□李俊

農(nóng)村土地調(diào)整的實(shí)踐邏輯與法律回應(yīng)

□李俊

我國(guó)立法和相關(guān)政策從制度規(guī)范的角度否定了人口增減原因的農(nóng)地調(diào)整，并將調(diào)整范圍限定在狹義的法定情形之中。農(nóng)地調(diào)整作為公權(quán)力涉入私法的一項(xiàng)衡平工具，在公平分配和保障農(nóng)地基本利用效率上具有不同的規(guī)范路徑。從歷史實(shí)證的角度考察，農(nóng)地調(diào)整制度的“廢除”應(yīng)解釋為一項(xiàng)“表面共識(shí)”，即“增人不增地、減人不減地”政策為完成其村莊治理目標(biāo)的附屬產(chǎn)物。在當(dāng)前的社會(huì)實(shí)證考察中，農(nóng)地調(diào)整仍然存在實(shí)踐需求，其內(nèi)含的制度意蘊(yùn)無法借助法定調(diào)整模式實(shí)現(xiàn)，在三輪承包時(shí)采取適當(dāng)調(diào)整承包期限、對(duì)新增人口予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或其他“可替代性保障”的法技術(shù)手段仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。而立足于規(guī)范實(shí)證，針對(duì)集體決議借助農(nóng)地調(diào)整介入私法領(lǐng)域的行為，調(diào)整制度還承擔(dān)著保持最小耕種單位以及特殊情形下整合土地規(guī)模等功能，且應(yīng)當(dāng)在未來中國(guó)《民法典》中予以補(bǔ)充規(guī)范。不同的實(shí)證考察視角，可厘清中國(guó)農(nóng)地調(diào)整理論與現(xiàn)實(shí)之間的沖突，進(jìn)而在現(xiàn)行制度框架下采納“可替代性保障”和“對(duì)既有用益物權(quán)進(jìn)行調(diào)整”的雙向路徑，更妥適地實(shí)現(xiàn)公平與效率的農(nóng)地價(jià)值目標(biāo)。

表面共識(shí)；農(nóng)地調(diào)整；可替代性保障；最小耕種單位；規(guī)范路徑

一、問題與進(jìn)路

公平和效率一直被視為中國(guó)農(nóng)地改革的核心價(jià)值。在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，立法者和政策制定者通常采取效率優(yōu)先、兼顧公平的價(jià)值取向，通過制度去保護(hù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)人的利益并促使其提高效率?！叭龣?quán)分置”的農(nóng)地政策將經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)相剝離，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立的集體農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)，也是旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的一種有效手段[1]。與之相應(yīng)，在農(nóng)地資源的分配上，公平則作為一項(xiàng)主要的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)在承包權(quán)的合理分配上。承包權(quán)的分配與經(jīng)營(yíng)利益的再調(diào)整，在集體所有權(quán)的制度框架下形成了中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村土地制度。不過，在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)實(shí)施之后，承包期內(nèi)的農(nóng)地調(diào)整因與物權(quán)性的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)峙，前者作為分配公平領(lǐng)域的一項(xiàng)技術(shù)性手段被“增人不增地、減人不減地”的政策所禁止。值得注意的是，在當(dāng)前的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)背景下，“增人不增地、減人不減地”需要匹配土地調(diào)整的制度內(nèi)涵才可能落實(shí)公平分配原則，達(dá)到農(nóng)村治理的政策目的。那么，基于實(shí)證立場(chǎng)對(duì)現(xiàn)行土地調(diào)整制度進(jìn)行考察是落實(shí)農(nóng)地制度法治化的一項(xiàng)必經(jīng)的過程，重新審視和檢驗(yàn)“增人不增地、減人不減地”的政策內(nèi)涵在新的歷史時(shí)期仍然具有積極意義。

調(diào)整作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地公平享有和有效利用的工具，是集體決議、土地管理與私權(quán)變更相耦合的結(jié)果。以《物權(quán)法》為基礎(chǔ)，在不與現(xiàn)行用益物權(quán)制度相抵牾的情形下，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)地調(diào)整內(nèi)含的公平分配價(jià)值乃農(nóng)地制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵之一。只不過，農(nóng)地調(diào)整并非純粹的私權(quán)，尤其立足于土地管理和利用的角度時(shí)，農(nóng)地調(diào)整應(yīng)被視為一項(xiàng)附條件的權(quán)力規(guī)制手段。同時(shí)，農(nóng)地調(diào)整并不局限于公平分配，還在于如何更有效、合理地利用農(nóng)地。那么農(nóng)地調(diào)整的范圍也就非常寬泛，既包含土地承包期內(nèi)調(diào)整和期外調(diào)整，還可能囊括“未滿足最小耕種規(guī)?！倍?guī)范土地利用的強(qiáng)制性調(diào)整，甚至于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)中的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)調(diào)整等等情形。事實(shí)上，農(nóng)地調(diào)整的概念并非嚴(yán)格的法律用語，就其詞義而言，是一項(xiàng)為實(shí)現(xiàn)公共利益、土地的可利用性、經(jīng)濟(jì)效益和公平分配的工具，既含涉以強(qiáng)制性手段對(duì)私法的干涉，還涉及農(nóng)地領(lǐng)域私法自治與強(qiáng)制性規(guī)范的界限①在現(xiàn)代漢語詞典中，調(diào)整意為調(diào)弄整治，重新調(diào)配或安排，使合于新的情況。。申言之，以符合具體調(diào)整目的的方式進(jìn)行私法規(guī)范，在于土地調(diào)整內(nèi)涵在私法中的具體化，其效力根據(jù)仍然基于法律規(guī)范和國(guó)家政策對(duì)分配公平和生存保障的法定化干預(yù)。

