沈子華

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012)

跨界環(huán)境污染糾紛，是指跨行政區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞而引發(fā)的爭(zhēng)端。由于自然環(huán)境是一個(gè)不可分割的整體，水、空氣等環(huán)境因素具有流動(dòng)性，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染，往往跨行政區(qū)劃，比如相鄰區(qū)域的跨界污染、生態(tài)破壞或其他可能影響相鄰市、縣(市、區(qū))環(huán)境的突發(fā)事件等，形成跨界環(huán)境污染糾紛。如，2005年松花江重大跨界水污染事故；2013年山西長治苯胺泄漏事故導(dǎo)致河北邯鄲市污染的糾紛；2011年和2013年發(fā)生廣西賀江污染廣東用水的糾紛等。[1]

根據(jù)環(huán)境污染糾紛的屬地主義原則，不管是民事糾紛還是行政糾紛，受污染侵害的個(gè)人或者企業(yè)可以向當(dāng)?shù)赜袡?quán)處理的機(jī)關(guān)尋求判決和調(diào)解方式解決糾紛，《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人共和國水法》規(guī)定了協(xié)商和裁決，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，都是對(duì)行政調(diào)處機(jī)制的原則規(guī)定。在我國，許多地方已經(jīng)建立了跨界環(huán)境污染糾紛的行政調(diào)處機(jī)制，實(shí)踐的發(fā)展需要理論研究的跟進(jìn)，因此，有必要厘定跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的適用范圍、主體、方式、性質(zhì)及效力等問題，以充實(shí)環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的國內(nèi)理論。

一、跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的適用范圍

跨界環(huán)境污染法益侵害了國家、集體、個(gè)人的利益，其具有綜合性的特點(diǎn)。

跨界環(huán)境污染的綜合性決定了引發(fā)的糾紛既包括民事糾紛，也包括行政糾紛。目前學(xué)界對(duì)于行政調(diào)處適用范圍的討論，大致有三種看法：一是有限的調(diào)處適用范圍，即限于民事糾紛，主要限于與行政管理有關(guān)的民事糾紛；[2]二是擴(kuò)大的調(diào)解適用范圍，既包括民事糾紛，也包括一切行政糾紛；[3]三是細(xì)化的調(diào)處適用范圍，即將行政爭(zhēng)議、民事糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議的行政調(diào)處范圍作了類型化的歸納。[4]所以，我國學(xué)界對(duì)行政調(diào)處適用范圍的研究仍主要是集中于具有傳統(tǒng)意義上的調(diào)解，主要是與行政管理有關(guān)的民事糾紛、某些行政爭(zhēng)議和勞動(dòng)爭(zhēng)議，而對(duì)于環(huán)境污染糾紛的行政調(diào)處鮮有涉及，跨界環(huán)境污染糾紛的行政調(diào)處研究少之又少。從跨界環(huán)境污染糾紛的特點(diǎn)看，由于環(huán)境監(jiān)管、資源利用的區(qū)域性、局部性，這種行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相分離的體制直接增加了我國在治理和解決跨界污染糾紛的行政和司法成本。法院基于“案件爆炸”的現(xiàn)實(shí)，既無力也無必要將所有的環(huán)境糾紛納入判決途徑解決，但調(diào)解途徑解決糾紛又有弱法律性的特點(diǎn)，從各國解決跨界環(huán)境污染糾紛的經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)看，行政調(diào)處日益成為環(huán)境領(lǐng)域中糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容。

依照現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)單行法律，明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門及相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以調(diào)處的糾紛包括：水污染的損害責(zé)任及其賠償金額；*《中華人民共和國水污染防治法》第86條。環(huán)境噪聲污染的損害責(zé)任及其賠償金額。*《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第61條。此外，一些地方規(guī)范文件也對(duì)環(huán)境污染的調(diào)處適用范圍作了類似規(guī)定，值得注意的是，2002 年《南通市跨行政區(qū)域環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》、2009 年開始實(shí)施的《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》對(duì)跨界環(huán)境污染糾紛的調(diào)處作了規(guī)定。從以上法律、法規(guī)規(guī)定看，環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的范圍是環(huán)境污染引起的損害責(zé)任及其賠償金額的民事糾紛，并不包括環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過程中發(fā)生的行政糾紛或者行政爭(zhēng)議。

