黃文宇

（湖南省廣播電視微波總站，湖南 長(zhǎng)沙 410003）

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主體行為及其運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化
——基于P縣“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”項(xiàng)目的考察

黃文宇

（湖南省廣播電視微波總站，湖南 長(zhǎng)沙 410003）

基于P縣“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”項(xiàng)目的考察表明：項(xiàng)目績(jī)效與預(yù)期存在較大偏差；政府及其有關(guān)部門、龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社、農(nóng)戶（貧困農(nóng)戶）等項(xiàng)目主體基于各自的動(dòng)機(jī)與利益訴求具有不同的行為特征；產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制存在的主要不足是居于主導(dǎo)地位的地方政府缺乏約束；參與企業(yè)自身利益和社會(huì)責(zé)任難以兼顧；貧困農(nóng)戶處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制必須增強(qiáng)各參與主體的協(xié)調(diào)溝通，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益分享機(jī)制；加強(qiáng)部門間合作和工作人員培訓(xùn)；進(jìn)一步下放項(xiàng)目權(quán)利，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織和農(nóng)戶的主體性。

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目；主體行為；運(yùn)行機(jī)制

在中國(guó)現(xiàn)階段貧困治理體系中， 項(xiàng)目的地位日益重要。各級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 “專項(xiàng)”、“項(xiàng)目”等方式對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行扶持，以促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！绊?xiàng)目”在一般語(yǔ)境下內(nèi)涵豐富。本研究所說(shuō)的“扶貧項(xiàng)目制”或 “扶貧項(xiàng)目”，是指在分稅制的大背景下，在收入越來(lái)越集中的體制下，扶貧資金的分配采取“條線”體制單獨(dú)運(yùn)行的制度安排，也就是財(cái)政資金通過(guò)項(xiàng)目制的形式在行政科層體制外運(yùn)作的機(jī)制[1]。

學(xué)界對(duì)扶貧項(xiàng)目制進(jìn)行了大量研究。渠敬東等認(rèn)為“項(xiàng)目制”包含政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化諸要素，“是一種能夠促進(jìn)體制順暢運(yùn)行的機(jī)制”。項(xiàng)目制的推行催生出一種極具中國(guó)特色的“新雙軌制”，在科層制內(nèi)形成了條條權(quán)力的新輸送路徑，同時(shí)在科層制以外形成了有競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)路徑[2]。折曉葉、陳嬰嬰通過(guò)對(duì)東部及中部較發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村的長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查，并基于若干村莊項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)踐，對(duì)參與項(xiàng)目相關(guān)主體的行為選擇和制度背景進(jìn)行了比較深入的剖析[3]。周雪光等則分析了政府的角色定位及其據(jù)“國(guó)家視角”向基層輸入項(xiàng)目的優(yōu)缺點(diǎn)[4]。陳家建認(rèn)為項(xiàng)目制在基層政府的實(shí)行重新構(gòu)架了科層體系，政府內(nèi)部動(dòng)員由“層級(jí)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”，行政資源的配置也轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目為核心[5]。初步文獻(xiàn)梳理表明，學(xué)界基于產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的主體行為分析還不多見(jiàn)，鑒此，筆者擬基于湖南P縣“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”項(xiàng)目的考察，分析參與項(xiàng)目的地方政府、龍頭企業(yè)和農(nóng)村合作社等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以及農(nóng)戶等項(xiàng)目主體的行為特征，并針對(duì)各主體在產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目協(xié)同與合作中存在的若干核心問(wèn)題提出有關(guān)機(jī)制的改進(jìn)策略。

一、“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”項(xiàng)目的實(shí)施

P縣位于羅霄山脈北段，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是新階段國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。該縣轄24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)778個(gè)村，總?cè)丝?5.7萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口58萬(wàn)。2015年全縣農(nóng)村貧困人口17.1萬(wàn)人，貧困村542個(gè)。P縣的茶葉產(chǎn)業(yè)近年來(lái)受到上級(jí)高度重視，先后被列為全國(guó)茶葉生產(chǎn)百?gòu)?qiáng)縣、全國(guó)首批標(biāo)準(zhǔn)茶園創(chuàng)建示范縣、湖南省十大良種茶基地大縣、湖南省人民政府2013年新確定的全省33個(gè)茶葉優(yōu)勢(shì)區(qū)域縣之一。因此，茶葉產(chǎn)業(yè)被P縣列為六大農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)之一，并在政策上予以扶持。