在《物權(quán)法》實(shí)施的十年過程中，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化被快速推動(dòng)并容納了大量農(nóng)村適齡勞動(dòng)力就業(yè)，同時(shí)各種新型經(jīng)營(yíng)主體和資本也進(jìn)入農(nóng)村。專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的速度加快，生產(chǎn)工具和農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展也進(jìn)一步提高了農(nóng)業(yè)效率，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的體制和方式也正在經(jīng)歷重大變化?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)和《物權(quán)法》作為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制最主要的載體，應(yīng)回應(yīng)這些新的發(fā)展，并使得農(nóng)村土地承包制度在符合農(nóng)地治理目標(biāo)的基礎(chǔ)上與新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)。藉此，一方面，在歷史實(shí)證之下，反思農(nóng)地調(diào)整制度可以挖掘“增人不增地、減人不減地”的政策要旨，揭示“表面共識(shí)”之下中央農(nóng)地改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的真實(shí)意愿；另一方面，在對(duì)社會(huì)實(shí)證予以反思的基礎(chǔ)上，黨和國(guó)家的政策、現(xiàn)行法律規(guī)范與農(nóng)地實(shí)踐亟須在中國(guó)土地制度改革的視閾下予以體系化闡釋和論證，尤其在相互抵牾和制度欠缺之處有待立法、法解釋和法律適用的進(jìn)一步完善。

二、農(nóng)地調(diào)整政策的表面共識(shí)與隱藏矛盾

(一)達(dá)成“增人不增地、減人不減地”政策的表面共識(shí)

1995年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》(國(guó)發(fā)〔1995〕7號(hào))強(qiáng)調(diào)“提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’”，即在農(nóng)村土地承包期內(nèi)，除承包方自愿交回承包地、承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口兩種情形外，作為發(fā)包方的村集體經(jīng)濟(jì)組織不得因承包方家庭成員的增減(如婚喪嫁娶、考學(xué)、工作等)而部分或全部收回承包地。在《農(nóng)村土地承包法》第二十七條和《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第十四條的基礎(chǔ)上，《物權(quán)法》第一百三十條進(jìn)一步規(guī)定:“發(fā)包人在承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地，僅因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形才能對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。如存在法定除外情形時(shí)，還必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)才能進(jìn)行調(diào)整。此外，承包合同中約定不得調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按其約定?！毙枰U明的是，在《物權(quán)法》頒布前，“增人不增地、減人不減地”的政策解決了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在的諸多問題，即農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地投資預(yù)期、土地生產(chǎn)率下降、土地細(xì)碎化越來越嚴(yán)重和調(diào)地成本太高等頑疾。而在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化之后，“增人不增地、減人不減地”的政策依然有效，且與物權(quán)法形成規(guī)范與政策上的對(duì)應(yīng)，對(duì)穩(wěn)定承包關(guān)系具有更直觀的影響力。

農(nóng)地調(diào)整與農(nóng)地的不穩(wěn)定利用相聯(lián)系，其主要原因在于承包期內(nèi)調(diào)整土地。鑒于此，我國(guó)為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地穩(wěn)定的制度目標(biāo)和減輕農(nóng)村治理的難度，將“增人不增地、減人不減地”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期政策。在當(dāng)前農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的背景下，土地調(diào)整僅意味著賦予集體成員新的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而并不剝奪既有的承包權(quán)。不過，土地調(diào)整制度并不能與“增人不增地、減人不減地”的政策完全對(duì)應(yīng)。尤其在公共話語中，通常并未嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)地調(diào)整的不同內(nèi)容，因此在導(dǎo)致討論農(nóng)地調(diào)整時(shí)，會(huì)因?yàn)閷?duì)概念本身存在誤區(qū)而陷入混戰(zhàn)?；蛘哒f，在沒有對(duì)農(nóng)地調(diào)整的內(nèi)涵形成有效的對(duì)話之前，討論農(nóng)地調(diào)整在一定程度上會(huì)促使話語之間、話語與實(shí)踐之間的背離，甚至否定農(nóng)地調(diào)整也僅僅是一項(xiàng)“表面共識(shí)”。事實(shí)上，無論從哪一個(gè)角度分析農(nóng)地調(diào)整的相關(guān)制度和實(shí)踐，都無法脫離農(nóng)村治理的視角，后者才可能揭示農(nóng)地調(diào)整究竟是農(nóng)村土地實(shí)踐的需要抑或是基于穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的一種“休克療法”[2]。顯然，這種可能存在于農(nóng)地調(diào)整制度、話語與實(shí)踐之間的悖論，只有通過厘清“表面共識(shí)”背后的邏輯才能獲以解答。

我國(guó)實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制伊始，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最初被設(shè)計(jì)為一項(xiàng)債權(quán)性民事權(quán)利。土地調(diào)整作為保障土地公平分配的重要制度，可以對(duì)債權(quán)性的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行調(diào)整。土地承包權(quán)的調(diào)整與人口增減掛鉤，當(dāng)因自然生死、婚嫁、征地、土地滅失等原因出現(xiàn)人口變動(dòng)時(shí)，農(nóng)村承包地可以相應(yīng)作出調(diào)整。通常，調(diào)整的周期只有三到五年，并且僅需村集體同意即可。調(diào)整制度的內(nèi)涵也就被狹義地局限在因人口變動(dòng)所導(dǎo)致的公平分配問題上。但是，調(diào)整制度在保護(hù)了無地或者少地農(nóng)民階層利益的同時(shí)，這一制度安排卻迫使鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民投入大量的精力去維持土地的穩(wěn)定利用。那么從村莊治理角度，土地的調(diào)整帶來的糾紛遠(yuǎn)多于利益，雖然解決了少部分農(nóng)民的土地需求并使得農(nóng)地的分配更加公平，但是無疑增添了農(nóng)地糾紛數(shù)量①在出臺(tái)“增人不增地、減人不減地”政策之前，調(diào)地以及解決調(diào)地糾紛乃村集體組織工作中最為重要的一項(xiàng)任務(wù)。。更何況，村集體或村干部有借農(nóng)地調(diào)整之名獲取不正當(dāng)利益之嫌，甚至還有以合法手段掩蓋非法目的的土地調(diào)整形式，使得實(shí)踐中的農(nóng)地調(diào)整更顯復(fù)雜[3]。此外，由于農(nóng)地調(diào)整建立在集體土地所有制的基礎(chǔ)之上，在農(nóng)地集體所有權(quán)的權(quán)利主體沒有限定清晰的狀況下，農(nóng)地調(diào)整必然也給農(nóng)地帶來了一些不穩(wěn)定因素[4]。而農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定是農(nóng)村治理中的重要內(nèi)容，穩(wěn)定甚至可以“犧牲”部分農(nóng)民的土地需求，藉此國(guó)家政策對(duì)于調(diào)整的態(tài)度是消極的甚至是否定的。“增人不增地、減人不減地”政策的根源在于穩(wěn)定農(nóng)地利用關(guān)系，是在農(nóng)村治理的需求下達(dá)成不調(diào)整政策的一項(xiàng)“表面共識(shí)”。也即，這一政策并沒有從根本上否定土地調(diào)整所欲實(shí)現(xiàn)的公平價(jià)值功能，只是從農(nóng)村治理的角度以犧牲農(nóng)地分配的公正性為代價(jià)來避免調(diào)整帶來的治理困難。

