周鐵濤

(1.益陽市委黨校，湖南 益陽 413000；2. 益陽市社會主義學(xué)院，湖南 益陽 413000)

村規(guī)民約的當(dāng)代形態(tài)及其鄉(xiāng)村治理功能

周鐵濤1,2

(1.益陽市委黨校，湖南 益陽 413000；2. 益陽市社會主義學(xué)院，湖南 益陽 413000)

源于鄉(xiāng)土社會的鄉(xiāng)規(guī)民約一直是中國傳統(tǒng)的農(nóng)村治理基本規(guī)范。在新中國成立后的一段時(shí)間內(nèi)，國家政權(quán)直達(dá)基層，鄉(xiāng)規(guī)民約被廢棄。在改革開放后的鄉(xiāng)政村治體制下，傳統(tǒng)村規(guī)民約得以復(fù)蘇并呈現(xiàn)出兩種形態(tài)，即部分村規(guī)民約被改造后虛化為一種形式化的文本，形同虛設(shè)；部分村規(guī)民約則轉(zhuǎn)型為法律、政策的地方化版本，重獲新生。在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理中，村規(guī)民約仍具有推進(jìn)村民自治、整合農(nóng)民利益、促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)等重要功能。對于被嚴(yán)重虛化的形式化的村規(guī)民約，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持緊密結(jié)合村域?qū)嶋H、堅(jiān)守國家法律“底線”的原則，使其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

村規(guī)民約；歷史嬗變；當(dāng)代形態(tài)；鄉(xiāng)村治理；功能

一、問題的提出

在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)中國，鄉(xiāng)規(guī)民約是農(nóng)村社會秩序得以維系的最基本社會規(guī)范。現(xiàn)代村規(guī)民約則是沿襲傳統(tǒng)規(guī)約，迎合農(nóng)村市場化改革趨勢，回應(yīng)村民政治期待、利益獲取和社會秩序維護(hù)等訴求，逐步發(fā)展完善的新型農(nóng)村基層治理規(guī)則，是村民與集體之間的契約，是民間法，也是國家法律的地方化。作為一種契約式規(guī)范，由于村規(guī)民約源于鄉(xiāng)土社會，更貼近群眾生活實(shí)際，在討論制定過程中又融入了協(xié)商民主理念，能獲得村民普遍認(rèn)可，能較大程度地通過村民的共信、共行得以實(shí)施，緩解國家法律與民間規(guī)則、基層政府與農(nóng)村居民的沖突和矛盾，在基層法治化治理進(jìn)程中有其獨(dú)特的地位、功能和價(jià)值。

既有的關(guān)于村規(guī)民約的研究多從兩個(gè)方面進(jìn)行探討：一是從“法律多元”出發(fā)，將村規(guī)民約納入民間法視野予以考察，探討其與國家法的關(guān)系。在性質(zhì)界定方面，梁治平認(rèn)為，“村規(guī)民約既不是國家正式法律的對立物，也不是其簡單的延伸”[1]，是一種習(xí)慣，是一種具有地方特色的行為規(guī)則，“不論在多大程度上獲得國家的認(rèn)可，它們都不是國家授權(quán)的產(chǎn)物”[2]。劉篤才認(rèn)為，民間規(guī)約具有民間性、鄉(xiāng)土性、自治性、成文性等特點(diǎn)，和國家法律、私人契約之間既不存在涇渭分明的分野,也從來不是分庭抗禮的關(guān)系[3]。在價(jià)值功能方面，蘇力認(rèn)為：“在中國的法治追求中，也許最重要的并不是復(fù)制西方的法律制度，而是重視中國社會中那些起作用的，也許并不起眼的習(xí)慣、慣例。”[4]在與國家法的互動方面，田成有認(rèn)為，村規(guī)民約的訂立應(yīng)該屬于私法范疇，是集體成員的一種意思自治，只要村規(guī)民約不違反法律法規(guī)，與社會公共利益沒有沖突，法律就應(yīng)當(dāng)確認(rèn)并保障這種約定[5]。吳冬梅認(rèn)為，鄉(xiāng)規(guī)民約的法治化功效在于其實(shí)施效率高于國家法律，能促進(jìn)國家法律的實(shí)施，具有國家法律的補(bǔ)充作用；在法治化背景下，應(yīng)對鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行整合、引導(dǎo)與制約，促進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約在國家法律框架內(nèi)的自我完善，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律的協(xié)調(diào)[6]。張明新認(rèn)為，由國家政權(quán)機(jī)關(guān)自上而下引入的村民自治章程體現(xiàn)了國家對鄉(xiāng)土社會的治理原則，與國家正式法律制度更加趨近[7]。

