張璠 王瑞琪 魏姍姍

[提要] 隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貧困形勢(shì)的變化，我國(guó)適時(shí)調(diào)整扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，逐步確立以全面建成小康社會(huì)為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧政策體系。本文在總結(jié)改革開放以來(lái)扶貧工作取得的成效和扶貧政策發(fā)展趨勢(shì)基礎(chǔ)之上，闡述我國(guó)當(dāng)前實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的必要性，闡明精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)內(nèi)涵。以公平與效率角度分析我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策，通過(guò)國(guó)家角度、區(qū)域角度、貧困戶角度以及可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧政策公平性價(jià)值分析，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧的成效與存在的失效進(jìn)行效率價(jià)值分析，并提出基于公平與效率視角，精準(zhǔn)扶貧政策未來(lái)途徑與走向，有利于更好地把握政策內(nèi)涵，為更好地理解國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策提供一定的理論知識(shí)。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政策內(nèi)涵；公平；效率；途徑與走向

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年12月30日

一、引言

貧困問(wèn)題一直是我國(guó)主要的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)高度重視減貧工作，改革開放以來(lái)，為應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題，我國(guó)以政府主導(dǎo)的形式在各個(gè)階段采取了一系列的扶貧、脫貧政策，經(jīng)過(guò)近40年的不懈努力，效果十分顯著，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)貧困人口從1978年的2.5億人下降到2015年底的5，505萬(wàn)人，我國(guó)貧困人口大規(guī)模的減少，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從30.7%降至7.2%，成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口比例減半的國(guó)家。

在各個(gè)階段采取了一系列的扶貧、脫貧政策作用下，效果比較好。但與此同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)階段貧困問(wèn)題的特征發(fā)生了相應(yīng)的變化：我國(guó)扶貧開發(fā)總體上已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向?yàn)橄鄬?duì)貧困，致貧原因復(fù)雜化、扶貧難度加大等。因此，如何應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的貧困問(wèn)題，成為國(guó)家和政府扶貧工作的重心。精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)當(dāng)前時(shí)期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略政策，是國(guó)家當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)治理貧困問(wèn)題的戰(zhàn)略重點(diǎn)，有其必要性。從公平與效率角度分析我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策，有利于更好地把握政策內(nèi)涵，對(duì)不斷完善精準(zhǔn)扶貧措施具有一定的借鑒意義。

二、精準(zhǔn)扶貧概念的提出

2013年11月習(xí)近平在湖南湘西考察時(shí)，提出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”，這是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人首次提出扶貧要“精準(zhǔn)扶貧”。精準(zhǔn)扶貧概念的提出是相對(duì)于過(guò)去的粗放型扶貧，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了扶貧工作要轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)”，從“大水漫灌”轉(zhuǎn)為“精確滴灌”。2014年初，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2013]25號(hào)），把精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制確立為國(guó)家新階段扶貧開發(fā)工作的六大機(jī)制之一。因此，我國(guó)開始在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作，精準(zhǔn)扶貧政策也成為我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題而采取扶貧、脫貧、開發(fā)的核心。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)召開并提升“十三五”規(guī)劃，進(jìn)一步提出全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策。