(二)隱藏于村莊治理下的農(nóng)地調(diào)整矛盾

從歷史實(shí)證的角度考察，“增人不增地、減人不減地”的政策在本質(zhì)上是村莊治理的結(jié)果，土地調(diào)整的內(nèi)在需求并未解決。對(duì)于集體成員而言，調(diào)整的需求取決于承包主體對(duì)農(nóng)地的享有狀況。二輪延包后，對(duì)于有較為充足承包地的農(nóng)戶來說，稅費(fèi)改革后的農(nóng)地調(diào)整會(huì)減少土地所帶來的收益。從趨利性而言，這部分農(nóng)民希望維持富足的土地給他們帶來的利益，因而沒有調(diào)整的意愿。不過在實(shí)踐中，對(duì)于地少人多的中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)來講，如果土地承包的數(shù)量和承包期間在任何情況下都不發(fā)生變化，那么也會(huì)帶來不利的結(jié)果。由于集體成員資格的取得或喪失等因素的變化，原先的土地分配必然會(huì)落后于農(nóng)村社會(huì)的變化，無地或缺地農(nóng)民通過土地調(diào)整來獲得生存保障的意愿極為強(qiáng)烈。由此可見，不同的集體成員或具有不同地方性共識(shí)的區(qū)域，對(duì)待農(nóng)地調(diào)整的態(tài)度不盡一致。從表象上看，現(xiàn)行的農(nóng)地不調(diào)整政策是官方和農(nóng)民所達(dá)成的一致共識(shí)，但其背后的利益衡量才是解答農(nóng)地治理的關(guān)鍵。

穩(wěn)定農(nóng)地的政策導(dǎo)向與避免因調(diào)整的濫用共同促成了“增人不增地、減人不減地”的共識(shí)，但本質(zhì)上并非旨在消滅農(nóng)地調(diào)整所內(nèi)含的公平分配[5]。也就是說，對(duì)承包地不予調(diào)整并非實(shí)踐的真實(shí)寫照，而是遵從“農(nóng)地穩(wěn)定-調(diào)整權(quán)濫用-不調(diào)整的表面共識(shí)”邏輯的結(jié)果。與其說“增人不增地、減人不減地”乃確定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬的需要，不如歸結(jié)于農(nóng)村治理下農(nóng)地調(diào)整的利弊衡量。因此，在政策的實(shí)施上，存在有意曲解法律規(guī)范的可能性。尤其在中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的農(nóng)地實(shí)踐中，農(nóng)村“運(yùn)動(dòng)”所概括的含義經(jīng)常超出制度本身的解釋范疇②關(guān)于運(yùn)動(dòng)的研究，社會(huì)學(xué)界對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的近世狀態(tài)的研究早有公論。所謂政策實(shí)施過程中的其他影響因素，請(qǐng)參見王銘銘:《村落視野中的家族、國(guó)家與社會(huì)——福建美法村的社區(qū)史》，王銘銘、王斯福主編《鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第67-68頁。。在農(nóng)地制度的形成過程中，自20世紀(jì)90年代以來鄉(xiāng)村土地制度就與政治任務(wù)具有密切關(guān)系，甚至諸如大眾傳播的媒介功能和行政力量都拓展了政策所應(yīng)當(dāng)限定的范圍。在農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)多次分離的過程中，基于農(nóng)村治理而產(chǎn)生的“官方話語”仍然在農(nóng)地制度的演變過程中起到了重要作用，尤其體現(xiàn)在作為工具的調(diào)整制度之上。需要厘清的是，在從肯定調(diào)整到否定調(diào)整的過程中，“增人不增地、減人不減地”將農(nóng)地調(diào)整限定在極其狹窄的空間內(nèi)，在政策話語層面扼殺了農(nóng)地調(diào)整的靈活性和其應(yīng)扮演的社會(huì)功能。

三、農(nóng)地調(diào)整制度的實(shí)踐困境與實(shí)證解讀

雖然上述歷史實(shí)證的解析揭示了“增人不增地、減人不減地”的表面共識(shí)，但是籍由社會(huì)實(shí)證的角度對(duì)這一政策的運(yùn)行狀況予以解讀，立法者、政策制定者和法適用者才可能在規(guī)范實(shí)證的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)地調(diào)整予以完善。事實(shí)上，關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，除涉及承包地調(diào)整之外，還關(guān)涉農(nóng)地利用的承包期，甚至于兩者在本質(zhì)上可視為一個(gè)問題的兩面[6]。在系統(tǒng)考慮承包期和農(nóng)地調(diào)整的同時(shí)，還有賴于從政策、規(guī)范和村民自治的治理結(jié)構(gòu)中進(jìn)一步解讀農(nóng)地調(diào)整。

(一)“增人不增地，減人不減地”政策成為當(dāng)前農(nóng)地問題最為突出的矛盾

農(nóng)地調(diào)整概念在使用時(shí)存在內(nèi)容上的差異，在形成“增人不增地、減人不減地”共識(shí)的過程中也并未完全明確。概念的歧義使得概念使用者往往含糊地包括不同的內(nèi)容，導(dǎo)致因概念本身存在誤區(qū)而陷入爭(zhēng)議[7]?！霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”作為一項(xiàng)表面共識(shí)，其潛在的問題并沒有因該政策的實(shí)施而獲得有效的解決。其直接后果是，農(nóng)地調(diào)整所具有的制度優(yōu)勢(shì)在實(shí)踐中再次隱性地獲得重視。在中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)農(nóng)村土地法律制度研究中心的七省調(diào)研中，當(dāng)受訪農(nóng)戶被問及“自2003年《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以來本村土地承包經(jīng)營(yíng)中主要問題是什么時(shí)，居首位的是“承包地調(diào)整問題”，共計(jì)49.80%的農(nóng)戶選擇此項(xiàng)①本文社會(huì)實(shí)證的考察數(shù)據(jù)均來源于中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)農(nóng)村土地法律制度研究中心于2015年7-8月對(duì)全國(guó)七省關(guān)于農(nóng)村土地承包法的調(diào)研結(jié)果。。