P縣“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”項(xiàng)目由縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣高山茶產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全縣茶葉產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和資金協(xié)調(diào)工作;實(shí)行縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)聯(lián)絡(luò)員制度,縣直各單位按照分派的工作完成自身任務(wù)。為推動(dòng)茶葉產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)進(jìn)度,縣委縣政府在三大山區(qū)的七個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開(kāi)了動(dòng)員會(huì),每周監(jiān)督質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和工作進(jìn)展,堅(jiān)持一周一通報(bào)。在政策方面,為了加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期,縣政府下發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)P縣茶葉良種繁育基地的意見(jiàn)》、《關(guān)于加快P縣茶葉基地建設(shè)的意見(jiàn)》等文件,明確了目標(biāo)任務(wù)、育苗品種、組織領(lǐng)導(dǎo)和補(bǔ)貼政策,大力推動(dòng)項(xiàng)目的落實(shí)。2014、2015年在全縣海拔800米以上的FB山區(qū)、FSS山區(qū)，以國(guó)、省定貧困村為中心，以現(xiàn)有高山林場(chǎng)和茶場(chǎng)為樣板，向周邊輻射，采取公司+基地+農(nóng)戶的方式,扶持JSZ、BY、RD等3家企業(yè)和8個(gè)農(nóng)民專業(yè)合作社在海拔800米以上的19個(gè)貧困村新建約733公頃高山有機(jī)茶基地和3個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)加工廠，規(guī)范3～5個(gè)初加工廠。項(xiàng)目建設(shè)初步惠及2 300多戶，7 000多貧困農(nóng)民。也許是項(xiàng)目實(shí)施沒(méi)有很好地與村組織及其農(nóng)戶實(shí)際需求契合，農(nóng)戶的主體性沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重，以致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民尤其是貧困農(nóng)戶對(duì)參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的積極性、主動(dòng)性不足，項(xiàng)目績(jī)效還是沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的理想目標(biāo)。

二、項(xiàng)目有關(guān)主體的行為特征

產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的參與主體包括縣、鄉(xiāng)政府及其有關(guān)部門、“大戶”和“龍頭企業(yè)”、農(nóng)村合作社、農(nóng)戶，這些主體在項(xiàng)目的實(shí)施中表現(xiàn)出各自不同的行為特征。筆者現(xiàn)主要就參與P縣“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”的政府（縣鄉(xiāng)政府及其主管部門）、企業(yè)（龍頭企業(yè)和農(nóng)村合作社）、農(nóng)戶（擔(dān)任村干部的農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶）的動(dòng)機(jī)和行為予以簡(jiǎn)要分析。

1．政府的行為特征

2013年國(guó)家開(kāi)始大力推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”，提出“要對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，促進(jìn)各項(xiàng)扶貧資源的合理分配，做到扶貧到村到戶，逐漸建立起一套扶貧工作長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度，從而達(dá)成扶貧到村到戶的總體目標(biāo)?！雹俣捎谪毨后w對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的回避和政府產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的逐利性，貧困群體并不那么容易為項(xiàng)目“吸納”和覆蓋[6]。因此，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，切實(shí)提高扶貧的有效性，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期的“貧困人口脫貧發(fā)展目標(biāo)”，動(dòng)員貧困農(nóng)民參與項(xiàng)目就成了這一產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目工作的重點(diǎn)之一。作為這一產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的主要參與主體P縣政府及其有關(guān)部門， 其參與“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”扶貧項(xiàng)目的重要?jiǎng)訖C(jī)和使命就是既要激勵(lì)有關(guān)企業(yè)、合作社參與其中，更要?jiǎng)訂T盡可能多的貧困農(nóng)戶盡量參與項(xiàng)目，并通過(guò)有機(jī)茶的生產(chǎn)脫貧。隨著基層政府動(dòng)員能力的減弱和農(nóng)戶（貧困農(nóng)戶）利益的分化，傳統(tǒng)的政府動(dòng)員手段越發(fā)難以發(fā)揮作用。于是，P縣政府力圖在做好整村推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的確定和農(nóng)戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)后致力于項(xiàng)目的協(xié)調(diào)與服務(wù)工作，讓龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等主體更好地發(fā)揮作用。

“由市場(chǎng)主體在扶貧中發(fā)揮龍頭作用有很多好處。首先，市場(chǎng)主體掌握的消息多，來(lái)源廣。像FSS鎮(zhèn)XW農(nóng)村合作社對(duì)YY市、省城的市場(chǎng)信息掌握得很準(zhǔn)，能夠靈活地調(diào)整策略。其次，他們收農(nóng)戶的茶葉一般都簽訂合同，有個(gè)保護(hù)價(jià)，保護(hù)農(nóng)戶的利益，降低了風(fēng)險(xiǎn)。還有就是技術(shù)上的幫助，包括優(yōu)良的種子、茶苗，用什么化肥農(nóng)藥，種的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)等等?！?20150810縣扶貧辦主任訪談)

“政府通過(guò)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社動(dòng)員村民搞有機(jī)茶，他(村民)還不高興。覺(jué)得是給你政府或企業(yè)面子，幫你完成任務(wù)。我就這么點(diǎn)田土，不能種太多。還有村民會(huì)質(zhì)疑：為什么要我種這么多？那個(gè)誰(shuí)為什么種的比我少?為什么給某人扶持多而給我扶持少。由企業(yè)、農(nóng)民合作社等給的政策補(bǔ)貼或扶持經(jīng)費(fèi)常引起干群矛盾或者群眾之間的矛盾?！?20150810縣扶貧辦主任訪談)