但如果將跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的適用范圍僅限于民事糾紛，就忽略了行政管理中的行政區(qū)劃特點(diǎn)，必然存在自然生態(tài)的統(tǒng)一性與行政區(qū)劃的分割性的沖突。表現(xiàn)在：首先，權(quán)屬爭(zhēng)議。如不同行政區(qū)域共處于某污染河流的不同河段，或者不同行政區(qū)域受到同一污染源的侵害，會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)地區(qū)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門要么爭(zhēng)相執(zhí)法、要么相互推諉的現(xiàn)象；其次，處罰競(jìng)合。即不同行政區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法部門都對(duì)同一排污企業(yè)或個(gè)人做出處罰，會(huì)出現(xiàn)處罰裁量的沖突或者處罰類型的沖突。由跨界環(huán)境污染處理中的權(quán)屬爭(zhēng)議和處罰競(jìng)合產(chǎn)生的行政糾紛是否是行政調(diào)處的適用范圍呢？根據(jù)2002年修訂的《中華人民共和國水法》的規(guī)定，建立了不同行政區(qū)域的水事糾紛的協(xié)商解決機(jī)制，以及由上一級(jí)人民政府裁決的制度。許多省內(nèi)或者省際之間的夸環(huán)境污染糾紛，規(guī)定了各種形式的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，如2014年山東省環(huán)境保護(hù)廳發(fā)布的《關(guān)于建立行政邊界地區(qū)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的意見》，建立了相鄰市、縣、區(qū)環(huán)保部門的協(xié)商解決、報(bào)請(qǐng)上一級(jí)環(huán)保部門以及上一級(jí)政府協(xié)調(diào)解決制度。*2014年山東省環(huán)境保護(hù)廳發(fā)布的《關(guān)于建立行政邊界地區(qū)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的意見》規(guī)定：對(duì)造成行政邊界地區(qū)環(huán)境污染糾紛的違法排污企業(yè)，相鄰市、縣(市、區(qū))環(huán)保部門要積極開展聯(lián)合執(zhí)法，共同監(jiān)管，在對(duì)肇事企業(yè)依法嚴(yán)懲的同時(shí)，積極采取各種應(yīng)對(duì)措施，妥善解決環(huán)境污染糾紛。環(huán)保部門難以解決的環(huán)境污染糾紛，要及時(shí)報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門協(xié)商解決；對(duì)當(dāng)?shù)夭荒軈f(xié)商解決的，報(bào)請(qǐng)上一級(jí)環(huán)保部門或上一級(jí)政府協(xié)調(diào)研究解決。

二、跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的主體

環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的主體，具體是說應(yīng)由哪一個(gè)機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)行使行政調(diào)處的職權(quán)。我國環(huán)境污染糾紛發(fā)生的類型具有多元性，因而形成了多層次的行政調(diào)處主體，也構(gòu)成了我國現(xiàn)行跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處多樣化的體制或者模式。主要有：

(一)縱向的環(huán)境保護(hù)行政主管部門主導(dǎo)的調(diào)處模式

即由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他主管部門主要負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞產(chǎn)生的損害賠償糾紛進(jìn)行調(diào)解；[5]在中央，環(huán)境保護(hù)部從國家層面對(duì)全國范圍內(nèi)的環(huán)境污染糾紛進(jìn)行管理、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，并保證跨行政區(qū)域的環(huán)境合作。[6]縣級(jí)以上人民政府主要從協(xié)調(diào)的角度，對(duì)發(fā)生于不同行政區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)破壞的權(quán)屬爭(zhēng)議或者處罰競(jìng)合進(jìn)行裁決。如《中華人民共和國水污染防治法》第28條規(guī)定的跨界水污染糾紛協(xié)商及協(xié)調(diào)解決機(jī)制。在縱向的調(diào)處模式中，因環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境侵權(quán)認(rèn)定擁有專業(yè)化和技術(shù)化的隊(duì)伍和工具，無論從效率角度還是從科學(xué)方面看，都能精準(zhǔn)地解決跨界環(huán)境污染糾紛。[7]