在規(guī)范實(shí)證層面，除《物權(quán)法》第一百三十條第二款規(guī)定的“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”外，發(fā)包人在承包期限內(nèi)不得調(diào)整承包地。不過，鑒于當(dāng)時(shí)的立法者對(duì)中國(guó)農(nóng)地制度全面改革缺乏足夠的實(shí)踐素材和完善的配套措施，作為民事基本法的《物權(quán)法》除明確承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬用益物權(quán)之外，并未協(xié)調(diào)《農(nóng)村土地承包法》對(duì)調(diào)整規(guī)則做進(jìn)一步的細(xì)致規(guī)定。事實(shí)上，在《物權(quán)法》實(shí)施之后，圍繞如何完善具有物權(quán)性的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為農(nóng)地政策和農(nóng)地實(shí)踐的關(guān)鍵命題。對(duì)物權(quán)性承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的研究和適用，也逐漸脫離了性質(zhì)之爭(zhēng)，而是探究以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的各類土地利用制度[8]。那么在實(shí)踐中，在農(nóng)地確權(quán)等問題尚未完全妥善解決的情況下，農(nóng)地調(diào)整仍然被變相地視為衡平承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的有效手段，“增人不增地、減人不減地”的政策因無法滿足土地公平分配的實(shí)踐需求而飽受詬病。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化并沒有如同預(yù)期那樣有利而無一害，承包地的調(diào)整仍然有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，保持農(nóng)地長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)中集體成員對(duì)農(nóng)地調(diào)整的普遍認(rèn)同之間仍然存在較大的沖突。

(二)“三輪延包”時(shí)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限

自1998年左右第一輪承包結(jié)束后，基于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的穩(wěn)定利益和長(zhǎng)期保護(hù)農(nóng)地耕種關(guān)系，我國(guó)農(nóng)地承包已進(jìn)入為期三十年的第二輪承包期。不過，該期限的預(yù)設(shè)并沒有將農(nóng)業(yè)輪作、土地改良、氣候變化以及農(nóng)業(yè)效益周期作為影響因素進(jìn)行考量，仍然是基于“增人不增地、減人不減地”的表面共識(shí)所作出的統(tǒng)一規(guī)范，其目標(biāo)旨在穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系和保持土地的“長(zhǎng)期”利用。那么，在維持“增人不增地、減人不減地”政策的前提下，討論三輪延包時(shí)的承包期限的關(guān)鍵在于如何衡平土地承包的長(zhǎng)期穩(wěn)定利用與承包權(quán)分配公平之間的關(guān)系。

針對(duì)第三輪農(nóng)地承包的承包期，調(diào)研中有33.93%的農(nóng)戶傾向于三十年的規(guī)定，而希望確定為十五年的農(nóng)戶占28.57%，希望承包期規(guī)定為五十年和七十年的農(nóng)戶則分別占到5.75%和6.35%。需要注意的是，還有25.40%的人選擇了“其他”，并作出“承包期永久”和“短于十五年，五年承包期最佳”兩種相對(duì)極端的回答，且后者所占的比例居多。許多農(nóng)戶表示:“承包地三十年內(nèi)不允許調(diào)整，可能使得缺乏勞動(dòng)力的農(nóng)戶家庭占有大量土地，反而勞動(dòng)力充裕的農(nóng)戶家庭無地可種，導(dǎo)致土地分配極為不均”。調(diào)研所反映的情況顯示，在農(nóng)地穩(wěn)定和承包人權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)上，希望承包期相對(duì)縮短的農(nóng)戶更關(guān)心新增人口的土地承包問題，認(rèn)為“增人不增地、減人不減地”所產(chǎn)生的頑疾應(yīng)當(dāng)通過縮短承包期來解決，承包期限太長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致土地占有不均衡。相反，希望承包期相對(duì)較長(zhǎng)的農(nóng)戶出現(xiàn)在耕地面積較少且耕種效益低的地區(qū)，認(rèn)為長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)地承包更利于節(jié)約調(diào)整成本。實(shí)際上，對(duì)土地承包期限的解答具有地方差異化，甚至在同一地區(qū)也會(huì)基于不同的價(jià)值觀念存在不同的意見，但農(nóng)地調(diào)整仍舊無法脫離“地方性共識(shí)”，結(jié)合調(diào)整占地不均、解決新增人口土地承包權(quán)等因素，根據(jù)區(qū)域的不同差異化地將承包期確定為十五年、十年甚至五年更為符合當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地承包的現(xiàn)狀。其結(jié)果使得立法或政策通過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限的設(shè)置實(shí)現(xiàn)了土地調(diào)整制度所內(nèi)含的調(diào)節(jié)功能②也有學(xué)者在社會(huì)實(shí)證中發(fā)現(xiàn):“無地農(nóng)民通過家庭內(nèi)部繼承獲得承包權(quán)已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)普遍現(xiàn)象。無地農(nóng)民群體的存在對(duì)當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)而言，未構(gòu)成嚴(yán)峻的問題；土地之所以不再重新調(diào)整，是因?yàn)橥恋卣{(diào)整預(yù)期收益低而組織成本高，從而三十年不變的政策從一種外部強(qiáng)制性制度安排成為一種內(nèi)生制度安排并延續(xù)下來?！本唧w參見商春榮、葉蘭:《無地農(nóng)民與土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)及土地繼承的關(guān)系——基于廣東、湖南兩省9個(gè)村的調(diào)查》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。。事實(shí)上，在用益物權(quán)下妥適規(guī)定農(nóng)地承包期限，不僅可以使得已享有農(nóng)地承包權(quán)的集體成員的財(cái)產(chǎn)利益獲得有效保護(hù)，還可以關(guān)照到?jīng)]能實(shí)際享有承包權(quán)或?qū)嶋H享有承包權(quán)不足的集體成員。因此，在《物權(quán)法》第一百三十條規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地的基礎(chǔ)上，第一百二十六條“耕地的承包期為三十年”的規(guī)定應(yīng)立足于社會(huì)實(shí)證考察的角度予以重新審視。