對(duì)于參與項(xiàng)目的企業(yè)的在激勵(lì)措施，主要是P縣政府（扶貧辦）實(shí)行產(chǎn)業(yè)基地基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、扶貧貼息貸款等扶持激勵(lì)政策，對(duì)于帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧效果好的市場(chǎng)主體還運(yùn)用購(gòu)買服務(wù)等手段進(jìn)行支持和鼓勵(lì)。

“企業(yè)和合作社是可以申請(qǐng)扶貧貼息貸款的。另外，有些涉及農(nóng)戶多、帶動(dòng)面廣的還有別的扶持方式，比如給一些基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目作為獎(jiǎng)勵(lì)。像FSS鎮(zhèn)XW茶葉合作社的基地沒(méi)有一條直通的路，交通不便。政府就撥了4萬(wàn)元，加上他們自己出的4萬(wàn)元，路很快就修通了。去年政府還拿出80萬(wàn)元由XW茶葉合作社牽頭對(duì)70家位于基地的貧困農(nóng)戶的危房進(jìn)行了改造?！?20150810縣扶貧辦主任訪談)

因?yàn)槭袌?chǎng)主體很多，囿于資金的壓力，P縣政府不是“撒胡椒面”式地進(jìn)行扶持，而是有針對(duì)性地扶持帶動(dòng)貧困農(nóng)戶多、實(shí)力相對(duì)強(qiáng)的企業(yè)和農(nóng)民合作社，同時(shí)設(shè)置“門檻”排除一些動(dòng)機(jī)不純的企業(yè)等市場(chǎng)主體參與其中。

“FSS鎮(zhèn)的合作社雖然有20多個(gè)，但實(shí)事求是地說(shuō)有很多是為了套項(xiàng)目而不是搞產(chǎn)業(yè)。因?yàn)槲铱h前兩年的政策是成立專業(yè)合作社就有國(guó)家2萬(wàn)的直接扶持資金。有些就是想套這個(gè)錢成立的。為了避免這種情況，有限的資金和項(xiàng)目給自己知根知底、帶動(dòng)農(nóng)戶多的企業(yè)比較有效?！?20150810FSS鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)訪談)

也許是政府及其有關(guān)部門的意愿沒(méi)有很好地與村組織及其農(nóng)戶實(shí)際需求相契合，農(nóng)戶的主體性沒(méi)有得到應(yīng)有的尊重，以致對(duì)參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的積極性、主動(dòng)性不足，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效不理想。

2．企業(yè)的行為特征

P縣“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”是典型的扶貧貼息貸款項(xiàng)目。這類項(xiàng)目是國(guó)家為支持貧困地區(qū)及其企業(yè)發(fā)展，并發(fā)揮企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧中的能動(dòng)作用，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶增收的重要項(xiàng)目安排。P縣 “萬(wàn)畝有機(jī)茶園” 項(xiàng)目的參與企業(yè)主要是若干龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社。顯然，項(xiàng)目健康發(fā)展離不開(kāi)龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社的積極參與和協(xié)同合作。

2008年國(guó)務(wù)院扶貧辦《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》規(guī)定：項(xiàng)目貸款應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施單位簽訂扶貧責(zé)任書(shū)。在“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”項(xiàng)目實(shí)踐中，參與的龍頭企業(yè)和合作社要獲得扶貧貸款就必須與P縣扶貧辦簽訂“扶貧責(zé)任承諾書(shū)”。承諾書(shū)包括帶動(dòng)農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶的數(shù)量、項(xiàng)目參與農(nóng)戶收入增加幅度、農(nóng)資價(jià)格和收購(gòu)保護(hù)價(jià)的承諾、給予農(nóng)戶一定的技術(shù)指導(dǎo)、興辦公益事業(yè)等一系列具體指標(biāo)。凡參與的龍頭企業(yè)和合作社要享受稅收、貸款方面的優(yōu)惠、補(bǔ)貼等都要受到P縣扶貧辦制訂的“項(xiàng)目目標(biāo)管理責(zé)任制”的約束。原則上只有較好地履行了規(guī)定的扶貧責(zé)任的企業(yè)才能得到上述“利好”。

S茶葉有限責(zé)任公司2014年與P縣政府有關(guān)部門就簽訂了扶貧責(zé)任承諾書(shū)，承諾幫扶2個(gè)村，帶動(dòng)1 200戶農(nóng)戶，扶持520戶貧困戶生產(chǎn)有機(jī)茶，使參與項(xiàng)目貧困農(nóng)戶純收入增長(zhǎng)3 000元以上；對(duì)口幫助一定數(shù)量貧困戶和貧困學(xué)生；安排10個(gè)以上貧困戶的勞動(dòng)力在企業(yè)就業(yè)，扶持1項(xiàng)公益事業(yè)。