(二)橫向的跨行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)行政主管部門主導(dǎo)的調(diào)處模式

2015年8月29日修訂的《大氣污染防治法》第86條和第92條規(guī)定了聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法的機(jī)制，為落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任，建立了省際聯(lián)席會(huì)議共同防治大氣污染。2007年《泛珠三角區(qū)域跨界污染糾紛行政處理辦法》對(duì)泛珠三角“9+2”區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染糾紛調(diào)處機(jī)制作了詳細(xì)規(guī)定，即由各省(自治區(qū)、特別行政區(qū))環(huán)境保護(hù)行政主管部門通過建立環(huán)境污染糾紛處理聯(lián)席會(huì)議制度、建立環(huán)境信息通報(bào)制度以及建立審批提前介入機(jī)制、建立環(huán)境污染聯(lián)合督察和邊界水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制，就跨界污染糾紛的受理、溝通、聯(lián)合調(diào)查、事態(tài)控制、污染處理、賠償調(diào)解等方面制定了具體操作措施。[8]2015年蕪湖、馬鞍山兩市環(huán)保部門共同制定《蕪湖市——馬鞍山市邊界區(qū)域環(huán)境污染糾紛處置和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作方案》，兩市環(huán)保部門建立聯(lián)席會(huì)商機(jī)制、開展聯(lián)合執(zhí)法檢查、實(shí)施跨界預(yù)警監(jiān)督、建立信息共享平臺(tái)，以妥善協(xié)調(diào)處理糾紛和協(xié)同處置環(huán)境應(yīng)急事件。[9]橫向調(diào)處模式主要是以不同行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)行政主管部門共同制定的協(xié)議為前提，體現(xiàn)了協(xié)商、自愿的原則，因此，在調(diào)處跨界污染糾紛時(shí)能通過充分地協(xié)商與利益權(quán)衡，達(dá)到解決跨界環(huán)境污染糾紛的目的。[10]

(三)專門的環(huán)境糾紛解決機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的調(diào)處模式。*2009年四川省巴中市巴州區(qū)環(huán)保局成立的矛盾糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)和 2012 年山東省蓬萊市環(huán)保局設(shè)立的環(huán)境信訪糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)等。2012年青海省環(huán)保廳成立多個(gè)行政主管部門組成的行政調(diào)解中心，并由政策法規(guī)處具體承辦行政調(diào)解事務(wù)。2012建立環(huán)境保護(hù)“行政調(diào)解委員會(huì)、行政調(diào)解室”的兩級(jí)機(jī)構(gòu)。2016年江西上饒市成立環(huán)境保護(hù)行政調(diào)解委員會(huì)。

由于處理環(huán)境污染糾紛需要專業(yè)知識(shí)，由相應(yīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門設(shè)立專門的環(huán)境糾紛行政調(diào)處機(jī)構(gòu)，具有在掌握資料、信息和設(shè)備上的集中優(yōu)勢(shì)，其專業(yè)人員和設(shè)備能夠有效查明污染原因及認(rèn)定污染責(zé)任。[11]專門機(jī)構(gòu)的調(diào)處模式是利用“中立”第三方，調(diào)處人員的專業(yè)性、技術(shù)能力強(qiáng)，并與糾紛雙方當(dāng)事人無利害關(guān)系，相較于人民政府或者環(huán)境監(jiān)督管理部門，它能夠在環(huán)境污染糾紛中做到“中立”，客觀、公正、不偏私地解決糾紛。