此外，在農(nóng)地承包期限屆滿時(shí)，如何確定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦是未來規(guī)范農(nóng)地承包制度的關(guān)鍵。只不過，《中華人民共和國(guó)民法總則》(以下簡(jiǎn)稱《民法總則》)第五十五條一方面規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面又規(guī)定從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。雖然《民法總則》這一變化明確了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，并以集體成員替代“家戶”作為承包權(quán)利的主體，但是改變了我國(guó)原有的以承包經(jīng)營(yíng)戶為基礎(chǔ)的承包關(guān)系?；谛路▋?yōu)于舊法的適用規(guī)則，《農(nóng)村土地承包法》中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)戶的概念得以進(jìn)一步明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員應(yīng)構(gòu)建為農(nóng)地承包權(quán)利的享有者。在三輪延包之前，這一轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前的確權(quán)過程中予以明確，使得公平分配的理念能通過承包制度予以落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于符合土地耕種條件且享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集體成員可以繼續(xù)承包，在符合《物權(quán)法》第一百二十六條第二款規(guī)定的情形下延續(xù)現(xiàn)有的承包權(quán)。對(duì)于失去成員資格的原集體成員，集體作為發(fā)包人收回其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將其原先承包的土地發(fā)包給無地或缺地成員。如此處理，農(nóng)地調(diào)整所代表的分配公平價(jià)值，在成員權(quán)和適當(dāng)變化承包期的制度協(xié)同下才能獲以實(shí)現(xiàn)，以達(dá)到真正的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”[9]。

(三)政策、規(guī)范與村民自治中農(nóng)地調(diào)整實(shí)踐

《物權(quán)法》從法律制度層面落實(shí)了黨和國(guó)家關(guān)于“增人不增地、減人不減地”的政策，人口增減導(dǎo)致的農(nóng)地調(diào)整問題由《物權(quán)法》第一百三十條第二款規(guī)范，并通過引介規(guī)范的形式使得《農(nóng)村土地承包法》第二十八條成為新增人口獲得土地的具體情形，也即，“集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過依法開墾等方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地都應(yīng)當(dāng)按照家庭承包的方式用于調(diào)整承包土地或承包給新增人口，以緩解人地矛盾”?！霸鋈瞬辉龅亍p人不減地”一方面維護(hù)了農(nóng)民權(quán)利和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，杜絕了作為發(fā)包方的集體肆意收回承包地的情形。同時(shí)，為了緩解因“增人不增地、減人不減地”政策的實(shí)施給新增人口帶來的困局，在保護(hù)既有的土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上依然存在土地調(diào)整的特殊空間。

在社會(huì)實(shí)證調(diào)研中，隱性的農(nóng)地調(diào)整情形依然存在，甚至還包括處于承包期內(nèi)的土地。承包田和口糧田的兩田制，以及無承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的歷史原因，仍然使得農(nóng)地調(diào)整在不少地方隱性適用①盡管中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在1997年8月27日就發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知，且明確整頓“兩田制”。不過在調(diào)研中，已實(shí)行“兩田制”的部分村集體，雖然按照規(guī)定將承包權(quán)明確到戶，但是由于承包權(quán)并未完成確權(quán)，實(shí)際上仍然存在“形式上承包到戶，實(shí)際上處于靈活調(diào)整”的模式。。即便在實(shí)行了土地延包和發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證之后，部分村莊仍然按原來約定俗成的慣例，進(jìn)行承包土地的調(diào)整分配。這種約定俗成的承包土地分配形式，在全體村民(甚至包括遷出戶口前的村民在內(nèi))沒有異議的情形下，被視為一項(xiàng)村規(guī)民約②參見福建省廈門市中級(jí)人民法院2003年12月11日民事判決書，載《最高人民法院公報(bào)》2005年第10期。。只不過，如同“陳清棕訴亭洋村一組、亭洋村村委會(huì)征地補(bǔ)償款分配糾紛案”③參見廈門市中級(jí)人民法院2003年12月11日二審民事判決書，載《最高人民法院公報(bào)》2005年第10期。，村規(guī)民約在糾紛產(chǎn)生時(shí)并不具有對(duì)抗效力，仍然應(yīng)以法定的形式確定承包權(quán)。在調(diào)研中，有23.21%的農(nóng)戶表示調(diào)整過土地，其調(diào)整原因也較為不一。其中，存在因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地(14戶，11.97%)因人口增減導(dǎo)致農(nóng)戶間承包地不均(95戶，81.20%)因征地等原因?qū)е率У?17戶，14.53%)以及其他原因?qū)е鲁邪卣{(diào)整的情形。在黑龍江省齊齊哈爾市G村和廣東省江門市F村的調(diào)研訪談中，不少農(nóng)戶表示對(duì)農(nóng)地調(diào)整有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求，甚至認(rèn)為調(diào)整是破解土地占有不公、新增人口無地可分、合理提高農(nóng)地效率的有效手段④依學(xué)術(shù)慣例，本文在調(diào)研訪談中對(duì)縣級(jí)以下的地名和人名均予以匿名處理。。當(dāng)然，占有76.79%之多的受訪農(nóng)戶表示所在的村自《物權(quán)法》頒布以來未調(diào)整過土地。這些農(nóng)戶認(rèn)為未調(diào)整的原因囊括了法律政策不允許(66.15%)政府不允許(16.02%)村民不愿意(28.68%)村干部(村委會(huì))的原因而未能調(diào)整(4.39%)以及11.11%的其他原因。雖然法律和政策不允許是沒有調(diào)整農(nóng)地最為直接的因素，但存在農(nóng)地調(diào)整情形的受訪農(nóng)戶表示:“如果全體村民同意調(diào)整土地，那么《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》(以下簡(jiǎn)稱《村民自治法》)所表達(dá)的集體意志應(yīng)當(dāng)優(yōu)于“增人不增地、減人不減地”的政策規(guī)定?！边z憾的是，從法規(guī)范層級(jí)而言，《村民自治法》并不能在無法定原因下對(duì)抗《物權(quán)法》這一民事基本法。這也充分顯示出，保障無地與失地農(nóng)民是《農(nóng)村土地承包法》修訂和未來中國(guó)民法典編纂中不可回避的難題。此外需要重視的是，調(diào)研中集體成員所言的農(nóng)地調(diào)整，并不局限于承包期內(nèi)調(diào)整土地的情形，還包含避免土地細(xì)碎化產(chǎn)生的調(diào)整、因提高農(nóng)業(yè)效率所產(chǎn)生的調(diào)整、因規(guī)模經(jīng)營(yíng)或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所導(dǎo)致的調(diào)整等內(nèi)容。