S企業(yè)認(rèn)真履行承諾，先后舉辦3期茶葉種植技術(shù)培訓(xùn)， 培訓(xùn)400多戶茶農(nóng)；建成高山有機(jī)茶園400公頃，其中標(biāo)準(zhǔn)化高山有機(jī)茶示范園1 00公頃；采用預(yù)先簽約的方式，以不低于市場(chǎng)價(jià)的保護(hù)價(jià)收購(gòu)茶農(nóng)的產(chǎn)品；吸納本縣貧困戶勞動(dòng)力40人在公司工作。在P縣扶貧辦核實(shí)履行了扶貧責(zé)任承諾后，S企業(yè)獲得了年利率為8.358%的240萬(wàn)元貸款的利息補(bǔ)貼（7萬(wàn)元）。雖然扶貧貼息貸款項(xiàng)目對(duì)參與企業(yè)的激勵(lì)有限，但如果市場(chǎng)主體積極參與貧困治理就有機(jī)會(huì)獲得多筆扶貧貼息貸款。這無(wú)疑可以促使企業(yè)更好地履行扶貧責(zé)任。

龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社等市場(chǎng)主體資金相對(duì)充足、產(chǎn)品多元化，因而抵御市場(chǎng)及自然風(fēng)險(xiǎn)的能力比普通農(nóng)戶要強(qiáng)很多。農(nóng)戶尤其貧困農(nóng)戶和具有一定規(guī)模效應(yīng)的企業(yè)等市場(chǎng)主體的地位不平等，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)常常被市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)給了農(nóng)戶。因此在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，政府一般要求企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施中以市場(chǎng)保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)戶產(chǎn)品，從而承擔(dān)了大部分的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益得到了保障。

“我們茶葉合作社目前的發(fā)展勢(shì)頭還比較好，主要原因就是跟農(nóng)戶簽訂了保護(hù)性收購(gòu)價(jià)格。農(nóng)戶的產(chǎn)品銷售有了基本保障，種茶就沒(méi)有太多顧忌了。農(nóng)戶今年種茶賺了錢，明年就會(huì)適當(dāng)擴(kuò)種，如果收入還可以就會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，甚至租了別人的田地來(lái)種茶。碰到市場(chǎng)行情差，我們也不得不收。比如有一年我們給XS村訂的合同價(jià)是每公斤200元保底，超過(guò)200元就根據(jù)市場(chǎng)行情往上漲。XS村以前種茶不多，你不給出保護(hù)性收購(gòu)價(jià)格，農(nóng)民不愿意也不敢搞。結(jié)果那年包括運(yùn)費(fèi)、包裝費(fèi)在內(nèi)，我們?cè)赬S村的收購(gòu)業(yè)務(wù)就虧了不少。我們要把合作社做得長(zhǎng)久就必須跟農(nóng)民講信用啊，虧了也沒(méi)辦法”。(P縣FSS鎮(zhèn)XW茶葉合作社法人代表H訪談)

企業(yè)和農(nóng)民合作社承諾按照市場(chǎng)保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)戶尤其貧困戶的茶葉，既體現(xiàn)了政府組織產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的初衷，即幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)和早日脫貧致富，同時(shí)也是維護(hù)參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的企業(yè)和非貧困農(nóng)戶利益的基本要求，因?yàn)橹挥羞@樣才可以穩(wěn)定并擴(kuò)展當(dāng)?shù)赜袡C(jī)茶生產(chǎn)，對(duì)企業(yè)和合作社等市場(chǎng)主體自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有益。當(dāng)然，企業(yè)和農(nóng)民合作社業(yè)還可以運(yùn)用“訓(xùn)誡”、“懲罰”等手段維護(hù)自己的利益，如XW茶葉合作社要求包括貧困農(nóng)戶在內(nèi)的有機(jī)茶種植戶遵循標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)規(guī)范以保證產(chǎn)品的質(zhì)量數(shù)量，如果不按照XW茶葉合作社的規(guī)定要求種植，他們就可以拒絕收購(gòu)其茶葉。

3．農(nóng)戶的行為特征

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中提出了“熟人社會(huì)”這一概念，指出傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是一張龐大復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，越是在基層社會(huì)，個(gè)人情感和關(guān)系在治理中的作用就越大。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的有效實(shí)施需要農(nóng)戶的理解與配合，尤其離不開(kāi)擔(dān)任村委、村黨支部委員的兩委干部的骨干性農(nóng)戶，以及廣大貧困農(nóng)戶的大力配合、支持。