三、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧是現(xiàn)階段我國(guó)根據(jù)過(guò)去扶貧開發(fā)實(shí)踐和貧困問(wèn)題的總體特征，以實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)為根本目標(biāo)，逐步形成的精準(zhǔn)扶貧政策框架。精準(zhǔn)扶貧政策的核心要義在于“怎么扶、扶真貧、真扶貧”，改變過(guò)去粗放式扶貧方式，將扶貧政策和措施“到村到戶”，通過(guò)“精準(zhǔn)”對(duì)貧困戶和貧困者進(jìn)行幫扶，而拔出“窮根”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧發(fā)展。根據(jù)中辦發(fā)[2013]25號(hào)文件，精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)不同貧困戶狀況、不同貧困區(qū)域，運(yùn)用差別化和有效的方式對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理、精準(zhǔn)考核的治貧方式。因此，目標(biāo)是引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知（國(guó)發(fā)[2016]64號(hào)）精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理、精準(zhǔn)考核的治貧方式進(jìn)行了闡述。有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策需要做到如下：精準(zhǔn)識(shí)別是首要工作，精準(zhǔn)識(shí)別是指通過(guò)貧困戶申請(qǐng)、群眾評(píng)議、公告公示、抽查核驗(yàn)、錄入信息等一系列步驟，將貧困戶、貧困村進(jìn)行有效識(shí)別出來(lái)，并建檔立卡，清晰致貧成因和幫扶需求；精準(zhǔn)幫扶是核心，在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，根據(jù)致貧成因有針對(duì)性的采取措施進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，重點(diǎn)通過(guò)“五個(gè)一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）；精準(zhǔn)管理是重要保障，精準(zhǔn)管理的重點(diǎn)在于“六個(gè)精準(zhǔn)”（扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）；精準(zhǔn)考核是重要手段，既對(duì)貧困戶考核，又對(duì)扶貧干部考核，是指針對(duì)脫貧成效，建立貧困人口和貧困村“退出—進(jìn)入”動(dòng)態(tài)機(jī)制，在扶貧工作上加強(qiáng)對(duì)貧困縣情況的量化考核，強(qiáng)化政策實(shí)施效果。精準(zhǔn)扶貧政策適應(yīng)我國(guó)貧困治理形勢(shì)的變化，實(shí)現(xiàn)了扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)化、幫扶措施具體化、管理過(guò)程規(guī)范化、考核目標(biāo)去GDP化等目標(biāo)，是當(dāng)前我國(guó)扶貧開發(fā)政策的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

四、公平與效率的內(nèi)涵

公平與效率作為社會(huì)政策的最基本的價(jià)值，一直是我國(guó)政府制定政策時(shí)所要考慮的?！肮健备拍睿煌膶W(xué)派有不同的釋義。如：倫理學(xué)認(rèn)為，公平指機(jī)會(huì)均等條件下收入分配的協(xié)調(diào)。社會(huì)學(xué)解釋，公平指人們?cè)谡?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面都處于同等的地位并享有同等的權(quán)利。此外，在政治學(xué)、法學(xué)等也提出了不同的釋義。雖然有不同的“釋義”，公平的核心內(nèi)涵是一致的。公平是反映人們從心理上、道義上追求價(jià)值關(guān)系，特別是合理性的分配關(guān)系、價(jià)值理念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。因而，在此分析精準(zhǔn)扶貧的“公平”是一種“機(jī)會(huì)的均等”，要體現(xiàn)合理性，是貧困者獲得精準(zhǔn)扶貧政策受益的機(jī)會(huì)均等，要求能夠機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平、分配公平和效率公平。

“效率”一詞，薩繆爾森指出“效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)所要研究的一個(gè)中心問(wèn)題”。效率主要表現(xiàn)為投入產(chǎn)出的生產(chǎn)效率和資源利用的配置效率?！靶省笔菍儆诮?jīng)濟(jì)學(xué)的研究問(wèn)題，但如今延伸到其他學(xué)術(shù)領(lǐng)域。因而，在此分析精準(zhǔn)政策“效率”，是指要保證政策和政策的實(shí)施對(duì)象者實(shí)現(xiàn)最佳的效果，即扶貧要有效果，要能夠“一針見(jiàn)血”。

因此，分析精準(zhǔn)扶貧政策既要涉及公平正義，還需要提高效率。在公平方面，精準(zhǔn)扶貧的“公平”是一種“機(jī)會(huì)的均等”，要體現(xiàn)合理性，是貧困者獲得精準(zhǔn)扶貧政策受益的機(jī)會(huì)均等，要求能夠機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平、分配公平和效率公平。在效率方面，精準(zhǔn)政策“效率”，要保證政策和政策的實(shí)施對(duì)象者實(shí)現(xiàn)最佳的效果，即扶貧要有效果，要能夠“一針見(jiàn)血”。因此，政策的制度與實(shí)施既要保證公平又要反映效率，兩者有機(jī)協(xié)調(diào)。

五、精準(zhǔn)扶貧政策的公平性分析

（一）國(guó)家角度的公平性分析。自2014年起，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2013]25號(hào)），首次將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為國(guó)家扶貧開發(fā)工作六大機(jī)制之一，國(guó)家頒布了一系列有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的條例政策：中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見(jiàn)》（2014年2月），中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定（2015年11月29日），中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》（2016年4月），國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知（國(guó)發(fā)[2016]64號(hào)）等政策，都反映了黨中央和國(guó)家政府部門一直沒(méi)有放松制定扶貧、脫貧相對(duì)應(yīng)的政策，以堅(jiān)決的力度來(lái)扶貧開發(fā)。因?yàn)榉鲐殹⒚撠毷侨孢M(jìn)入小康社會(huì)的必要環(huán)節(jié)。