無論是否存在調(diào)整情形，針對(duì)“增人不增地，減人不減地”的農(nóng)地政策，多達(dá)75.60%的集體成員在調(diào)研訪談中認(rèn)為不合理。集體成員對(duì)“增人不增地，減人不減地”政策不滿的原因在于新增人口無法通過《農(nóng)村土地承包法》第二十八條來獲得調(diào)整土地，同時(shí)在法律上又無法對(duì)已承包地進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致法律規(guī)范與現(xiàn)實(shí)需求產(chǎn)生了一種緊張關(guān)系。上述調(diào)研數(shù)據(jù)一方面顯示出絕大多數(shù)村戶具有調(diào)整已承包土地的意愿和需求，期待某種制度能具有土地分配公平的農(nóng)地調(diào)整功能；另外一方面，當(dāng)前農(nóng)地調(diào)整的意愿并不滿足于現(xiàn)行法律所規(guī)定的“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，因人口增減導(dǎo)致農(nóng)戶間承包地不均的現(xiàn)狀使得“增人不增地、減人不減地”的政策存在弊端，那么通過調(diào)整承包期限或者是“為新增人口提供與獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相當(dāng)?shù)臋?quán)益”成為完善現(xiàn)行法的一項(xiàng)有效路徑[10]。

四、后確權(quán)時(shí)代農(nóng)地利益的調(diào)整模式

(一)完善既有的農(nóng)地調(diào)整程序來實(shí)現(xiàn)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”

通過對(duì)土地調(diào)整政策的解析和調(diào)研數(shù)據(jù)的解讀，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)二輪承包后的新增人口是引發(fā)土地調(diào)整訴求的主要原因，尤其在二輪承包完全延續(xù)一輪承包分配狀況的村莊更是如此。針對(duì)新增人口的土地調(diào)整，被調(diào)農(nóng)地存在兩類形態(tài)，即已承包的土地和“機(jī)動(dòng)地、開墾獲得的新增土地和收回的承包地”。雖然新增人口獲得承包地的最佳方式是依托第一類土地，但《物權(quán)法》第一百三十條的禁止性規(guī)定已使其無法實(shí)現(xiàn)。第二類情形屬于法定可供調(diào)整的情形，不過在現(xiàn)實(shí)中卻存在無地可調(diào)的局面。例如，其中開墾獲得的新增土地主要源于“四荒地”。調(diào)研中，有65.48%的農(nóng)戶表示所在的村沒有“四荒地”。即便存在“四荒地”，這部分村莊又同時(shí)存在“承包后沒有登記確權(quán)”(50.57%)“村集體未進(jìn)行管理”(45.98%)“村民搶種矛盾大”(26.44%)和“自發(fā)開墾后權(quán)利得不到保障”(23.56%)等一系列問題。可見，將新開墾的土地分配給新增人口的規(guī)定并不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。此外，在調(diào)研中絕大多數(shù)村民還表示目前本村沒有機(jī)動(dòng)地，也不存在承包地被收回的情形，新增人口寄希望于機(jī)動(dòng)地和收回承包地同樣毫無適用空間。

即便如此，現(xiàn)行立法和政策仍然為農(nóng)村土地調(diào)整規(guī)定了制度適用條件，為未來的農(nóng)地調(diào)整提供了可能性。從農(nóng)地調(diào)整的啟動(dòng)程序來看，必須存在《物權(quán)法》第二十七條的法定情形時(shí)才能調(diào)整。其關(guān)鍵，在于調(diào)整農(nóng)地需要履行相關(guān)的程序，而此項(xiàng)程序又直接涉及調(diào)整權(quán)的權(quán)利來源。在七省調(diào)研中，認(rèn)為“僅需要村民(代表)大會(huì)通過即可調(diào)整土地”的占有39.68%；認(rèn)為“村民(代表)大會(huì)通過再由政府批準(zhǔn)后才可調(diào)整承包地”的農(nóng)戶占37.10%。而選擇“僅發(fā)包方?jīng)Q定即可”、“僅需政府批準(zhǔn)”、“依照法律或者政府文件的規(guī)定”、“以戶為單位召開代表大會(huì)”以及“經(jīng)任何程序都不能調(diào)整”等情形的均占少數(shù)。在如何進(jìn)行土地調(diào)整的程序問題上，農(nóng)戶在實(shí)踐中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的自治需求，大多希望親自參與決定與自身利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，同時(shí)也希冀政府代表的國(guó)家權(quán)力來介入和平衡各方利益。事實(shí)上，立法對(duì)于集體成員的決議行為范圍已經(jīng)由《物權(quán)法》予以規(guī)范，只是需要進(jìn)一步說明村規(guī)民約并不能與民事基本法的強(qiáng)制性規(guī)定相沖突，前者無法從法解釋的角度排除后者的適用。

(二)縮短承包期作為一項(xiàng)隱性調(diào)整手段有益于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的公平分配

無法實(shí)現(xiàn)承包期內(nèi)小調(diào)整的邏輯結(jié)果是新增人口無法獲得承包地，并直接導(dǎo)致“農(nóng)地承包三十年不變”的法律規(guī)定和“增人不增地，減人不減地”的政策成為農(nóng)地分配不公的批判對(duì)象。既有的法定調(diào)整方式不同于承包期內(nèi)的農(nóng)地調(diào)整規(guī)則，也不同于縮短承包期限并輔之土地重新分配的制度。事實(shí)上，將調(diào)整問題與承包期問題相關(guān)聯(lián)，并不失為一項(xiàng)可能的解決方案。從前述“農(nóng)地期限”的調(diào)研情況來看，農(nóng)戶認(rèn)為三十年承包期過長(zhǎng)的主要原因在于土地分配在“長(zhǎng)期不變”中形成的不公，三十年內(nèi)可能會(huì)新增兩代集體成員，而新增人口獲得土地的機(jī)會(huì)又極小。如果在第三輪承包時(shí)，縮短承包期限就可能在人口變化(增減人口、婦女婚嫁)的自然周期內(nèi)重新分配土地，從而解決承包地占有不均的問題，實(shí)現(xiàn)本屬于農(nóng)地調(diào)整的制度功能。如此，不僅期內(nèi)調(diào)整的訴求不再凸顯，而且可以達(dá)到一種“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式的理想效果[11]。