以上的三種模式中，縱向和橫向的行政調(diào)處模式都是在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下，依照法定的環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)和環(huán)境污染糾紛調(diào)處程序進(jìn)行調(diào)解處理，此種跨界污染糾紛的行政調(diào)處僅局限在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政色彩濃重。實(shí)際上，由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的縱向和橫向行政調(diào)處模式的運(yùn)作效果并不理想。[12]比如，在一些產(chǎn)業(yè)型糾紛中，污染企業(yè)往往是地方稅收的重要來源，與地方政府關(guān)系“密切”，可能會(huì)出現(xiàn)打著“調(diào)處”的名義進(jìn)行干預(yù)。因此，成立跨行政區(qū)域的獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)解決跨界環(huán)境污染糾紛成為未來構(gòu)建中的一個(gè)考量。目前，一些國家通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨界環(huán)境污染糾紛的行政調(diào)處，如韓國、日本、臺(tái)灣通過制定《環(huán)境糾紛解決法》[13](韓國)、《公害糾紛處理法》(日本、臺(tái)灣)，并設(shè)立“環(huán)境糾紛解決委員會(huì)”(韓國)、“公害審查委員會(huì)”(日本)、“行政院環(huán)境保護(hù)署”(臺(tái)灣)。[14]我國一些地方雖然設(shè)立有專門環(huán)境糾紛行政調(diào)處機(jī)構(gòu)，但調(diào)處的視角集中于本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞引發(fā)的糾紛，而未有通過地方立法成立獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)調(diào)處跨界環(huán)境污染糾紛。

三、跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的方式

從我國跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的法律規(guī)定和具體實(shí)踐來看，調(diào)處的方式、方法各有不同，但基本方式有兩種類型。

(一)事先的聯(lián)動(dòng)防治調(diào)處和事后的損害賠償調(diào)解

該類型是以調(diào)處的環(huán)境污染糾紛是否實(shí)際發(fā)生做的分類。

1.事先的聯(lián)動(dòng)防治調(diào)處。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的亮點(diǎn)之一就是建立了跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，并建立了跨行政區(qū)域環(huán)境防治的協(xié)調(diào)和協(xié)商解決機(jī)制。*《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第20條?？缧姓^(qū)域環(huán)境聯(lián)動(dòng)防治調(diào)處，解決了因管轄范圍導(dǎo)致的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不協(xié)調(diào)的問題，打破了行政區(qū)劃執(zhí)法障礙，能有效預(yù)防跨界環(huán)境污染糾紛的產(chǎn)生。我國地方的一些省、市、縣、區(qū)之間共同發(fā)布《XXXX邊界地區(qū)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)議書》的規(guī)范文件，成立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、建立聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合檢測(cè)和環(huán)境安全預(yù)警網(wǎng)絡(luò)等，對(duì)邊界地區(qū)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題共同防治與應(yīng)對(duì)。因而，事先的聯(lián)動(dòng)防治調(diào)處的調(diào)處目的是為了有效率地通過地區(qū)聯(lián)合防治，消除因自然生態(tài)與行政區(qū)劃的沖突產(chǎn)生的權(quán)屬爭(zhēng)議或者處罰競(jìng)合問題。這種調(diào)處方式的意義就在于實(shí)現(xiàn)了跨行政區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)破壞防治的無縫對(duì)接，通過及時(shí)溝通與協(xié)調(diào)，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，共同預(yù)防和處置跨界環(huán)境污染糾紛，保障跨行政區(qū)域的環(huán)境安全。

2.事后的糾紛處理?？缃绛h(huán)境污染糾紛行政調(diào)處是指跨界行政管理和行政執(zhí)法過程中，對(duì)當(dāng)事人不服某項(xiàng)具體環(huán)境行政行為，或因環(huán)境污染和生態(tài)破壞引起的當(dāng)事人之間的民事糾紛，依法進(jìn)行協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)，以解決矛盾糾紛的方法和活動(dòng)。事后的糾紛調(diào)處包括查明跨界環(huán)境污染糾紛的事實(shí)證據(jù)和具體處理糾紛的程序?？缃绛h(huán)境污染糾紛由環(huán)境保護(hù)行政主管部門設(shè)立的法制信息科、監(jiān)察大隊(duì)投訴中心或各單位按管理轄區(qū)受理。具體分工如下：法制信息科和各相關(guān)單位負(fù)責(zé)環(huán)境污染糾紛的調(diào)解及信訪處理，包括環(huán)境污染糾紛的受理、立案、交辦、督辦、歸檔工作；監(jiān)察大隊(duì)投訴中心負(fù)責(zé)環(huán)境污染投訴及監(jiān)察大隊(duì)(中隊(duì))轄區(qū)的環(huán)境污染糾紛的受理、調(diào)查取證、依據(jù)處理等工作，對(duì)不屬本轄區(qū)的環(huán)境污染糾紛上交法制信息科辦理。對(duì)屬突發(fā)性、緊急性污染的，逐級(jí)上報(bào)后按環(huán)境污染事故預(yù)案進(jìn)行處理；對(duì)不符合受理?xiàng)l件的，負(fù)責(zé)解釋、說明理由并告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。