在P縣“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”項(xiàng)目實(shí)施中，許多擔(dān)任村干部的農(nóng)戶承受政府下達(dá)的目標(biāo)的壓力，盡量照顧方方面面的利益，運(yùn)用自身?yè)碛械纳鐣?huì)關(guān)系和資源做好項(xiàng)目工作。如R村村主任帶頭賣掉耕牛，將自家的田土全部改種有機(jī)茶。在他的示范帶動(dòng)下，R村有機(jī)茶種植面積達(dá)到32公頃，占全村耕地面積的八成左右。又如B村村支書(shū)，為了推動(dòng)選址在B村的“千畝有機(jī)茶基地”建設(shè)和本村農(nóng)戶積極種植有機(jī)茶，自掏腰包殺了兩頭豬，請(qǐng)村民來(lái)他家吃飯。鄉(xiāng)村干部以此為契機(jī)宣講“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目及其有關(guān)扶貧政策。這種充滿人情味的宴席宣傳，再加上村干部帶頭領(lǐng)種，該村有關(guān)項(xiàng)目工作取得良好效果，B村千畝茶園基地建設(shè)順利啟動(dòng)，九成以上農(nóng)戶種植了有機(jī)茶。

貧困農(nóng)戶對(duì)于政府主導(dǎo)的有機(jī)茶產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目有著矛盾的心態(tài)。一方面，貧困農(nóng)戶對(duì)國(guó)家的扶貧政策非常歡迎，但另一方面，對(duì)通過(guò)發(fā)展有機(jī)茶產(chǎn)業(yè)脫貧致富沒(méi)有信心，因而采取消極對(duì)待的態(tài)度。在P縣高山有機(jī)茶園項(xiàng)目實(shí)施中，雖然政府通過(guò)有關(guān)企業(yè)和農(nóng)民合作社免費(fèi)或優(yōu)惠提供苗木和肥料，但田地不多、勞動(dòng)力不足的貧困戶仍容易邊緣化。

農(nóng)村最低生活保障的出發(fā)點(diǎn)是給貧困線下的群眾提供生活保障，為了完成項(xiàng)目安排的各種任務(wù)，有的村干部便運(yùn)用相關(guān)優(yōu)惠政策和自己掌握的建議權(quán)，將有機(jī)茶種植和貧困農(nóng)戶享受“低?！贝龅汝P(guān)聯(lián)起來(lái)。如H村，種有機(jī)茶的農(nóng)戶可以得到相應(yīng)的種茶補(bǔ)貼（每公頃2.25萬(wàn)元），過(guò)去沒(méi)有享受最低生活保障的貧困戶在種茶后還可以優(yōu)先獲得“低保資格”。而原來(lái)享有“低保”的農(nóng)戶要是不開(kāi)展有機(jī)茶種植，也就可能既享受不到相關(guān)的補(bǔ)貼資金，就連“低?！币灿惺サ娘L(fēng)險(xiǎn)。

“現(xiàn)在扶貧資金因?yàn)楹蜕厦娼o縣里的其他資金打包使用，扶貧的功能體現(xiàn)得不太明顯。家里條件好的農(nóng)戶得到這筆資金自己額外再投入點(diǎn)是可以搞好的。貧困戶本來(lái)就基礎(chǔ)差，縣里給的這點(diǎn)錢很難對(duì)他們發(fā)展有機(jī)茶生產(chǎn)有大的幫助。結(jié)果往往是基礎(chǔ)好的做成了，基礎(chǔ)不行的不敢搞或者搞不下去?！?20150809縣扶貧辦主任訪談)

在與H村幾家貧困農(nóng)戶的交流中，筆者明顯感到他們對(duì)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展有機(jī)茶來(lái)擺脫貧困的信心不足：

“我們村2004年按照縣里的指示種早熟梨，大部分耕地農(nóng)戶都不種莊稼而是改栽了梨樹(shù)苗，但是2006年早熟梨滯銷，大部分家庭都虧了。后來(lái)因?yàn)殒?zhèn)里看到旁邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶種植白術(shù)效益好，就要求改種白術(shù)。收成好的時(shí)候，一公頃耕地大概可以獲得6萬(wàn)元收入。后來(lái)白術(shù)的市場(chǎng)價(jià)格下降，大家又賺不到錢，現(xiàn)在村里種白術(shù)的很少了。政府這些年都在想辦法讓我們脫貧致富，但一直沒(méi)看到什么成效，所以也不敢再試了?！?20150811DP鄉(xiāng)H村村民訪談)

可以看出，近年該村在政府推動(dòng)下嘗試發(fā)展過(guò)一些產(chǎn)業(yè)，但都沒(méi)有收到預(yù)期效果，周邊靠農(nóng)業(yè)脫貧致富的例子也少，所以農(nóng)戶對(duì)這種國(guó)家主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目充滿疑慮也很正常。

“我也想利用政府的幫扶政策來(lái)脫貧致富，但你講的通過(guò)發(fā)展有機(jī)茶生產(chǎn)脫貧不太靠譜，而且種茶太辛苦，我們沒(méi)有精力也不敢搞?，F(xiàn)在我愛(ài)人、兒子和媳婦都在外面打工，還是在外面掙錢比較靠得住些?！?20150811DP鄉(xiāng)H村村民訪談)。