雖然農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性在穩(wěn)定承包關(guān)系上具有重要意義，如果對(duì)其期限的僵化適用就會(huì)陷入“個(gè)體”所有權(quán)的陷阱，使得農(nóng)地權(quán)利的配置無法達(dá)到制度的預(yù)設(shè)目標(biāo)。在當(dāng)前“三權(quán)分置”的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)下，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)旨在提高農(nóng)業(yè)效率和保障集體成員充分實(shí)現(xiàn)其承包利益，承包權(quán)的設(shè)置則在與承包期限、農(nóng)地確權(quán)等制度相協(xié)調(diào)后才可能達(dá)到預(yù)定的效果。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種法定物權(quán)類型，制度的核心在于權(quán)利保護(hù)的優(yōu)先性，同時(shí)輔以土地長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的功能，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有權(quán)利的時(shí)間長(zhǎng)短并不必然影響到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。換言之，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的三十年期限相對(duì)調(diào)短并不影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，也不會(huì)帶來明顯的負(fù)面效果。事實(shí)上，在物權(quán)法既有規(guī)范的基礎(chǔ)上，作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)僅僅是性質(zhì)不同的租賃權(quán)而已[12]。在用益物權(quán)的私法史形成過程中，優(yōu)先力和排他力乃用益物權(quán)與債權(quán)進(jìn)行本質(zhì)區(qū)分的關(guān)鍵，兩者區(qū)分的意義在于法效上的差異，并不由權(quán)利的期限的長(zhǎng)短所決定。立法或政策可以通過嚴(yán)格的法定程序，依據(jù)地方性需求而賦予第三輪農(nóng)地承包不同的承包期。那么，十五年、十年抑或五年承包權(quán)，僅僅是一項(xiàng)法律和政策上的選擇，承包期的長(zhǎng)短只是立法者在設(shè)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容時(shí)的考量因素，與用益物權(quán)的性質(zhì)無涉[13]。

雖然承包期限的縮短會(huì)弱化土地的穩(wěn)定性，但是這一措施可以相對(duì)靈活地滿足農(nóng)地調(diào)整所含有的利益調(diào)節(jié)功能。發(fā)包周期的縮短并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地的不穩(wěn)定，相反，在承包期和農(nóng)地調(diào)整具有“地方性共識(shí)”的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定的農(nóng)地承包制度將進(jìn)一步理性化和靈活化。當(dāng)然，短期承包內(nèi)含的負(fù)面法效也會(huì)具體表現(xiàn)在農(nóng)村治理層面，即村委會(huì)的工作量相應(yīng)增加、土地的分配成為村集體的常規(guī)事項(xiàng)，等等。藉此，農(nóng)地承包期可以采用穩(wěn)定為主、靈活為輔的立法技術(shù)，一方面遵照黨的十九大報(bào)告“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”的規(guī)定①中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆全國(guó)人民代表大會(huì)中，為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，第三輪延包仍然與《物權(quán)法》第一百二十六條的規(guī)定保持一致。但是，該期限的規(guī)定仍然是從土地穩(wěn)定和村莊治理的角度所作的預(yù)設(shè)，并沒有否定農(nóng)地調(diào)整制度含有的公平分配價(jià)值。；另一方面，以例外規(guī)定的方式，通過嚴(yán)格的法定程序確定有差異的承包期限，從而間接地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地調(diào)整的法律效果，并滿足“增人不增地，減人不減地”的政策內(nèi)涵。

(三)基于成員權(quán)產(chǎn)生可替代土地調(diào)整利益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

中央十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在政策上明確提出“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，并在三權(quán)分置的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)下將成員權(quán)設(shè)計(jì)為集體所有權(quán)的一項(xiàng)內(nèi)在權(quán)利[14]。在當(dāng)前的承包經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)中，以集體成員替代“家戶”作為承包主體，才可以進(jìn)一步明晰承包權(quán)屬和利用關(guān)系，以落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》第五條第一款規(guī)定，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”。通常，承包權(quán)借助成員資格得以實(shí)現(xiàn)[15]。從集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離，到集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置結(jié)構(gòu)的發(fā)展歷程中，成員權(quán)實(shí)際上成為一種承載身份的載體，甚至逐漸成為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利享有前提[16]。在堅(jiān)持集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，基于成員權(quán)而構(gòu)建的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系成為完善當(dāng)前農(nóng)地利用制度的關(guān)鍵。在這一過程中，《農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的后續(xù)修訂都應(yīng)基于成員權(quán)來解決農(nóng)地矛盾和完善農(nóng)地制度，以落實(shí)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。

主體資格從承包經(jīng)營(yíng)戶過渡到集體成員后，農(nóng)地調(diào)整也應(yīng)當(dāng)以成員權(quán)為基礎(chǔ)展開，使得土地調(diào)整的法律效果更為明確。不過，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定方式在理論和實(shí)踐中存在法定化模式和集體決議模式的爭(zhēng)議，在實(shí)踐中主要通過村規(guī)民約、地方立法和司法裁判加以調(diào)控?！盵17]在國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定成為成員權(quán)身份確定的契機(jī)，也即新增成員通過集體決議而確定，成員權(quán)的身份性歸為特定人享有，同時(shí)區(qū)別于以家庭為中心的經(jīng)營(yíng)主體和集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格[18]。在確定成員權(quán)的取得方式之后，集體成員在缺地、無地狀態(tài)下，可通過“可替代性保障”的法技術(shù)手段來彌補(bǔ)其利益，也符合“現(xiàn)代社會(huì)中，物權(quán)由本來注重對(duì)標(biāo)的物的現(xiàn)實(shí)支配的實(shí)體權(quán)，演變?yōu)樽⒅厥杖〈鷥r(jià)的價(jià)值權(quán)”的論斷[19]。基于集體所有權(quán)所產(chǎn)生的村集體利益與基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有的利益并非一致，在缺乏承包期內(nèi)進(jìn)行調(diào)整的法規(guī)范時(shí)，前者所產(chǎn)生的集體利益對(duì)無地和缺地農(nóng)民具有補(bǔ)償?shù)目赡苄?。如此，由集體所有權(quán)所產(chǎn)生的“其他利益補(bǔ)償”將逐漸替代農(nóng)地調(diào)整的功能，通過集體分紅、農(nóng)村社保等形式來實(shí)現(xiàn)如同土地公平分配的價(jià)值目標(biāo)。