二是從“村莊治權(quán)”出發(fā)，將村規(guī)民約納入基層治理規(guī)范范疇，探討其對基層政權(quán)和村民自治的影響。張靜認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約具有特定的治理原則及管轄范圍，其體現(xiàn)的村莊治權(quán)與國家治權(quán)有聯(lián)系又很不同；國家治權(quán)面臨的困境，實(shí)質(zhì)“在于兩個(gè)性質(zhì)上非常相似的管制規(guī)范競爭其各自的管轄地位和范圍，力圖加強(qiáng)或擴(kuò)張自己治權(quán)的行動，一直沒有尋得制度化的解決方法”[8]。張廣修、張景峰的《村規(guī)民約論》則試圖建立村規(guī)民約的基本理論框架與體系，以促進(jìn)農(nóng)村基層組織的民主自治進(jìn)程。謝暉認(rèn)為，鄉(xiāng)規(guī)民約是官方借民間力量管理鄉(xiāng)民社會的方式，不得不隨著社會變革的需要而改變、削弱甚至隱退自身[9]。姜裕富認(rèn)為，從鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代社會的變遷中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約也實(shí)現(xiàn)了向現(xiàn)代社會的村規(guī)民約的轉(zhuǎn)型[10]。在個(gè)案研究方面，主要有徐曉光、吳大華、周相卿、李向玉等對苗族習(xí)慣法的研究和周世中等對西南少數(shù)民族民間法的研究。

盡管不少研究者從理論或?qū)嵶C的角度對村規(guī)民約的性質(zhì)界定、價(jià)值定位、現(xiàn)實(shí)困境及發(fā)展趨勢進(jìn)行了有益的探索，取得了豐碩的研究成果，但這些成果多是對村規(guī)民約的相對靜態(tài)化的研究，對其在現(xiàn)代法治化背景下如何走出傳統(tǒng)，融入現(xiàn)代治理，進(jìn)行動態(tài)化的轉(zhuǎn)型研究，則稍顯薄弱。為此，筆者擬對村規(guī)民約的歷史嬗變進(jìn)行梳理以把握其發(fā)展大勢，剖析其呈現(xiàn)出的當(dāng)代形態(tài)，并闡述其對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)功能。

二、村規(guī)民約的歷史嬗變

中國的村規(guī)民約積淀了幾千年，是“鄉(xiāng)土性”抑或鄉(xiāng)土文化的重要載體，有深厚的文化底蘊(yùn)和人文傳統(tǒng)，農(nóng)村基層社會的“鄉(xiāng)土性”不可能在短時(shí)間內(nèi)消除。正如費(fèi)孝通先生所言“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的”[11]。因此，探討村規(guī)民約的歷史嬗變，梳理“鄉(xiāng)土社會”的各種規(guī)約、傳統(tǒng)、習(xí)慣，有利于把握其發(fā)展趨勢，有利于國家權(quán)力對村規(guī)民約的現(xiàn)實(shí)改造。

鄉(xiāng)約是中國古代介于國法與家規(guī)之間的生活規(guī)則[12]。古代中國的農(nóng)村基層組織主要是鄉(xiāng)里組織，有組織即有規(guī)則，最初的鄉(xiāng)規(guī)民約是人們在長期生產(chǎn)生活中形成的不成文的地方習(xí)俗。成文鄉(xiāng)約的產(chǎn)生最早可以上溯到公元1076年，即北宋神宗熙寧九年陜西藍(lán)田呂氏兄弟創(chuàng)制的《呂氏鄉(xiāng)約》。其對民眾的約束以“入約”為前提，約規(guī)包括“德業(yè)相勸”、“過失相規(guī)”、“禮俗相交”、“患難相恤”等，帶有明顯的契約性和鄉(xiāng)村自治性。由于鄉(xiāng)約產(chǎn)生于鄉(xiāng)土社會，通俗易懂，又伴隨有族權(quán)的維護(hù)，其實(shí)施后“關(guān)中風(fēng)俗，為之一變”。

明清時(shí)期，鄉(xiāng)規(guī)民約受到統(tǒng)治階層高度重視。明朝時(shí)，明成祖朱棣時(shí)期一度以國法的形式頒布鄉(xiāng)規(guī)條例，賦予鄉(xiāng)規(guī)民約以法律地位。在清代高度集權(quán)的政治背景下，鄉(xiāng)約完全淪為國家控制農(nóng)村基層的工具，失去了原有的鄉(xiāng)民自治內(nèi)涵。吳理財(cái)?shù)难芯匡@示，“自隋朝中葉以降,直到清代,國家實(shí)行郡縣制,政權(quán)僅止于州縣。那時(shí),鄉(xiāng)紳階層成為鄉(xiāng)村社會的主導(dǎo)性力量,鄉(xiāng)村公共事務(wù)主要由紳士出面組織,從而在客觀上造就了鄉(xiāng)村社會一定的自治空間?！盵13]表面上看，國家權(quán)力的終端是州縣，事實(shí)上，農(nóng)業(yè)社會時(shí)代的國家沒有也不可能放棄對農(nóng)村的統(tǒng)治，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，沒有農(nóng)村社會源源不斷地向上層社會輸送資源，政權(quán)將失去立足之基。這一時(shí)期，地方官員對農(nóng)村的控制一般是借助鄉(xiāng)紳階層實(shí)行間接控制，只有當(dāng)農(nóng)民起義或造反致使鄉(xiāng)紳階層無力控制局面時(shí)，國家權(quán)力才會強(qiáng)勢介入。在長期的鄉(xiāng)紳治理中，地主貴族們借助鄉(xiāng)規(guī)民約使農(nóng)村社會得以安定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以發(fā)展。歷史上的鄉(xiāng)規(guī)民約表面上源于鄉(xiāng)土，在實(shí)際制定過程中卻并無底層農(nóng)民的實(shí)質(zhì)參與，都是在地方精英（地主士紳）的主持下，以儒家倫理為基礎(chǔ)，以維護(hù)封建宗法禮教的倫理綱常為目的所制定。盡管如此，鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容仍然以淳樸民風(fēng)、發(fā)展生產(chǎn)、維護(hù)治安、穩(wěn)固秩序?yàn)橹黧w，是古代農(nóng)村社會管理的基本規(guī)范。