(二)行政調(diào)解與行政協(xié)調(diào)

該類型是以調(diào)處的環(huán)境污染糾紛是否基于當(dāng)事人的自愿進(jìn)行的分類。

1.行政調(diào)解。根據(jù)2015年《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，法院的訴訟調(diào)解范圍包括行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件，但調(diào)解時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則。2010年的《中華人民共和國人民調(diào)解法》規(guī)定了簡單民事糾紛可以本著自愿、平等、協(xié)商、互諒互讓的原則，由人民調(diào)解組織依據(jù)法律、道德、情理解決糾紛。行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)參與的解決一定范圍內(nèi)民事糾紛的一種救濟(jì)方式，[15]其調(diào)解原則、程序、協(xié)議性質(zhì)及效力都遵循著人民調(diào)解的基本規(guī)則，但因跨界環(huán)境污染糾紛不同于普通民事糾紛，它具有高度專業(yè)化和技術(shù)性特征，而且在檢測(cè)、預(yù)警、防治方面又具有緊迫性、即刻性，一般的調(diào)解組織難以擔(dān)起調(diào)解專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的民事糾紛的重任，因而環(huán)境保護(hù)行政主管部門就具有了調(diào)解處理跨界環(huán)境污染民事糾紛的合理及正當(dāng)理由。但是，跨界環(huán)境污染糾紛的行政調(diào)解適用上，應(yīng)注意：首先，必須是由跨界污染損害引起的民事糾紛，主要是損害責(zé)任及賠償金額問題；其次，應(yīng)保證調(diào)解程序的自愿性，必須基于糾紛當(dāng)事雙方的完全同意，一方不同意調(diào)解的或者啟動(dòng)調(diào)解后又反悔的，都應(yīng)及時(shí)終止調(diào)解；最后，應(yīng)保證行政機(jī)關(guān)地位的中立性，及環(huán)境保護(hù)行政主管部門始終是調(diào)解過程中的“裁決者”身份，而非環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系中的“執(zhí)法者”、“管理者”，以保證調(diào)解程序合法、實(shí)體公正。

2.行政協(xié)調(diào)?？缃绛h(huán)境污染事件與現(xiàn)行不同行政區(qū)域之間不健全的行政和協(xié)調(diào)機(jī)制有關(guān)。在我國一些地區(qū)，處在同一流域的上下游地區(qū)之間，普遍存在著跨界污染的矛盾和隱患。在追求GDP增長的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)之下，在缺乏環(huán)境質(zhì)量考核的政府追責(zé)之下，環(huán)境違法企業(yè)往往在跨行政區(qū)域地帶與執(zhí)法人員玩起時(shí)間差、“游擊戰(zhàn)”，致使環(huán)境違法行為屢查不止。[16]比如，流域跨界污染發(fā)生以后，流域管理機(jī)構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威對(duì)上游政府進(jìn)行懲罰，下游政府只能通過協(xié)調(diào)的方式要求上游政府降低污染水平，這并不符合上游政府最大化其居民福利的目標(biāo)，行政協(xié)調(diào)往往以失敗告終。不同于一般環(huán)境污染糾紛，跨界環(huán)境污染糾紛的行政處理機(jī)制是以行政區(qū)劃分割為基礎(chǔ)的局部管轄，而非依據(jù)自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的整體管轄模式，不同行政區(qū)域之間就跨界環(huán)境污染糾紛的權(quán)屬爭(zhēng)議或者處罰競(jìng)合無可避免。因此，對(duì)于跨界環(huán)境污染糾紛的調(diào)處必須著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以考慮由國家層面設(shè)立毗鄰省(區(qū)、市)跨界環(huán)境污染糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力一體化，實(shí)行對(duì)環(huán)境資源案件的集中管理，有效處理跨行政區(qū)劃污染糾紛，從而提高環(huán)境執(zhí)法及辦案的力度和效率。