加快貧困者脫貧、收入提高、生活質(zhì)量上升，對(duì)于進(jìn)入攻堅(jiān)期的中國(guó)來(lái)說(shuō)是非常重要的。面對(duì)現(xiàn)階段貧困問(wèn)題出現(xiàn)的“難啃”的國(guó)情，黨中央和國(guó)家政府部門一直沒(méi)有放松制定扶貧、脫貧相對(duì)應(yīng)的政策。如今把扶貧工作確立為“精準(zhǔn)”角度，使得扶貧政策合理性體現(xiàn)得非常明顯。因此，從國(guó)家角度來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施有其現(xiàn)實(shí)的合理性和必要性。

（二）貧困者角度的公平性分析。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞ど岢隽藱?quán)利貧困理論。森把致貧的原因歸因?yàn)椴黄降鹊南硎軝?quán)利現(xiàn)狀。權(quán)利與分配兩者之間的矛盾使得出現(xiàn)貧困這樣的現(xiàn)實(shí)。提出關(guān)于“機(jī)會(huì)均等”和“公平共享”為核心要義的反貧困理論?！叭绻蝗喝藷o(wú)法擁有確立支配充足食物的權(quán)利，將不得不面臨饑餓”。也就是說(shuō)扶貧政策在解決貧困問(wèn)題時(shí)，要讓他們平等的享受權(quán)利（在此特指獲得扶貧、脫貧政策優(yōu)惠的權(quán)利）。精準(zhǔn)識(shí)別是國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策基礎(chǔ)性和前提性的工作，具體包含建檔立卡信息卡、識(shí)別貧困村與貧困戶、貧困標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范等工作。是要貧困戶申請(qǐng)、群眾評(píng)議、公告公示、抽查核驗(yàn)、錄入信息等步驟，將貧困戶、貧困村進(jìn)行有效識(shí)別出來(lái)，并重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要從相對(duì)貧困的群體中把貧困戶識(shí)別出來(lái)，在識(shí)別的過(guò)程中要充分體現(xiàn)“公平公正”。從精準(zhǔn)扶貧政策的設(shè)計(jì)角度來(lái)講，精準(zhǔn)扶貧政策以精準(zhǔn)識(shí)別的方式確定貧困戶，比以前的“撒胡椒面”的形式更加科學(xué)，并且更好地體現(xiàn)了對(duì)貧困戶的公平性。尤其是建檔立卡過(guò)程中，通過(guò)民主評(píng)議和公示公告程序的引入，讓評(píng)選在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓貧困戶能夠以 “機(jī)會(huì)均等”的方式參與到國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中。

但與此同時(shí)，如果政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差或貧困戶參與的積極性不高，對(duì)于貧困者來(lái)說(shuō)，公平性無(wú)疑是無(wú)從談起。根據(jù)審計(jì)署2015年10月8日發(fā)布審計(jì)公告顯示，其中提到廣西馬山縣存在精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)不力的相關(guān)情況，認(rèn)定的扶貧對(duì)象中有3，119人不符合扶貧建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)；2014年度將低于國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)的608戶、2，272人認(rèn)定為脫貧等。除了在扶貧對(duì)象上造假，該縣還將人均純收入達(dá)不到國(guó)家脫貧標(biāo)準(zhǔn)的2，272人認(rèn)定為脫貧，虛報(bào)的這一部分占到扶貧任務(wù)的9%。廣西馬山縣在精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)不力的情況是對(duì)貧困者公平性的褻瀆。

在精準(zhǔn)扶貧的整個(gè)過(guò)程中，扶貧對(duì)象識(shí)別是所有扶貧項(xiàng)目的第一步，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，如果說(shuō)在措施、資金、項(xiàng)目等過(guò)程存在偏差是對(duì)精準(zhǔn)扶貧的打折，那么在對(duì)象識(shí)別這一步的偏差則直接動(dòng)搖了扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)。執(zhí)行過(guò)程的偏差導(dǎo)致公平性的喪失，精準(zhǔn)識(shí)別的偏差將導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策無(wú)法良好的執(zhí)行，效果將不盡如人意。此外，如果農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)貧困者對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的不了解，對(duì)參與精準(zhǔn)扶貧的積極性不高，參與的不充分將直接導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別這一基礎(chǔ)性、前提性的工作不能良好的開展。政策設(shè)計(jì)對(duì)于貧困者來(lái)講是體現(xiàn)出公平性的，但如果貧困者自身主體不充分參與，公平性也將喪失。