民國時(shí)期，特別是20世紀(jì)20～30年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動中，鄉(xiāng)規(guī)民約退出集權(quán)治理范疇，回歸鄉(xiāng)土自治本位，出現(xiàn)了短暫的復(fù)興。這一時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動以人們普遍認(rèn)同的農(nóng)村“破產(chǎn)”為基礎(chǔ)，以知識界投身到救濟(jì)農(nóng)村的各種嘗試為表征。盡管各種團(tuán)體參與鄉(xiāng)村建設(shè)的形式不同，但目的卻完全一致。在江寧自治和鎮(zhèn)平自治的嘗試中，一個(gè)通過政府的力量推動鄉(xiāng)村自治，一個(gè)通過發(fā)動農(nóng)民群眾推動鄉(xiāng)村自治，都出現(xiàn)了鄉(xiāng)規(guī)民約治理功能的回歸。

中華人民共和國成立后，國家政權(quán)快速延伸至農(nóng)村最基層，取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳勢力行使農(nóng)村社會管理職能。1958年人民公社化運(yùn)動興起，以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，國家法律和政策直接傳遞到生產(chǎn)隊(duì)，徹底打破了“皇權(quán)不下縣”的慣例。在農(nóng)村管理方面，人民公社對社員實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理，包攬一切、無所不能，鄉(xiāng)規(guī)民約不再有存在的價(jià)值。而1966年開始的“文化大革命”及其后開展的“倒儒反孔”運(yùn)動,更從思想和政治高度把村規(guī)民約視為反動、腐朽、落后的封建社會產(chǎn)物[14]。這一階段，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約基本被廢棄。

改革開放以來，國家在廣大農(nóng)村建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，行政權(quán)退至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成鄉(xiāng)政村治格局，由于土地承包到戶，農(nóng)民對土地?fù)碛辛俗灾魃a(chǎn)經(jīng)營權(quán)，政府干預(yù)減少，村莊逐步脫離政府行政權(quán)力的直接控制，進(jìn)入村民自治階段，甚至鄉(xiāng)村治安的維護(hù)等公共服務(wù)也需要自身供給，為村規(guī)民約的再生和發(fā)展創(chuàng)造了契機(jī)。1979年，廣西宜州合寨生產(chǎn)大隊(duì)尚十分貧困，由于分田到戶，國家的管制逐步放松，原有利益格局被打破，“政社合一”的管理被弱化，出現(xiàn)了無人管事的狀況，農(nóng)村社會秩序受到?jīng)_擊，社會治安迅速惡化，偷盜成風(fēng)，賭博成風(fēng)。果地屯的三名老黨員在聊及“村民耕牛經(jīng)常被盜”的問題時(shí)，萌發(fā)了通過村莊內(nèi)部力量管理治安的念頭。經(jīng)過充分醞釀，果地屯召集全屯160多戶戶主開會，以無記名投票選舉的方式選出了村內(nèi)治安的“帶頭人”。1980年1月20日，治安“帶頭人”主持召開全村村民會議，通過了村規(guī)民約，人人按手印以示共同遵守，果地村委會成為首個(gè)利用村規(guī)民約進(jìn)行村民自治、民主管理的村委會[15]。1998年修訂通過的《村民委員會組織法》明確規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”，以國家法律的形式確認(rèn)了村規(guī)民約在農(nóng)村治理中的合法地位。越來越多的村民自治組織通過恢復(fù)、制定或修改村規(guī)民約，推進(jìn)農(nóng)村治理。