四、跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的性質(zhì)及效力

跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的性質(zhì)受制于調(diào)處糾紛的不同類型及調(diào)處方式，對(duì)于跨界環(huán)境污染的民事糾紛，在適用調(diào)解的方式解決糾紛時(shí)，其性質(zhì)應(yīng)歸入“行政司法行為”，而不能將其認(rèn)定為解決爭(zhēng)議的民事活動(dòng)或者民事行為[17]，也不能將其認(rèn)定為“行政裁決”；對(duì)于跨界環(huán)境污染引發(fā)的權(quán)屬爭(zhēng)議或處罰競(jìng)合糾紛，在適用跨行政區(qū)域的行政協(xié)調(diào)方式時(shí)，其性質(zhì)應(yīng)屬于“行政決定”。從根本上看，跨界環(huán)境污染糾紛的行政調(diào)處性質(zhì)上仍然是一種行政處理行為，只不過行使調(diào)解方式下的行政處理具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，行使跨行政區(qū)域的行政協(xié)調(diào)時(shí)又具有行政決定屬性。因而，在跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處的性質(zhì)問題上，可以肯定的是它是行政行為而不是民事行為；是具有內(nèi)部分層的行政行為，而不是單一的某一個(gè)或者某一類行政行為?？缃绛h(huán)境污染糾紛的復(fù)雜性、主體的多元性、介入因素的多樣性、適用法律的多重性，決定了它在性質(zhì)上必須綜合考慮多個(gè)因素，不能簡單地將其歸入民事行為、行政行為或者司法行為的視閾。

我國跨環(huán)境污染糾紛行政調(diào)處性質(zhì)的層次性，又決定了行政調(diào)處的效力在作用表現(xiàn)上存在差異。其效力層次包括兩個(gè)方面：

(一)跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)解的非強(qiáng)制效力

各地在環(huán)境污染行政調(diào)解的實(shí)踐中，都按照調(diào)解協(xié)議的契約屬性，尊重當(dāng)事人的意愿，當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議，即使經(jīng)督促仍不履行調(diào)解協(xié)議的，告知當(dāng)事人可以就調(diào)解協(xié)議的履行、變更、撤銷向人民法院起訴。行政機(jī)關(guān)既不能強(qiáng)制調(diào)解，也不能強(qiáng)制當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議。因而，在行政調(diào)解協(xié)議效力上多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，糾紛當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。即使2010年《中華人民共和國人民調(diào)解法》通過司法確認(rèn)的方式賦予調(diào)解協(xié)議具有一定的既判力，仍舊沒有改變行政調(diào)解協(xié)議書的合同屬性，其現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行力不強(qiáng)。

行政調(diào)解協(xié)議的“非強(qiáng)制性”的特點(diǎn)，不利于環(huán)境保護(hù)行政主管部門調(diào)解處理既復(fù)雜又專業(yè)的跨界環(huán)境污染糾紛，如果一方當(dāng)事人拒不履行行政調(diào)解協(xié)議或者反悔的，意味著整個(gè)行政調(diào)解過程的終結(jié)，不僅浪費(fèi)了合法解決糾紛的救濟(jì)資源，而且有損環(huán)境保護(hù)行政主管部門處理環(huán)境污染事件中應(yīng)有的權(quán)威。因此，有必要完善行政調(diào)解的程序規(guī)范，區(qū)分不同內(nèi)容、不同程度的環(huán)境污染民事糾紛，對(duì)于跨行政區(qū)域、復(fù)雜、重大的環(huán)境污染糾紛行政調(diào)解，必須在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，如果當(dāng)事人不履行或者反悔的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門直接作出行政處理決定；當(dāng)事人對(duì)該行政處理決定不服可以提起行政訴訟。如此的設(shè)計(jì)，主要基于以下原因：第一，尊重行政機(jī)關(guān)的決定。行政調(diào)解的過程就是一個(gè)查清事實(shí)和確認(rèn)證據(jù)的過程，既然事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，即使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后拒不履行或者反悔的，可以直接適用相應(yīng)法律依法作出處理決定，樹立環(huán)境保護(hù)行政主管部門行政調(diào)解的權(quán)威；第二，節(jié)約司法訴訟資源。通過強(qiáng)化跨界環(huán)境污染糾紛行政調(diào)解的執(zhí)行效力，減少因不履行調(diào)解協(xié)議增加的法院民事判決的案件數(shù)量。