對(duì)種茶積極性不高的貧困農(nóng)戶只會(huì)在保證自己基本口糧的情況下才會(huì)種茶。在政府動(dòng)員種茶而沒(méi)有人手和時(shí)間的情況下農(nóng)戶的行為選擇是不公開(kāi)違反政府的政策，只進(jìn)行一些開(kāi)挖、栽種等工序敷衍了事，導(dǎo)致定植后成活率低。DP鄉(xiāng)的12個(gè)村在新擴(kuò)茶園土地中套種煙葉900畝,在不影響原有烤煙種植的情況下完成了縣里的指標(biāo)。

農(nóng)戶的這種行為特征是長(zhǎng)期與強(qiáng)勢(shì)政府博弈的理性選擇。處于弱勢(shì)地位的貧困農(nóng)戶面對(duì)政府只能使用弱者的“韌武器”——非對(duì)抗性抵制[7]。作為高山有機(jī)茶產(chǎn)業(yè)扶貧的重要參與主體，農(nóng)民通過(guò)表面參與減少壓力，避免顯性沖突帶來(lái)無(wú)法預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)非對(duì)抗性抵制政府強(qiáng)加的任務(wù)[8]。貧困農(nóng)戶清楚農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，出于追求風(fēng)險(xiǎn)最小化、利益穩(wěn)定化的考慮，大多選擇消極對(duì)待政府自上而下、整齊劃一的規(guī)劃和任務(wù)。

三、產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主體基于利益的差異而具有不同的行為選擇，從P縣“萬(wàn)畝有機(jī)茶園”項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果來(lái)看，項(xiàng)目績(jī)效與預(yù)期存在較大偏差，其根本原因在于項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制仍存在缺陷，以致各主體的行為沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效耦合。筆者認(rèn)為項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制存在缺陷主要有以下三方面：

（1）居于主導(dǎo)地位的地方政府缺乏約束。為了實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶精準(zhǔn)脫貧的總體目標(biāo)，理想的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該是龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和農(nóng)戶與政府形成平等的互動(dòng)合作關(guān)系，各主體以項(xiàng)目為依托平等博弈，各自利益訴求在項(xiàng)目政策制定、實(shí)施、評(píng)估等項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程得到充分體現(xiàn)。通過(guò)對(duì)P縣產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的調(diào)查來(lái)看，雖然多元主體參與相比以往政府主導(dǎo)的自上而下的扶貧運(yùn)作模式有很大進(jìn)步，但政府的全能主義傾向和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大慣性仍然主導(dǎo)著當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)扶貧。地方政府作為核心主體的主導(dǎo)地位依舊十分穩(wěn)固，在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目化運(yùn)作中壟斷了關(guān)鍵的扶貧資源分配權(quán)。參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的市場(chǎng)主體資金和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力相對(duì)不足，只能在政府主導(dǎo)下被動(dòng)參與，各主體互動(dòng)博弈的情境很難實(shí)現(xiàn)。在政府居于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧核心地位的情況下，地方產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作呈現(xiàn)出高度的同一性。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃普遍時(shí)間跨度較大，缺乏明確的階段性要求和有約束力的時(shí)間表，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作隨意性較大。另外，對(duì)于地方政府而言，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重點(diǎn)在于項(xiàng)目的啟動(dòng)，項(xiàng)目落實(shí)之后的后續(xù)監(jiān)管和可持續(xù)發(fā)展則往往遭到忽視。產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目對(duì)于地區(qū)貧困治理的實(shí)際效用主要根據(jù)相關(guān)政府部門的政策驗(yàn)收，缺乏目標(biāo)人群的反饋和第三方的評(píng)測(cè)。

（2）企業(yè)自身利益和社會(huì)責(zé)任難以兼顧。使貧困農(nóng)戶脫貧致富是產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目實(shí)施的首要目標(biāo)。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的貧困農(nóng)戶存在信息不對(duì)稱、資源稟賦不足，在沒(méi)有外界資源輸入情況下無(wú)法在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存。因此，作為產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目實(shí)施主體的企業(yè)就要在市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷、品牌培育等方面著力，讓農(nóng)戶的有機(jī)茶生產(chǎn)更好地與競(jìng)爭(zhēng)激烈的外部市場(chǎng)對(duì)接。然而這種理想的企業(yè)直接引領(lǐng)農(nóng)戶的模式在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目運(yùn)作中還是較難實(shí)現(xiàn)。企業(yè)作為營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)利益最大化是其行為選擇的首要出發(fā)點(diǎn)，其主要訴求是盈利而非扶貧，盈利和扶貧存在一定沖突。而實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的根本目標(biāo)是使貧困農(nóng)戶脫貧致富，因此，這一社會(huì)責(zé)任對(duì)于參與項(xiàng)目的企業(yè)而言，與其經(jīng)濟(jì)利益具有同等甚至更為重要的意義。從P縣茶葉產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的個(gè)案可以看出，企業(yè)與農(nóng)戶的關(guān)系往往出現(xiàn)兩類矛盾。首先，企業(yè)的行為選擇是基于追求自身利益最大化的立場(chǎng)，追逐利潤(rùn)加快發(fā)展的企業(yè)目標(biāo)往往背離給貧困農(nóng)戶提供幫助服務(wù)的社會(huì)目標(biāo)。企業(yè)更多地關(guān)心自身的經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)視農(nóng)戶的利益和訴求，很難使得農(nóng)戶滿意。其次，企業(yè)是農(nóng)戶與市場(chǎng)對(duì)接的紐帶，擁有市場(chǎng)、信息、資本等優(yōu)勢(shì)條件，這使其在這對(duì)合作關(guān)系中居于核心地位，理論上的平等合作實(shí)際上蛻變成了不對(duì)稱關(guān)系，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目“公司+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式中“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的理想情境很難實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)波動(dòng)、氣候不利等不利情況發(fā)生時(shí)，合同違約率很高，“廠家壓價(jià)”或相互違約的情況十分普遍。