從中國村規(guī)民約的歷史嬗變來看，不管哪個(gè)時(shí)期，不管國家政權(quán)如何強(qiáng)盛，國家與農(nóng)村基層社會總存在程度不同的分離，不得不借助來自宗族或士紳階層的非官方勢力維持鄉(xiāng)村秩序。即使在軍閥割據(jù)、外敵入侵的戰(zhàn)亂時(shí)期，除了外部扶持的地方治理傀儡外，也還存在與之抗衡的民間勢力。在農(nóng)村基層社會的秩序維護(hù)中，封閉的環(huán)境、落后的文化以及上層可能存在的愚民思想，使得村民無法更多地了解國家法律和政策，代代相沿的習(xí)慣、鄉(xiāng)俗或由基層精英主導(dǎo)制定的成文村規(guī)民約，成為農(nóng)民生產(chǎn)、生活中最基本的規(guī)則。在新中國建立后的一段時(shí)間內(nèi)，國家試圖建立起直達(dá)農(nóng)村最基層的管理體系，最終亦未能持續(xù)，基層社會仍需“自治”。筆者由此認(rèn)為，國家的法律和政策對農(nóng)村基層社會而言，更多的是價(jià)值導(dǎo)向和底線守護(hù)，作為村域內(nèi)部權(quán)威的載體，村規(guī)民約始終有存在的價(jià)值和空間，只不過它可能會因國家治理理念的更新而不得不應(yīng)時(shí)轉(zhuǎn)型。

三、村規(guī)民約的當(dāng)代形態(tài)

一直以來，村規(guī)民約都是在維護(hù)國家主流倫理文化的基礎(chǔ)上形成的，既有社會公德、家庭道德、職業(yè)道德和良好社會風(fēng)俗的傳承與弘揚(yáng)，也有對森嚴(yán)等級的維護(hù)與對“違德”行為的懲處，呈現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的特征。實(shí)行改革開放后，隨著國家通過“送法下鄉(xiāng)”的方式源源不斷地向農(nóng)村輸送法律資源，農(nóng)民對村規(guī)民約中一些超越于法律之外的懲處，提出了種種質(zhì)疑。尤其從進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代開始，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，征地拆遷帶來了村集體利益的劇增，原有的關(guān)于村民身份確認(rèn)和集體利益分配的村規(guī)民約與在籍村民的切身利益緊密掛鉤，以出嫁女參與集體利益分配的訴求表達(dá)為主要標(biāo)志的對村規(guī)民約的責(zé)難不斷見諸媒體。由此，國家開始關(guān)注村規(guī)民約中與法律相沖突的內(nèi)容。在各級政府的主導(dǎo)下，當(dāng)代村規(guī)民約開始逐漸轉(zhuǎn)型，并呈現(xiàn)出以下兩種典型形態(tài)。

（1）虛化為一種形式上的文本。一些村在村委會主持下，按照基層政府下發(fā)的“范本”，重新修訂和頒布依法治村章程和相關(guān)規(guī)約，被譽(yù)為“最完備的村規(guī)民約”的村民自治章程，在村規(guī)民約的被動轉(zhuǎn)型過程中虛化為一種形式上的文本。筆者走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湖南某鎮(zhèn)于2006年按照湖南省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《全省普法依法治理工作要點(diǎn)》和市、縣的要求進(jìn)行了一場由基層政府主導(dǎo)的村規(guī)民約和村民自治章程集中清理、修訂活動，在近三個(gè)月的時(shí)間里，鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，以民政所、司法所工作人員為主體快速完成了清理、修訂工作。在這場清理“運(yùn)動”中，村委會的工作完全按照鎮(zhèn)政府規(guī)劃的流程進(jìn)行，《依法治村章程》或《村民自治章程》掛上了村公布欄。就內(nèi)容而言，《村民自治章程》包括總則、村級組織、民主政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公益事業(yè)、社會管理、附則七章，而《依法治村章程》則只將第二章改成了“組織形式”，其它六章完全相同。在基層政府看來，《章程》界定了村民自治的性質(zhì)，確認(rèn)了村民權(quán)利，規(guī)范了村民自治機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能和村權(quán)運(yùn)行規(guī)則，是村民自治中的“小憲法”。事實(shí)上，《章程》的內(nèi)容全部來自于《憲法》、《村民委員會組織法》和《村民委員會選舉辦法》等，只是一種簡單的歸納匯總和羅列，沒有任何創(chuàng)新，更沒有結(jié)合各村實(shí)際作出具有操作性的詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)各村的《章程》制定或修訂完成后，包括村干部在內(nèi)，幾乎沒有村民會關(guān)注其實(shí)施。這種內(nèi)容虛化的《章程》，僅僅只是純粹的形式化的文本，沒有任何實(shí)效，成為了掛在墻上的擺設(shè)，唯一的作用就是在各級領(lǐng)導(dǎo)的檢查和各部門的考核中能“有據(jù)可查”。

