣。我國應(yīng)當(dāng)改革企業(yè)所得稅、增值稅等現(xiàn)行稅制中的節(jié)能環(huán)保稅收優(yōu)惠政策，明確對參與協(xié)議的企業(yè)從事能減排技術(shù)、環(huán)保設(shè)備和產(chǎn)品等研發(fā)和應(yīng)用，可給予減免稅額、降低稅率、提高稅前扣除比例、再投資退稅等稅收優(yōu)惠。[6]另外，我國應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新稅收政策，通過環(huán)境保護(hù)稅開征、資源稅改革等，規(guī)定參與協(xié)議企業(yè)可根據(jù)完成協(xié)議約定的節(jié)能目標(biāo)的效果獲得相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，激勵更多的企業(yè)參與節(jié)能減排行動。

(3)利用差異化信貸政策促進(jìn)節(jié)能自愿協(xié)議的實(shí)施。綠色信貸政策對推動企業(yè)積極節(jié)能減排的促進(jìn)作用已日益凸顯，通過對參與協(xié)議企業(yè)與普通企業(yè)適用差異化信貸政策，將激發(fā)企業(yè)的自覺節(jié)能意識。節(jié)能行政主體應(yīng)當(dāng)建立與金融機(jī)構(gòu)的通暢信息溝通機(jī)制，使得金融機(jī)構(gòu)獲取相關(guān)企業(yè)節(jié)能減排信息，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)積極支持節(jié)能自愿協(xié)議項(xiàng)目的實(shí)施。

(4)綜合運(yùn)用市場化政策工具與節(jié)能自愿協(xié)議。排污收費(fèi)等市場化政策工具是企業(yè)較為重視的能源經(jīng)濟(jì)政策之一，通過經(jīng)濟(jì)激勵手段的運(yùn)用可以有效推動企業(yè)自覺節(jié)能減排，具有準(zhǔn)稅收的性質(zhì)。在我國暫未啟動環(huán)境保護(hù)稅的情形下，將排污收費(fèi)與協(xié)議結(jié)合運(yùn)用，根據(jù)企業(yè)完成協(xié)議預(yù)定節(jié)能目標(biāo)的情況，給予企業(yè)相應(yīng)的排污費(fèi)減免或先征后返的優(yōu)惠政策，促進(jìn)企業(yè)積極節(jié)能。

(5)加強(qiáng)其他軟性激勵政策的運(yùn)用。企業(yè)之所以選擇參與協(xié)議，除一定經(jīng)濟(jì)利益追求外，亦借此與節(jié)能行政主體建立良好的合作關(guān)系，從而獲得節(jié)能行政主體更多的支持與幫助。對于積極參與協(xié)議并取得良好節(jié)能績效的企業(yè)，節(jié)能行政主體應(yīng)授予企業(yè)有關(guān)的榮譽(yù)獎勵，通過大眾媒體向公眾宣傳企業(yè)積極履行社會責(zé)任的良好形象，使企業(yè)獲得更多公眾的認(rèn)可。

(三)節(jié)能自愿協(xié)議的變更與解除

節(jié)能自愿協(xié)議的訂立是節(jié)能行政主體、行政相對人及第三方組織在充分協(xié)商和溝通的基礎(chǔ)上，就參與各方的權(quán)利義務(wù)達(dá)成合意的過程，參與各方在訂立協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定的內(nèi)容積極履行各自的義務(wù)，確保協(xié)議的順利實(shí)施，這是契約自由原則對節(jié)能自愿協(xié)議中的具體要求?；谄跫s自由原則，協(xié)議的變更與解除須協(xié)議各方的一致同意。

但是，由于節(jié)能自愿協(xié)議中節(jié)能行政主體一方始終代表著公共利益，契約自由原則在協(xié)議的適用中無法達(dá)到民事合同自由的程度，應(yīng)受到法律法規(guī)的限制，即采取“有限契約原則”。因此，協(xié)議對行政主體方的約束力不像普通合同對當(dāng)事人那樣，一經(jīng)生效，即嚴(yán)格受其約束，不得變更，[7]應(yīng)當(dāng)賦予行政主體在特殊情況下的單方面變更和解除權(quán)。同時，為了均衡協(xié)議各方利益，企業(yè)一方亦享有變更與解除協(xié)議的權(quán)利，但受到嚴(yán)格限制。協(xié)議訂立后，任何一方主體提出變更或解除權(quán)利，均應(yīng)與協(xié)議的其他主體進(jìn)行充分協(xié)商。為防止節(jié)能行政主體濫用此項(xiàng)特權(quán)，倘若節(jié)能行政主體不是基于公共利益的考慮而要求變更或解除協(xié)議，基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)的考慮，節(jié)能行政主體應(yīng)賠償企業(yè)的損失；企業(yè)倘若由于自身的原因?qū)е虏荒馨磪f(xié)議約定履行義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。