(二)跨界環(huán)境污染糾紛行政協(xié)調(diào)的執(zhí)行力較弱

盡管新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第20條明確了跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，但沒有規(guī)定協(xié)調(diào)主體及職權(quán)、協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)范圍及效力等問題，該條的原則性規(guī)定在具體協(xié)調(diào)跨界環(huán)境污染糾紛時(shí)，很難實(shí)現(xiàn)法律設(shè)定行政協(xié)調(diào)機(jī)制的目標(biāo)。地方省際之間簽署的諸如“跨行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議”等文件，也沒有達(dá)到跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)應(yīng)具有的執(zhí)行效果。首先，由于合作協(xié)議不建立在法律的基礎(chǔ)上，因而這種跨行政區(qū)域的行政協(xié)調(diào)沒有約束力，因此如果涉及到不同行政區(qū)域的根本和重要的利益關(guān)系，該合作協(xié)議會(huì)就不能發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用；其次，跨界行政協(xié)調(diào)的經(jīng)費(fèi)、財(cái)源不能得到有效供給，不同行政區(qū)域沒有在區(qū)域間事權(quán)、財(cái)權(quán)上的合作與協(xié)調(diào)的法律基礎(chǔ)；再次，負(fù)責(zé)行政協(xié)調(diào)的主體之間職權(quán)、責(zé)任不明確，導(dǎo)致協(xié)調(diào)的效率難以提高。比如，2009年初，滬蘇浙環(huán)保部門曾簽署《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》，推進(jìn)長三角環(huán)境保護(hù)一體化進(jìn)程，仍舊避免跨界環(huán)境污染事件的屢屢發(fā)生，困擾浙江嘉興與上海兩地多年的“死豬跨環(huán)境污染事件”協(xié)調(diào)解決的不徹底，直接反映著跨行政區(qū)域行政協(xié)調(diào)的執(zhí)行力較弱。其中的一個(gè)實(shí)際問題是：一項(xiàng)項(xiàng)治污協(xié)議簽署了，一次次污染又來了，跨界污染糾紛的行政協(xié)調(diào)如何才具有強(qiáng)制執(zhí)行力？

國外跨界環(huán)境污染糾紛行政協(xié)調(diào)執(zhí)行力的經(jīng)驗(yàn)是必須有明確而具體的法律規(guī)范依據(jù)?，F(xiàn)代法律已經(jīng)承擔(dān)起維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益神圣使命，即法律必須要對(duì)社會(huì)整體秩序進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范,這其中必然包括對(duì)跨界環(huán)境保護(hù)中政府之間的合作予以規(guī)劃和指引。日本在構(gòu)建社會(huì)公共產(chǎn)品和公共秩序的現(xiàn)代制度方面處處以法律先行,地方政府之間的跨行政區(qū)域的行政協(xié)調(diào)機(jī)制也是如此，如《地方自治法》、《地方行政聯(lián)絡(luò)會(huì)議法》、《防水法》、《消防法》、《東京灣消防相互支援協(xié)定》和《13個(gè)大都市災(zāi)害時(shí)相互支援協(xié)定》等，全面具體法律規(guī)范依據(jù)帶來的結(jié)果就是地方政府之間的行政協(xié)調(diào)具有約束性和執(zhí)行力，有效避免了相互扯皮，提高了行政協(xié)調(diào)運(yùn)作的效率。[18]日本以立法保證行政協(xié)調(diào)效力的做法值得借鑒，跨界環(huán)境污染糾紛的行政協(xié)調(diào)需要不是欠缺約束力的合作協(xié)議，而是明確而具體的國家立法、地方立法的保障。

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