另外，基層政府對村規(guī)民約的清理，總在試圖通過統(tǒng)一的格式化的版本廢除原有規(guī)約中超越法律之上的懲罰性規(guī)則，但同時(shí)也弱化了村級組織在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的傳統(tǒng)權(quán)威，使部分村規(guī)民約虛化為一種形式化的文本，從而失去了原有的價(jià)值和功能。某村1994年12月印發(fā)的“村規(guī)民約”以“落實(shí)社會治安綜合治理措施，盡快實(shí)現(xiàn)社會秩序的根本好轉(zhuǎn)”為目的，總共設(shè)置52條內(nèi)容，其中有43條設(shè)定了5～200元不等的罰款，2條涉及收費(fèi)（外籍人員來本村土葬的占地費(fèi)和糾紛調(diào)解費(fèi)），1條涉及對檢舉、揭發(fā)和見義勇為的獎(jiǎng)勵(lì)，涉及到了村民生活中大至計(jì)劃生育、公益建設(shè)，小至鋤挖田壟、開塘不關(guān)的方方面面事宜。后幾經(jīng)修訂，目前該村的村規(guī)民約僅12條，全為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的倡議性條文，已粘貼到各家各戶的墻上。就實(shí)效而言，新的村規(guī)規(guī)約抹去了其獨(dú)具特色的鄉(xiāng)土性和傳承性，弱化了村干部們的矛盾糾紛調(diào)處權(quán)威，演變?yōu)榛鶎诱摹俺h書”。正因如此，村民對規(guī)約越來越生分，視若無物。而缺乏民眾關(guān)注的村規(guī)民約，也就失去了原初的價(jià)值和功能，形同虛設(shè)。

（2）轉(zhuǎn)化為法律政策的地方化版本。盡管部分村規(guī)民約被虛化為一種形式化的文本，但也有一些村規(guī)民約逐漸轉(zhuǎn)型為法律政策的地方化版本，既在宏觀上契合了國家政策、法律，又在微觀上保持了自身的鄉(xiāng)土特色和自治特色。

村規(guī)民約一般是依據(jù)國家法律和政策，結(jié)合村域?qū)嶋H，就村級治理中的一些日常規(guī)則或重大問題而制定，是要求村民共同遵守的行為規(guī)范。越來越多的村規(guī)民約是在村級組織的主持下，由全體村民共同討論制定，由全體村民會議或村民代表會議通過，從起草到修改的全過程都有村民代表的廣泛參與，村民主體地位得以體現(xiàn)。因此，村規(guī)民約具有村民契約的性質(zhì)。一些村打破了原來系統(tǒng)化的、百科全書式的村規(guī)民約框架，用多個(gè)涉及不同事項(xiàng)的村規(guī)民約來管理村內(nèi)各種事務(wù)。比如湖南桃江縣一些鄉(xiāng)村為推進(jìn)人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，就單獨(dú)制定了農(nóng)村清潔工程、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的村規(guī)民約。益陽市赫山區(qū)滄水鋪鎮(zhèn)的香爐山村，為厲行節(jié)約，反對鋪張浪費(fèi)，凈化社會風(fēng)氣，專門針對操辦紅白喜事中的攀比行為發(fā)起倡議，并形成相關(guān)村規(guī)民約。這些規(guī)約既不違反國家政策法律的規(guī)定，也考慮到了村莊的實(shí)際，迎合了社會發(fā)展的新潮流，自然具有生命力。

還有一些村莊在政府主導(dǎo)的村規(guī)民約的清理中，將原有的懲罰性制裁作出了不違反“硬法”的變通。比如對不支持村內(nèi)公益事業(yè)的村民，原來的懲處是罰款，現(xiàn)在變成了點(diǎn)名批評、有償使用公共設(shè)施；有的村還規(guī)定嚴(yán)重違反村規(guī)民約的村民不得向政府申請低保、救助等。對于盜伐林木的，某村規(guī)民約原來規(guī)定除賠償損失外，還要處以一定數(shù)額的罰款。因行政處罰權(quán)屬于公安或林業(yè)部門，現(xiàn)已修改為責(zé)令賠償損失并按所盜林木數(shù)量的10倍栽種新苗。一些村甚至將原來村規(guī)民約中通過懲罰得以實(shí)施的事務(wù)轉(zhuǎn)型為通過獎(jiǎng)勵(lì)來治理。比如通過評比活動表彰賢、孝，通過村委資助獎(jiǎng)勵(lì)升學(xué)等。

由于這些村規(guī)民約以鄉(xiāng)情、村情、民情為基礎(chǔ)，緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，立足于解決村級治理中存在的一系列問題，制定的措施具體明確，通過詳細(xì)條款精確而明了地告之村民該做什么，不該做什么，因此容易被群眾所接受，從而成為國家法律政策的地方化版本。作為這些鄉(xiāng)村介乎國家法律與道德規(guī)范之間的“準(zhǔn)法”，村規(guī)民約不再只是道德規(guī)范，不再只以促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)為目的，而是涉及到了包括社會公德建設(shè)、經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展、地方秩序維護(hù)、集體利益分配等在內(nèi)的諸多內(nèi)容，將國家法律、政策在村域范圍內(nèi)具體化。