三、節(jié)能自愿協(xié)議監(jiān)督的法制建構(gòu)

在節(jié)能自愿協(xié)議的實(shí)施中，監(jiān)督是最重要和最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)：對于參與協(xié)議企業(yè)的監(jiān)督管理是節(jié)能行政主體應(yīng)當(dāng)履行的重要職責(zé)；企業(yè)在接受節(jié)能行政主體及第三方組織、社會公眾監(jiān)督，有助于強(qiáng)化節(jié)能減排意識和社會責(zé)任感；第三方組織和社會公眾作為協(xié)議中立的一方，通過協(xié)議履行情況的監(jiān)督，為節(jié)能自愿協(xié)議注入持久的生命力。

(一)節(jié)能自愿協(xié)議的行政監(jiān)督

節(jié)能行政主體作為公共利益的代表，其參與節(jié)能自愿協(xié)議的目的是為了更好的完成節(jié)能管理工作，有責(zé)任保證企業(yè)在履行協(xié)議的過程中不偏離此目標(biāo)，這要求節(jié)能行政主體在節(jié)能自愿協(xié)議訂立與履行全過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于企業(yè)履約情況的監(jiān)督管理。節(jié)能行政主體雖然通過定期檢查、評估企業(yè)執(zhí)行節(jié)能自愿協(xié)議的情況，加強(qiáng)對參與協(xié)議企業(yè)的監(jiān)督管理，但是畢竟節(jié)能行政主體對于節(jié)能自愿協(xié)議這一新興機(jī)制尚不熟悉，更缺乏具有能源審計(jì)、評估等專業(yè)水平的專門人才，因此節(jié)能行政主體可以將監(jiān)測職能授權(quán)參與協(xié)議的第三方組織等相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)，通過加強(qiáng)對于這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理實(shí)現(xiàn)對于企業(yè)實(shí)施協(xié)議情況的監(jiān)督管理。沒有履行協(xié)議約定義務(wù)的企業(yè)，節(jié)能行政主體加以處罰，以確保節(jié)能公共利益的實(shí)現(xiàn)。

企業(yè)在通常情況下按照協(xié)議的約定向監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供所要求相關(guān)報告和報表信息，由監(jiān)測機(jī)構(gòu)對這些數(shù)據(jù)及報告的準(zhǔn)確性進(jìn)行審查，并結(jié)合制定的節(jié)能計(jì)劃對企業(yè)履行協(xié)議的情況做出評估，并向政府部門提交評估報告，政府將企業(yè)年度報告、監(jiān)測機(jī)構(gòu)的評估報告以及相應(yīng)的評估計(jì)算方法向社會公開，接受社會的監(jiān)督。這些數(shù)據(jù)、報告可以作為政府后續(xù)兌現(xiàn)相應(yīng)激勵政策的依據(jù)，也是對違反協(xié)議約定的企業(yè)進(jìn)行后續(xù)執(zhí)法的重要支撐。企業(yè)在嚴(yán)格地監(jiān)測約束下，根據(jù)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的評估報告，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

(二)自愿節(jié)能協(xié)議的公眾監(jiān)督

雖然節(jié)能行政主體在節(jié)能自愿協(xié)議履行中發(fā)揮著重要作用，但節(jié)能行政主體同時具有協(xié)議參與主體和監(jiān)督者的雙重角色，為防范節(jié)能行政主體濫用行政權(quán)力、監(jiān)督不力情形出現(xiàn)，須引入公眾參與作為節(jié)能減排自愿協(xié)議的有效監(jiān)督工具。

節(jié)能潛力評估及節(jié)能目標(biāo)設(shè)定是節(jié)能自愿協(xié)議訂立與履行的重要環(huán)節(jié)。在山東節(jié)能自愿協(xié)議試點(diǎn)中，由企業(yè)結(jié)合自身的情況提出節(jié)能目標(biāo)，然后通過中國節(jié)能協(xié)會的評估后推薦給政府，由政府確認(rèn)后才能生效；倘若企業(yè)設(shè)定的目標(biāo)不具有可行性和合理性，將承擔(dān)不被認(rèn)可的不利后果。實(shí)施節(jié)能自愿協(xié)議的各國一般由政府交付具有專業(yè)技術(shù)的專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)進(jìn)行。在今后協(xié)議的推廣中，對于節(jié)能目標(biāo)的確定，政府應(yīng)當(dāng)在簽訂協(xié)議時與企業(yè)和第三方組織充分協(xié)商，以確保設(shè)定目標(biāo)的合理性與可行性。目前，中國節(jié)能協(xié)會組織等第三方組織運(yùn)作機(jī)制還不夠健全，缺乏專業(yè)水平與技能，政府應(yīng)當(dāng)加大對節(jié)能服務(wù)公司、能源審計(jì)公司等專業(yè)性機(jī)構(gòu)的扶持力度，充分發(fā)揮節(jié)能服務(wù)公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，幫助企業(yè)在節(jié)能潛力評估基礎(chǔ)上作出合理的、能被參與各方認(rèn)可的節(jié)能目標(biāo)。