（3）農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶在項(xiàng)目實(shí)施中仍缺乏足夠的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。扶貧開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)旨在使貧困人群脫貧致富的系統(tǒng)工程，他們的參與是這項(xiàng)惠民工程成功的關(guān)鍵。農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目一般來(lái)說(shuō)分為主動(dòng)參與和被動(dòng)參與，當(dāng)前實(shí)際上貧困地區(qū)多數(shù)農(nóng)戶還是被動(dòng)參與到由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中。通過(guò)P縣高山有機(jī)茶園項(xiàng)目的實(shí)施可以看出，貧困農(nóng)戶對(duì)于項(xiàng)目的參與度低，其主要原因，一方面是農(nóng)戶尤其貧困農(nóng)戶長(zhǎng)期處于貧困亞文化環(huán)境中，接受文化教育程度較低，且與外界交流少，思想觀念相對(duì)陳舊，安于現(xiàn)狀的小農(nóng)意識(shí)濃厚，缺乏脫貧致富的主觀能動(dòng)性，有時(shí)甚至目光短淺，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中注重短期利益；另一方面則是基層政府、參與產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的企業(yè)、農(nóng)村合作社等沒(méi)有尊重農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，認(rèn)為大部分貧困農(nóng)戶受教育程度不高，缺乏必要的素質(zhì)和能力，以致當(dāng)?shù)卣?、有關(guān)企業(yè)、合作社對(duì)于項(xiàng)目資源的分配、項(xiàng)目具體執(zhí)行有很大的“自由裁量權(quán)”，在決策過(guò)程中雖然有征求農(nóng)戶意見(jiàn)的程序，但貧困農(nóng)戶意見(jiàn)很難真正被采納落實(shí)，從而降低了貧困農(nóng)戶的參與積極性。

產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制的完善直接影響貧困地區(qū)農(nóng)戶的利益和扶貧項(xiàng)目的功效。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制優(yōu)化應(yīng)重點(diǎn)增強(qiáng)各利益主體之間的合作與協(xié)同的同時(shí)，重視目標(biāo)對(duì)象群體的主體性。

第一，增強(qiáng)項(xiàng)目各主體的協(xié)調(diào)溝通，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的機(jī)制。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作作為現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一種形式必須要符合市場(chǎng)規(guī)律，因此，龍頭企業(yè)需要建立與產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目使目標(biāo)人群脫貧增收的重點(diǎn)是項(xiàng)目的效益。連片種植、規(guī)?；N植的豐收只是供給側(cè)的成功，只有產(chǎn)品適銷對(duì)路農(nóng)戶才能真正從中受益。因此政府在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，首先必須考慮市場(chǎng)和銷售。做好市場(chǎng)需求調(diào)研的同時(shí)要考慮自身的基礎(chǔ)和現(xiàn)有資源，風(fēng)險(xiǎn)和前期投入相對(duì)小的項(xiàng)目比較適合貧困地區(qū)農(nóng)戶?；鶎诱畬?duì)于農(nóng)戶與市場(chǎng)連接的幫助不大，必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律通過(guò)龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社等主體共擔(dān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。分散的貧困農(nóng)戶沒(méi)有能力構(gòu)建這樣的產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，這就對(duì)政府相關(guān)部門和企業(yè)提出了要求。因而扶貧辦等部門今后工作的重點(diǎn)之一應(yīng)該是引導(dǎo)培育一批實(shí)力強(qiáng)、信用足的經(jīng)濟(jì)主體加入產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中。