四、村規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理功能及其完善

盡管隨著城鄉(xiāng)一體化，鄉(xiāng)規(guī)民約的效用有所下降，但在很多偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，村規(guī)民約仍然發(fā)揮著重要的鄉(xiāng)村治理功能。在這些村莊，村規(guī)民約以村民自我管理為基礎(chǔ)，由村民相互協(xié)議而產(chǎn)生，是村民共信共行的行為規(guī)范，有效地推進(jìn)了村民自治。村規(guī)民約也不再只是簡單地維護(hù)生產(chǎn)生活秩序，而是逐漸轉(zhuǎn)化為農(nóng)民與集體、他人之間利益調(diào)整的重要依據(jù)，對村民利益的整合功不可沒。而且，村規(guī)民約并沒有局限于只維護(hù)原來村內(nèi)精英的治理權(quán)威，而是以民主、法治為基礎(chǔ)，推動了文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)。

（1）推進(jìn)村民自治。村規(guī)民約普遍基于大多數(shù)村民的同意而設(shè)立，因而對村民約束力比較大，并能通過村民的相互督促和自我管理保證其有效實(shí)施。村民自治章程作為“最完備的村規(guī)民約”，主要依據(jù)《村民委員會組織法》，從制度層面就村民自治機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的確定以及村級公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)則等問題訂出規(guī)約，而其他的專項(xiàng)性村規(guī)民約側(cè)重于就村民自治范圍內(nèi)生產(chǎn)生活秩序的維護(hù)、村民行為的規(guī)范、具體事務(wù)的處理等作出約定和規(guī)范。作為村域內(nèi)的自治性規(guī)范，村規(guī)民約發(fā)源于村內(nèi)，作用于村民，體現(xiàn)了村民的共同意志，是村級民主治理的重要載體，是村民通過“契約”進(jìn)行自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我約束的自治準(zhǔn)則，與深化農(nóng)村改革、推動農(nóng)村發(fā)展緊密相連，適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村治理改革的需要。在當(dāng)代社會，村規(guī)民約與時(shí)俱進(jìn)，納入了國家法律、政策的諸多內(nèi)容，逐步與國家的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略接軌，將村域“個(gè)性”與國家“共性”、村民的個(gè)體訴求與村域整體發(fā)展利益融合在一起，對于促進(jìn)基層群眾自治、保障村民民主權(quán)力具有重要作用。

（2）整合農(nóng)民利益。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，傳統(tǒng)農(nóng)村的封閉性被打破，人員流動性增強(qiáng)，農(nóng)民不再只是簡單地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其生活、工作的地域也不再局限于農(nóng)村。尤其隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民非農(nóng)化的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)民職業(yè)從單一性向多樣化轉(zhuǎn)變，農(nóng)民群體逐步分化成各種不同的社會群體。以前的農(nóng)村基本只有村組干部、手藝農(nóng)民、耕種農(nóng)民、農(nóng)民商人和少數(shù)半農(nóng)半工的智能型農(nóng)民（如部分農(nóng)村教師、醫(yī)生、工人），現(xiàn)在的農(nóng)村除了普通農(nóng)業(yè)勞動者外，還有外出務(wù)工的農(nóng)民工人、農(nóng)村社會管理者、農(nóng)村服務(wù)者、私營企業(yè)主、個(gè)體工商戶、智能型職業(yè)者等不同的社會群體。農(nóng)村社會的和諧發(fā)展需要有相對穩(wěn)定的制度和機(jī)制協(xié)調(diào)各個(gè)群體的利益，而村規(guī)民約正是通過各種利益群體的博弈達(dá)成的共識，能發(fā)揮利益整合功能。其整合農(nóng)民利益訴求的功能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，村規(guī)民約是一種符合現(xiàn)代社會對整合機(jī)制需求的契約性規(guī)范[16]。村規(guī)民約相當(dāng)于村域內(nèi)部的“習(xí)慣法”，農(nóng)村社會各群體據(jù)此可充分表達(dá)自己的意志和利益訴求。就民主程序而言，村規(guī)民約的制定就是村民參與村級公共事務(wù)管理的過程，同時(shí)也是農(nóng)村社會各群體充分表達(dá)利益訴求的過程。通過村規(guī)民約這一制度化的規(guī)定可以均衡各群體利益。另一方面，村規(guī)民約作為一種介乎國家法律和村民個(gè)體訴求之間的利益調(diào)整機(jī)制，融歷史沿襲的鄉(xiāng)土性與由外部植入的現(xiàn)代性為一體，不失為當(dāng)代農(nóng)村社會一種有效的利益表達(dá)與協(xié)調(diào)制度安排。當(dāng)代形態(tài)的村規(guī)民約，形式上是民眾契約，實(shí)則是國家法律的地方化，規(guī)約中的諸多內(nèi)容大都是法律的細(xì)化，只有個(gè)別帶有明顯村域特色的內(nèi)容才是原初意義上的村規(guī)民約。在實(shí)際操作中，村委會和村民小組一般都按照村規(guī)民約的規(guī)定處理諸如承包地、自留山、宅基地、征地補(bǔ)償?shù)仁聞?wù)。當(dāng)村民對村組的決定不服時(shí)，一般只能選擇提起訴訟，也有的直接上訪。法院在審理類似案件時(shí)，也基本是依照《村民委員會組織法》的規(guī)定來進(jìn)行，只有當(dāng)村規(guī)民約與法律、政策相抵觸或侵犯村民權(quán)利時(shí)，方依據(jù)法律維護(hù)村民權(quán)益，否則不會否決其效力。