節(jié)能自愿協(xié)議中之所以加入第三方組織的參與，不僅因?yàn)槠淠軒椭訌?qiáng)對于企業(yè)實(shí)施自愿協(xié)議的管理，更為重要的是，第三方組織的中間人身份將對企業(yè)自覺履行節(jié)能減排義務(wù)發(fā)揮有效監(jiān)督作用。節(jié)能社會團(tuán)體等第三方組織一般了解先進(jìn)的節(jié)能知識，具有豐富的節(jié)能經(jīng)驗(yàn)和管理水平，這些專業(yè)知識和技能是節(jié)能行政主體所缺乏的，這些專業(yè)技能的運(yùn)用可以高效監(jiān)督企業(yè)對于協(xié)議的履行情況。同時，政府在節(jié)能自愿協(xié)議中，具有協(xié)議參加者和管理者的雙重身份，其在享有一定主導(dǎo)性權(quán)利時，其履約行為也應(yīng)受到節(jié)能協(xié)會等第三方組織的監(jiān)督，以平衡協(xié)議各方的利益，確保協(xié)議的順利實(shí)施。

隨著節(jié)能大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，公眾輿論借助互聯(lián)網(wǎng)將對企業(yè)節(jié)能形成巨大壓力，督促其有效治污，也將推動節(jié)能監(jiān)督管理從單一政府向全社會延伸。為了增強(qiáng)協(xié)議的透明性和誠信度，政府應(yīng)積極履行信息公開義務(wù)，合理設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)，暢通公眾參與渠道，建立信息披露制度和舉報制度，鼓勵媒體和公眾對協(xié)議履行中的違規(guī)現(xiàn)象予以舉報。

四、節(jié)能自愿協(xié)議救濟(jì)的法制建構(gòu)

作為行政法領(lǐng)域的一類特殊合同，節(jié)能自愿協(xié)議因訂立和履行而發(fā)生的糾紛可以在現(xiàn)有行政合同糾紛解決機(jī)制框架內(nèi)得到解決。節(jié)能自愿協(xié)議的目的是通過協(xié)商機(jī)制的有效運(yùn)用，促進(jìn)企業(yè)與政府的公私合作治理，當(dāng)協(xié)議各方發(fā)生糾紛時亦應(yīng)當(dāng)采取合理方式予以解決，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)提升至與政府較為平等的法律地位。因此，由協(xié)議所引起的糾紛應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持充分協(xié)商的原則加以處理，同時可建立一個專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，在以上兩種途徑都無法解決的情況下才能選擇行政訴訟，從而確保協(xié)議各方的利益得以真正實(shí)現(xiàn)。

(一)節(jié)能自愿協(xié)議的協(xié)商救濟(jì)

從合同的角度來看，當(dāng)事人在合同履行中產(chǎn)生爭議，成本最低且效益最好的解決方法便是雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，通過友好協(xié)商促成有關(guān)糾紛的解決。節(jié)能自愿協(xié)議存在的目的便是促進(jìn)政府與企業(yè)之間的友好合作，協(xié)議所具備的合意性要求在節(jié)能自愿協(xié)議實(shí)施中，政府和企業(yè)均不能把自己的意識強(qiáng)加在對方身上。政府和企業(yè)或行業(yè)組織處于平等的地位，政府與企業(yè)對于節(jié)能目標(biāo)的確定以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而進(jìn)行的權(quán)利義務(wù)配置都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)了雙方的合意要素。因此，當(dāng)協(xié)議產(chǎn)生糾紛時，協(xié)議各方應(yīng)盡可能遵循當(dāng)事人合意，均有提出協(xié)商的主動權(quán)，優(yōu)先采用充分協(xié)商方式加以解決。

(二)節(jié)能自愿協(xié)議的調(diào)解救濟(jì)