第二，推進(jìn)部門間的合作和工作人員培訓(xùn)。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目仍然通過(guò)傳統(tǒng)基層政府主導(dǎo)推進(jìn)的[9]。部門協(xié)作的效率和基層人員的能力素質(zhì)就越發(fā)顯得重要。產(chǎn)業(yè)扶貧在國(guó)家戰(zhàn)略中的愈發(fā)重要意味著參與的部門、單位數(shù)量的增加和相互之間合作的增多，現(xiàn)有各級(jí)政府的扶貧開(kāi)發(fā)辦公室的級(jí)別和職能顯然無(wú)法滿足這一需要，一個(gè)專職協(xié)調(diào)各部門的專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立勢(shì)在必行。這個(gè)機(jī)構(gòu)旨在清晰定位各參與產(chǎn)業(yè)扶貧部門的職能，減少各部門單位之間的內(nèi)耗和不作為。各市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該選拔和培訓(xùn)一批專業(yè)人員，提升他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素養(yǎng)以應(yīng)對(duì)基層扶貧工作事務(wù)繁雜、人手不足的問(wèn)題。另外，通過(guò)完善目標(biāo)責(zé)任機(jī)制、考核激勵(lì)機(jī)制以及人員管理機(jī)制來(lái)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，在制度上保障產(chǎn)業(yè)扶貧工作。

第三，進(jìn)一步下放項(xiàng)目實(shí)施權(quán)利，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、農(nóng)戶的主體性。按照目前的管理程序，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目審批之后即要依據(jù)方案逐項(xiàng)落實(shí)。雖然在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目化運(yùn)作中，地方政府居于主導(dǎo)地位，但主要是指縣政府及其有關(guān)部門，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其產(chǎn)業(yè)扶貧工作權(quán)限明顯不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部雖然對(duì)當(dāng)?shù)卣鎸?shí)狀況掌握得更準(zhǔn)，但是在推進(jìn)項(xiàng)目落實(shí)和應(yīng)對(duì)事先沒(méi)有預(yù)計(jì)的問(wèn)題時(shí)靈活調(diào)整方案的權(quán)限極為有限。部分項(xiàng)目原定方案不符合實(shí)際情況推進(jìn)中問(wèn)題不斷，然而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有即時(shí)解決甚至停止項(xiàng)目的權(quán)限，上級(jí)批復(fù)的程序冗長(zhǎng)繁復(fù)，往往造成錯(cuò)失最好解決問(wèn)題的時(shí)機(jī)以致項(xiàng)目不成功。適度下放權(quán)限使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠依據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的真正需要和具體情況、項(xiàng)目實(shí)施中的突發(fā)狀況即時(shí)修正，在確保項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)高效利用的同時(shí)使項(xiàng)目應(yīng)有的功效得以實(shí)現(xiàn)。給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步下放權(quán)限本質(zhì)上是為了促進(jìn)農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目的參與，提升農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目的獲得感，維持項(xiàng)目輸入地社區(qū)的穩(wěn)定。運(yùn)作農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧工程的成本壓力消減了基層政府對(duì)這項(xiàng)工作的積極性，因此上級(jí)財(cái)政相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)匹配至關(guān)重要。上級(jí)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放一部分財(cái)權(quán)事權(quán)后，項(xiàng)目運(yùn)作靈活性和針對(duì)性的增強(qiáng)可以避免傳統(tǒng)壓力型體制的不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況和農(nóng)民群體的具體要求對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整可以減少長(zhǎng)官意志主導(dǎo)項(xiàng)目忽視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展和農(nóng)戶切實(shí)利益的現(xiàn)象，尤其是目前農(nóng)村貧困治理中相當(dāng)普遍的形象工程、面子工程。

注釋：

① 參閱國(guó)務(wù)院扶貧辦：《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，2014年。

[1] 周飛舟．財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題兼論——項(xiàng)目治國(guó)[J]．社會(huì)，2012(1)：1-37．

[2] 渠敬東．項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012(5)：113-130．

[3] 折曉葉，陳嬰嬰．項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011(4)：126-148．

[4] 周雪光．通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給[J]．公共行政評(píng)論，2012(1)：46-77，180．

[5] 陳家建．項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察[J]．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2013(2)：64-79，205．

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責(zé)任編輯：曾凡盛

Behavior of subjects participating in poverty alleviation project and the optimization of its operating mechanism: A case study of alpine organic tea industrialization of P county, Hunan Province

HUANG Wenyu

(Hunan Radio and TV Microwave Station, Changsha 410003, China)

The research on the poverty alleviation project of alpine organic tea industrialization in P county demonstrates: the project performance is not so satisfying as expected; the behavioral characteristics of the government and departments concerned, enterprises and farmer cooperatives, poor peasant households are diverse due to respective motives and interest claims; the major deficiency of the operating mechanism is the lack of restraint of the local government; it is difficult for the participating enterprise to take both self-interest and social responsibility into account; poor peasant households are in inferior position. To improve the operating mechanism of the poverty alleviation project the coordination and communication of the participating subjects should be enhanced and a risk/benefit-sharing mechanism should be established; the cooperation between departments should be enhanced; superior governments should decentralize and devolve power to township governments, farmer cooperatives and poor peasant households.

the poverty alleviation project; subject behavior; the operating mechanism

C912.82

A

1009-2013(2017)01-0056-06

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.01.009

2016－12－28

黃文宇(1988—)，男，湖南長(zhǎng)沙人，助理工程師，主要從事社會(huì)政策研究。