（3）促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)。村規(guī)民約是國家法律、政策的有效延伸。從中國歷史的視角審視,在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會里,國家法在很大程度上是作為“后盾”的象征意義而存在的,或者說國家法律在傳統(tǒng)農(nóng)村基本上是疏離的,農(nóng)民更多的是生活在自在秩序的民間法中,由民間法調(diào)控和解決一切[17]。在沿襲熟人倫理的農(nóng)村社會，法律不可能觸及農(nóng)村生活的細(xì)枝末節(jié)，更不可能是“萬能”的。作為維護(hù)底線倫理的法律很難解決道德層面的一些現(xiàn)實(shí)問題。在現(xiàn)有的農(nóng)村政治資源環(huán)境下，政府權(quán)力也被限定在法律明確授權(quán)的范圍內(nèi)，對法律之外的違德行為無力調(diào)控。而村規(guī)民約結(jié)合村域?qū)嶋H將國家法律地方化，成為國家法律的有效補(bǔ)充，能夠依據(jù)國家法律政策的原則、精神或者基本倫理，就社會公德、家庭倫理、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、農(nóng)村秩序等作出規(guī)定，制定村莊道德規(guī)范，促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有序化。

作為介乎國家法律與鄉(xiāng)風(fēng)民俗之間的村內(nèi)規(guī)范，村規(guī)民約既具有規(guī)范性的一面，也帶有契約性的成分，依靠鄉(xiāng)村公共權(quán)威得以實(shí)施，是協(xié)調(diào)國家法律與民間習(xí)俗之間沖突的緩沖地帶。在一些村莊，村規(guī)民約被虛化為一種形式化的文本，有的甚至違反了國家相關(guān)法律政策，限制了其鄉(xiāng)村治理功能的發(fā)揮，筆者認(rèn)為，應(yīng)基于以下原則進(jìn)行完善。

一是緊密結(jié)合村域?qū)嶋H。緊密結(jié)合村域?qū)嶋H是村規(guī)民約發(fā)展的生命力所在。村規(guī)民約延續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)是其鄉(xiāng)土性，盡管適用范圍相對狹小，由于其與地方風(fēng)俗、農(nóng)民習(xí)慣、傳統(tǒng)規(guī)則緊密相連，群眾認(rèn)可度高，遵守的自覺性強(qiáng)，對基層治理的作用不可小覷。在一些帶有地方習(xí)俗的個(gè)案處理中，村規(guī)民約甚至有國家法所不能達(dá)到的效果。比如相鄰關(guān)系的處理，盡管《民法通則》及司法解釋有相應(yīng)規(guī)定，卻言之不詳，由于各地風(fēng)俗習(xí)慣不同，相同的行為可能在不同地域?qū)ο噜彿降挠绊懡厝幌喾?，國家法不可能周延，這時(shí)村規(guī)民約的作用自然顯現(xiàn)。村規(guī)民約緊密結(jié)合村域?qū)嶋H主要包括兩方面內(nèi)容：一是簡單地以地方化的方式將國家法律、黨委政府決策進(jìn)行細(xì)化，貫徹落實(shí)；二是對本村范圍內(nèi)公共事務(wù)的處理通過民主協(xié)商的方式形成村規(guī)民約，共同遵守。一方面，村規(guī)民約應(yīng)承擔(dān)詮釋國家法律、政策的作用，承擔(dān)傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的作用，用適合于當(dāng)?shù)仄毡槲幕降恼Z言文字告訴村民什么可以做、應(yīng)該做，什么不能為，倡導(dǎo)文明新風(fēng)，可以在法律政策允許的范圍內(nèi)貶抑、懲處違法違德行為，規(guī)范村民行為。另一方面，村規(guī)民約是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的有效載體，要緊密結(jié)合村域?qū)嶋H，著力解決基層治理中的實(shí)際問題，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。對不具有普遍性，帶有明顯村域特色，國家法律政策尚未予以規(guī)范的領(lǐng)域，要通過村民協(xié)商，形成村規(guī)民約，實(shí)現(xiàn)有效治理。