（三）貧困區(qū)域角度的公平性分析。精準(zhǔn)扶貧政策破除以往區(qū)域扶貧政策中的一些弊端。精準(zhǔn)扶貧政策也提到地方可以根據(jù)本地區(qū)的情況，實(shí)行相對(duì)差別的政策，但這些政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行并不能與國(guó)家精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范相悖。根據(jù)貧困標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化制定的精準(zhǔn)扶貧政策在區(qū)域角度下是能夠體現(xiàn)公平性的。由于上級(jí)層層下達(dá)的貧困戶指標(biāo)有限，貧困面廣、程度高的地方在評(píng)選時(shí)有一定難度，難以反映不同區(qū)域貧困人口的客觀差異狀態(tài)，同時(shí)因貧困戶指標(biāo)分解造成了區(qū)域不公平問(wèn)題。如果地方在應(yīng)用“差別化”這一機(jī)動(dòng)功能發(fā)生偏差時(shí)，其公平性將無(wú)法保障。但如果由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，就可能會(huì)出現(xiàn)相對(duì)富裕村莊中較富裕的人獲得指標(biāo)，而相對(duì)貧窮村莊的較窮的人沒(méi)有獲得資格。這樣也是不能體現(xiàn)公平性的。這就需要精準(zhǔn)扶貧政策在具體的實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行不斷的完善，要妥善協(xié)調(diào)好普遍性與特殊性的關(guān)系。

（四）脫貧可持續(xù)發(fā)展角度的公平性分析。精準(zhǔn)扶貧從根本上說(shuō)是可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要方面，是貧困者脫貧發(fā)展的重要組成部分。精準(zhǔn)扶貧政策也強(qiáng)調(diào)了“扶”這個(gè)字，習(xí)近平曾多次強(qiáng)調(diào)，要有效解決好“怎么扶”的問(wèn)題。在精準(zhǔn)扶貧工作中，政府的角色要進(jìn)行轉(zhuǎn)換，政府在扶貧工作中的角色應(yīng)該是起輔助作用的，主體是貧困者本身。如果“扶貧”僅僅停留在“輸血”這一層面，不僅加重了政府的負(fù)擔(dān)，而一旦政府停止對(duì)貧困者“輸血”，貧困者脫貧后將會(huì)立即返貧，這也就失去了扶貧的根本目的和意圖。精準(zhǔn)扶貧政策也注重在扶貧中杜絕“靠、拿、要”等思想風(fēng)氣。積極引導(dǎo)貧困者要發(fā)揮自身的主體作用，為自身“造血”，只有自身“造血”，才能夠在脫貧后更好地可持續(xù)發(fā)展。因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)講，精準(zhǔn)扶貧很好地體現(xiàn)了公平性這一根本原則，具有公平性的基礎(chǔ)價(jià)值。

六、精準(zhǔn)扶貧政策效率分析

（一）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的成效。按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，2014年初全國(guó)建檔立卡的貧困人口是8，962萬(wàn)，2015年底有5，575萬(wàn)人，兩年時(shí)間全國(guó)建檔立卡的貧困人口下降了3，387萬(wàn)人，效果顯著。根據(jù)中國(guó)扶貧辦公告顯示，2014年底全國(guó)完成建檔立卡工作，相關(guān)數(shù)據(jù)錄入電腦，聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)每年更新。全國(guó)各?。▍^(qū)、市）普遍制定了本地區(qū)扶貧開發(fā)條例，各?。▍^(qū)、市）普遍建立干部駐村工作制度，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)到實(shí)處。“十三五”期間，中國(guó)政府為農(nóng)村扶貧提供了更加充足的財(cái)政支持。中央決定，“十三五”期間政府扶貧投入要與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)，要保證脫貧攻堅(jiān)的需要。精準(zhǔn)扶貧因地制宜，創(chuàng)立“六個(gè)一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）扶貧方式，有針對(duì)性扶貧，提高效率。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策的部分失效不容忽視