節(jié)能自愿協(xié)議作為一種促進(jìn)節(jié)能新機(jī)制，協(xié)議產(chǎn)生爭議一般會涉及到節(jié)能目標(biāo)的確定、能源審計(jì)與評估等專業(yè)性工作?？紤]到協(xié)議這些特殊性，為了更好的促進(jìn)糾紛的解決，設(shè)立一個專門的爭議解決機(jī)構(gòu)對雙方予以調(diào)解，是一個可行性較強(qiáng)的選擇。此專門機(jī)構(gòu)可為臨時機(jī)構(gòu)，但須在協(xié)議的特殊規(guī)則中事先約定下來。此專門機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)參與協(xié)議的節(jié)能行政主體、相對方、第三方組織，還應(yīng)當(dāng)加入能源審計(jì)等方面專家及各種節(jié)能領(lǐng)域非政府組織成員，作為顧問提供相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)與支持。此專門機(jī)構(gòu)具有的中立性，可以有效平衡參與各方的利益訴求，其對糾紛雙方進(jìn)行最大限度的調(diào)解，也能有效避免雙方當(dāng)事人達(dá)成損害社會公共利益合意情形的產(chǎn)生。另外，將節(jié)能領(lǐng)域具有豐富節(jié)能知識和監(jiān)測技能的專業(yè)人員加入到調(diào)解機(jī)構(gòu)中來，其可以利用專業(yè)的知識和技能為解決爭議和糾紛提供充分的數(shù)據(jù)證據(jù)，保障調(diào)解的結(jié)果得到各方的認(rèn)可與支持。

(三)節(jié)能自愿協(xié)議的政訴訟救濟(jì)

節(jié)能自愿協(xié)議作為一種應(yīng)用于節(jié)能管理領(lǐng)域的新型合同，本質(zhì)上是一種特殊的行政合同，因協(xié)議而生的糾紛可適用行政合同解決。因此，可以將自愿協(xié)議納入行政訴訟的對象中，制定解決自愿協(xié)議糾紛的訴訟特別規(guī)則，包括確立訴訟原則、舉證責(zé)任等等。節(jié)能自愿協(xié)議這一機(jī)制的實(shí)施可以建立政府與企業(yè)在節(jié)能治理領(lǐng)域的公私合作治理機(jī)制，協(xié)議雙方協(xié)商、調(diào)解無果的情況下，必須援用行政訴訟作為節(jié)能自愿環(huán)境協(xié)議糾紛解決的終極手段。同時，應(yīng)將當(dāng)前行政訴訟只允許相對人起訴行政主體、案件審理只審查行政主體具體行政行為的“單向性”制度構(gòu)造調(diào)整為無論行政主體或是相對人都能起訴，且司法審查對象包含雙方行為的“雙向性”訴訟結(jié)構(gòu)，以滿足解決協(xié)議糾紛的需要。

五、結(jié)語

隨著我國節(jié)能減排形勢日益嚴(yán)峻，公眾參與節(jié)能環(huán)保的意識不斷提高，迫切需要加強(qiáng)節(jié)能法律政策機(jī)制的創(chuàng)新。節(jié)能自愿協(xié)議雖然在我國還處于實(shí)踐試點(diǎn)、制度探水的階段，但作為“公私合作治理”理念下政府、企業(yè)、社會公眾通力合作進(jìn)行的節(jié)能新機(jī)制，在節(jié)能減排中有助于凝聚各方力量，對促進(jìn)政府節(jié)能管理方式轉(zhuǎn)變、激勵企業(yè)自覺節(jié)能、創(chuàng)新社會治理機(jī)制等具有長期的制度影響力。因此，我國應(yīng)當(dāng)在公私治理合作框架下建立、健全節(jié)能自愿協(xié)議法制，推動節(jié)能自愿協(xié)議在我國的實(shí)施。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

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Legal Construction of Voluntary Energy Conservation Agreements Based on Public-Private Partnership Governance

YAN Hai,ZHANG Ye

(Law School of Liaoning University, Shenyang 110136,China)

Energy management measures in various countries have experienced administrative control means, economic incentive policy, and then the use of voluntary means and social comprehensive management of the development process. Voluntary energy conservation as a new mechanism for public private partnership governance came into being in 1990s. The practice and legislation of the voluntary energy conservation in China have started, but there are many problems. Legal system of voluntary energy conservation in China should clear the main protocol, improve the allocation of rights and obligations, strengthen incentive policy design and improve the protocol alteration and termination of the specification, continuously improve the agreement of the administrative supervision and public supervision, and promote agreement dispute consultation, mediation, administrative litigation and other settlement mechanism reform.

public-private partnership governance; voluntary energy conservation agreements; energy conservation law; energy-saving and emission-reduction

2016-12-10

遼寧省“百千萬人才工程”資助項(xiàng)目“中國能源革命的法制創(chuàng)新研究”。

閆海，男，遼寧大學(xué)法學(xué)院副院長，教授，法學(xué)博士；張燁，男，遼寧大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D63;D922.68

A

1008-2603(2017)01-0019-06