二是堅(jiān)守國家法律“底線”。村規(guī)民約與國家法律最大的差別是不具有普適性，不能依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，它往往只針對特定地域內(nèi)的事務(wù)制定，由村域內(nèi)的特定權(quán)力保障實(shí)施。表面上看，村規(guī)民約的制定和施行與國法無關(guān)，事實(shí)并非如此，當(dāng)村規(guī)民約的實(shí)施侵犯到憲法法律賦予公民的合法權(quán)益時(shí)，農(nóng)民可能拿起法律的武器維護(hù)自身利益，由此，可能出現(xiàn)國家權(quán)力對地方規(guī)則的裁決。因此，村規(guī)民約應(yīng)自覺接受地方政府的指導(dǎo)與備案，不能違反國家法律的相關(guān)規(guī)定。只有在合法的基礎(chǔ)上，村規(guī)民約方可得到全面實(shí)施。

村規(guī)民約的合法性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制定程序的合法性。應(yīng)嚴(yán)格按照《村民委員會組織法》的規(guī)定由村民會議制定和修改村規(guī)民約，制定和修改的主體是村民會議，而村民會議的召開本身又應(yīng)該具有合法性，在參會人數(shù)上，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者三分之二以上的戶代表參加，沒有達(dá)到法定參加人數(shù)所召開的村民會議是不合法的，其表決通過的村規(guī)民約當(dāng)然無效。二是村規(guī)民約內(nèi)容的合法化。就國家治理層面而言，村規(guī)民約不應(yīng)是“獨(dú)立王國”內(nèi)的“小憲法”，而應(yīng)是國家法律的地方化。傳統(tǒng)村規(guī)民約與綱常倫理密不可分，強(qiáng)化了特定身份背景下的服從意識，一味強(qiáng)調(diào)集體（鄉(xiāng)村集體或家族集體）權(quán)威，處罰多于倡導(dǎo)。其所規(guī)定的懲處，就國家立法而言，是村民委員會超越職權(quán)對村民權(quán)利的限制和剝奪，不具有合法性，應(yīng)該對其違法內(nèi)容進(jìn)行清理和刪除。如出嫁女分紅的問題，村委的決策可能依據(jù)了村規(guī)民約，也有可能在具體實(shí)施時(shí)還通過會議表決的方式獲得了絕大多數(shù)村民的同意，整個(gè)過程中，出嫁女始終只是少數(shù)，既無力阻止村規(guī)民約通過，也無力通過自己的反對票否定會議決定。國家法的基本原則是法律面前人人平等，保障每個(gè)公民的合法權(quán)利，無論什么樣的契約，即使村民簽字同意，只要不是當(dāng)事人真實(shí)意思的表示，仍有可能基于合法權(quán)利的保護(hù)而在司法裁決中被撤銷或宣告無效。

村規(guī)民約在經(jīng)歷現(xiàn)代轉(zhuǎn)型后，逐漸演變?yōu)殂暯訃曳烧吆袜l(xiāng)土風(fēng)俗民情的基層治理規(guī)范。農(nóng)村居民囿于自身知識水平和信息獲取途徑的有限性，對法律、政策不太了解，而對通俗化、地方化了村規(guī)民約，因其結(jié)合了每個(gè)村不同的村情民意，也考慮到了當(dāng)?shù)亓?xí)俗，由村民起草、討論、表決，更貼近生活，更容易理解和接受。村規(guī)民約通過契約化的約束機(jī)制，把國家法律、政策規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容鄉(xiāng)土化、具體化，可以起到法律無法企及的作用，因而更具操作性。充分發(fā)揮村規(guī)民約的地方治理功能，必將有利于緩解農(nóng)村法治化進(jìn)程中國家法與民間法的沖突，緩和基層政府與農(nóng)村居民的矛盾，推進(jìn)鄉(xiāng)村民主化、法治化治理。

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責(zé)任編輯：曾凡盛

Contemporary forms of village regulations and their function of rural governance

ZHOU Tietao

(1.Yiyang Municipal Party School, Yiyang 413000, China; 2.Yiyang Institute of Socialism, Yiyang 413000, China)

The village regulations originated in the rural society have always been a basic standard of rural grass-roots governance. In a period of 1949—1978, state power was utilized directly to the grassroots and village regulations were abandoned. Under the system of rural governance, the traditional village regulations renewed and present regulations appeared in two forms: parts of the regulations being virtualized into a superficial text and existing in the name only, the others being transformed into the law and localized policy and regaining a new state. In the current rural governance, the village regulations play an important role in promoting the villagers' autonomy, integrating the interests of farmers and promoting the civilized country custom construction. In order to have the virtualized regulations play a role in the implementation of the grass-roots governance, we should insist the principle of connecting it with the village actual situation and insisting the bottom line of national law.

village regulations; historical evolution; contemporary forms; rural governance; function

C912.82

A

1009-2013(2017)01-0049-07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.01.008

2016－12－20

湖南省社科基金資助項(xiàng)目(14YBA382)

周鐵濤(1976—)，男，湖南益陽人，副教授，主要從事農(nóng)村法治研究。