1、貧困戶識(shí)別低效。當(dāng)前，貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別依然主要根據(jù)收入水平制定貧困線進(jìn)行識(shí)別。以貧困線進(jìn)行識(shí)別貧困人口具有直觀、可比等優(yōu)勢(shì)，但其局限性也會(huì)存在，如難選、漏選問(wèn)題。此外，群眾投票評(píng)選方式在實(shí)際識(shí)別貧困戶過(guò)程中，可能會(huì)由于群眾的主觀性，容易受人操控，產(chǎn)生一定的爭(zhēng)執(zhí)或盲目后果，影響識(shí)別效率。最后，由于貧困戶指標(biāo)是上級(jí)層層下達(dá)的，數(shù)量有限，在貧困面廣、貧困差距不大、程度高的地方進(jìn)行識(shí)別時(shí)有一定難度。

2、扶貧資源配置存在低效。近年來(lái)，雖然我國(guó)“三位一體”扶貧方式（專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧）初步形成，但在實(shí)施過(guò)程中仍存在著扶貧資源配置低效、扶貧資金不足、部門協(xié)調(diào)不佳的問(wèn)題。一方面扶貧辦負(fù)責(zé)專項(xiàng)扶貧工作，但是在實(shí)際上掌握相對(duì)較少的扶貧資源，扶貧資金不足，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的措施是有限的；另一方面行業(yè)扶貧形成一種獨(dú)立的狀態(tài)，卻是整個(gè)行業(yè)的有機(jī)整合，造成區(qū)域間行業(yè)的不協(xié)調(diào)，并且由于單一行業(yè)的不全面，造成扶貧資源低效利用；另外，社會(huì)扶貧資源甚少，難以整合各方資源，效率較低。

此外，我國(guó)由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，各地區(qū)對(duì)于扶貧資金的需求水平存在一定的差異，如果按精準(zhǔn)扶貧的“均等”資金來(lái)支持各地區(qū)的扶貧開發(fā)，可能會(huì)造成有的地區(qū)扶貧資金“有余”，無(wú)處可發(fā)。也可能會(huì)造成有些地區(qū)扶貧資金“短缺”，僧多粥少，導(dǎo)致扶貧資金的扶貧效率降低。

3、扶貧政策死板缺乏動(dòng)態(tài)效用。貧困人口的“進(jìn)入—退出”機(jī)制缺乏動(dòng)態(tài)。由于退出機(jī)制也采用自上而下的指標(biāo)分解，但由于地方環(huán)境的復(fù)雜性，這種指標(biāo)的劃分法難免僵化。而“脫貧”人口由于自身的條件較為脆弱，受外界風(fēng)險(xiǎn)的刺激較大，如果遇到大災(zāi)大難或者其他不確定的風(fēng)險(xiǎn)，很有可能會(huì)出現(xiàn)因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧的現(xiàn)象。而由于我國(guó)“脫貧”目標(biāo)的剛性化，脫貧后基本上再?zèng)]有獲得脫貧名額的機(jī)會(huì)了，“脫貧”后想再進(jìn)入就難了。同時(shí)，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧建檔立卡的管理要求，扶貧的退出機(jī)制是需要貧困戶簽字的，但由于利益（或許實(shí)際已經(jīng)達(dá)到了脫貧的要求），貧困戶一般不愿簽字。因此，這種“只出不進(jìn)”的模式，缺乏對(duì)脫貧人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。扶貧政策死板，使得缺乏動(dòng)態(tài)效用。

七、基于公平與效率視角，精準(zhǔn)扶貧政策的路徑、走向

（一）加快建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)精準(zhǔn)管理。在現(xiàn)有的精準(zhǔn)識(shí)別工作基礎(chǔ)上，深化大數(shù)據(jù)在精準(zhǔn)扶貧上的運(yùn)用，健全識(shí)別參考信息的多維度化，推動(dòng)貧困者建檔立卡信息與低保、公安系統(tǒng)、其他財(cái)產(chǎn)信息相銜接。推動(dòng)部門間協(xié)作，完善貧困者基本信息。在面對(duì)有群眾參與精準(zhǔn)識(shí)別效果不佳情況時(shí)，駐村扶貧干部應(yīng)積極宣傳和解讀扶貧政策，發(fā)揮能動(dòng)作用。搞活“進(jìn)入—退出機(jī)制”，監(jiān)測(cè)體系要“有進(jìn)有出”，不要因?yàn)橛残缘拿撠氈笜?biāo)而虛假脫貧、“被脫貧”。此外，應(yīng)對(duì)各地區(qū)環(huán)境的差異，激發(fā)駐村扶貧干部的能動(dòng)作用，因地制宜、因人施策，加強(qiáng)基層精準(zhǔn)扶貧管理，提升精準(zhǔn)扶貧效果。

（二）強(qiáng)化整合精準(zhǔn)扶貧資源。應(yīng)對(duì)實(shí)施過(guò)程中仍存在著扶貧資源配置低效、扶貧資金不足、部門協(xié)調(diào)不佳的問(wèn)題。首先，需要以專項(xiàng)扶貧工作為牽頭，加大各部門的統(tǒng)籌力度，國(guó)家給予更多的資源、措施在專項(xiàng)扶貧工作上，?？顚Ｓ茫邢蚺渲?；其次，加強(qiáng)行業(yè)扶貧開發(fā)力度，積極實(shí)施“五個(gè)一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）的扶貧措施，加緊整個(gè)行業(yè)的有機(jī)整合、區(qū)域間的協(xié)調(diào)，努力提高扶貧資源利用效率；最后，鼓勵(lì)社會(huì)資源參與扶貧，對(duì)有致力于扶貧的企業(yè)減稅甚至免稅，提高社會(huì)扶貧資源的占比，惠及更廣大貧困者。此外，逐步擴(kuò)大基層扶貧部門使用資金、人事管理權(quán)限，統(tǒng)籌省、市部門的精準(zhǔn)監(jiān)管與精準(zhǔn)考核。靈活扶貧資金，使得扶貧資源得以更為有效的利用。此外，上級(jí)部門還需要通過(guò)多種方式強(qiáng)化資金監(jiān)管力度，進(jìn)一步加大違紀(jì)違法的懲罰力度。

（三）推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)配套政策和制度創(chuàng)新。由于我國(guó)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、資源比較單一，精準(zhǔn)扶貧的制定也需要考慮到這一背景，因此不能僅僅就精準(zhǔn)扶貧這一單一政策，還需要推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)配套政策和制度創(chuàng)新。可以加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度、金融制度和社會(huì)保障等相關(guān)制度改革，優(yōu)先在貧困地區(qū)典型縣域開展政策試驗(yàn)和制度改革試點(diǎn)，激發(fā)貧困地區(qū)要素資源市場(chǎng)，釋放發(fā)展活力，讓多種政策“合力”，共同應(yīng)對(duì)扶貧工作。農(nóng)村地區(qū)，加快推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，結(jié)合貧困地區(qū)土地利用特點(diǎn)及問(wèn)題，重視盤活貧困地區(qū)農(nóng)村低效閑置土地，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，減少扶貧項(xiàng)目土地使用限制。城市地區(qū)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的功能，在勞動(dòng)就業(yè)方面給予“造血”。對(duì)精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中異地搬遷、光伏扶貧、危舊房改造等需要占用土地、占補(bǔ)平衡的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)在用地指標(biāo)供給、規(guī)劃調(diào)整、行政審批等方面予以特殊傾斜，以較為靈活的制度給予扶貧開發(fā)項(xiàng)目、扶貧人員支持。

八、結(jié)語(yǔ)

精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)當(dāng)前時(shí)期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略政策，是國(guó)家當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)治理貧困問(wèn)題的戰(zhàn)略重點(diǎn)。我國(guó)貧困問(wèn)題由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向?yàn)橄鄬?duì)貧困，致貧原因復(fù)雜化、扶貧難度加大等。因此，精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)當(dāng)前時(shí)期扶貧開發(fā)的重大戰(zhàn)略政策，是國(guó)家當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)治理貧困問(wèn)題的戰(zhàn)略重點(diǎn)，有其必要性。以公平與精準(zhǔn)扶貧開創(chuàng)我國(guó)扶貧工作新模式，在我國(guó)“十三五”時(shí)期扶貧工作上起重大作用，有其必要性和重要性，在實(shí)施過(guò)程中需要協(xié)調(diào)公平與效率價(jià)值關(guān)系、不斷調(diào)整政策路徑和完善措施，努力做到“扶真貧”、“真扶貧”，為實(shí)現(xiàn)全面脫貧、全面小康目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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