(四)公權(quán)力對(duì)“最小耕種單位”進(jìn)行調(diào)整的強(qiáng)制性干預(yù)

《農(nóng)村土地承包法》第二十七條和第二十八條所規(guī)定的農(nóng)地調(diào)整行為，在性質(zhì)應(yīng)屬于一項(xiàng)集體決議行為。集體決議所產(chǎn)生的調(diào)整效力，僅針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過依法開墾等方式增加的土地，以及承包方依法自愿交回的農(nóng)地。承包期內(nèi)的土地調(diào)整則出現(xiàn)制度和政策上的雙向規(guī)定，其中針對(duì)自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的情形，我國(guó)《物權(quán)法》第一百三十條和《農(nóng)村土地承包法》第二十七條將村民會(huì)議或者是村民代表大會(huì)的決議作為一項(xiàng)必要要件。我國(guó)立法將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為用益物權(quán)，就是借此穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系，將上述調(diào)整作為一項(xiàng)例外。

從大陸法系其他國(guó)家的立法情況來看，對(duì)鄉(xiāng)村土地所有權(quán)的調(diào)整乃公權(quán)力對(duì)私權(quán)的一項(xiàng)強(qiáng)制性干涉手段，并作為一項(xiàng)積極調(diào)整權(quán)而存在。其制度主旨在于維護(hù)農(nóng)業(yè)耕種的基本條件，并不考慮調(diào)整的對(duì)象是否屬于已明確個(gè)體所有權(quán)的土地。例如在《意大利民法典》之中，對(duì)用于耕作或者適宜耕種的土地，在轉(zhuǎn)移、分割或其他處分該土地的所有權(quán)時(shí)，以及對(duì)該土地設(shè)定或者轉(zhuǎn)移他物權(quán)時(shí)，就必須以“最小耕作單位”為基礎(chǔ)①參見《意大利民法典》第三編第二節(jié)第二分節(jié)第846條，費(fèi)安玲等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社。。也即，農(nóng)地的利用應(yīng)當(dāng)基于一個(gè)農(nóng)業(yè)家庭勞作所必需的足夠面積，并將先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)規(guī)則所設(shè)定的農(nóng)地排除在此限之外。同時(shí)，如果某權(quán)利人享有的農(nóng)地在物理空間上包含了由他人所有的低于“最小耕種單位”面積的農(nóng)地，該權(quán)利人可以旨在更好地規(guī)劃和利用土地為由，向相鄰小片土地的權(quán)利人支付合理價(jià)金，從而請(qǐng)求其出讓該土地。當(dāng)大片土地和小片土地的權(quán)利人意見不一致的時(shí)候，司法機(jī)構(gòu)可以聽取該地區(qū)農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的意見之后作出裁決。同理，《瑞士民法典》第七百零二條在規(guī)范公法對(duì)所有權(quán)的限制中，規(guī)定“基于土地的改良、土地的分割和農(nóng)村耕地的合并，有權(quán)制定關(guān)于限制土地所有權(quán)的規(guī)定?！雹趨⒁姟度鹗棵穹ǖ洹返?02條，戴永盛譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版。此外，大陸法系在私權(quán)絕對(duì)的基本原則之下，為達(dá)成農(nóng)地整合和整齊規(guī)整的目標(biāo)也可以采取符合法定要件的農(nóng)地調(diào)整，通過保障土地利用的基本效率來限制土地所有權(quán)。

因此，農(nóng)地調(diào)整是基于土地的公平分配和農(nóng)地的理性利用而存在，即便在農(nóng)地的歸屬和利用關(guān)系明確的情況下，仍然可以作為一項(xiàng)對(duì)私權(quán)予以法定干預(yù)的手段。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地調(diào)整，一方面應(yīng)進(jìn)一步完善法定農(nóng)地調(diào)整的條件和程序，并通過“可替代性保障”來彌補(bǔ)承包期三十年所產(chǎn)生的弊端，減小“增人不增地、減人不減地”所帶來的負(fù)面影響；另一方面還應(yīng)當(dāng)借助集體意志適當(dāng)拓寬農(nóng)地調(diào)整的范圍，不局限于當(dāng)前的消極調(diào)整模式?；谵r(nóng)村土地整治和資源理性利用的目標(biāo)，我國(guó)農(nóng)村有必要保持最小耕種單位并適當(dāng)整合土地規(guī)模，從制度規(guī)范的角度增加具有嚴(yán)格法定條件的“對(duì)既有用益物權(quán)進(jìn)行調(diào)整”的方案。后一種農(nóng)地調(diào)整路徑是一種針對(duì)物權(quán)的調(diào)整方案，并不能被視為對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵害，而只是一項(xiàng)對(duì)用益物權(quán)予以限制的具體形態(tài)。尤其在中國(guó)南部地區(qū)，土地細(xì)碎化現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，在地少人多的普遍狀況下，對(duì)既有承包權(quán)完全不予調(diào)整的模式也會(huì)制約農(nóng)地的合理利用。那么，農(nóng)地調(diào)整不僅僅只存在傳統(tǒng)意義上“給無地或缺地集體成員分地”，還應(yīng)囊括“對(duì)未保持‘最小耕種單位’的土地進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)整行為”，使得土地調(diào)整具備雙向路徑，也即，在“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地”乃原則規(guī)定，例外承認(rèn)對(duì)“不滿足最小耕種單位”的調(diào)整行為③至于如何確定“最小耕作單位”，大陸法系通常借助第三方農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)來確定，并在不同區(qū)域的采取不同的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，大陸法系地方農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在農(nóng)地利用中極為重要，比如意大利地方農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)在確定租金、最小耕種面積、農(nóng)地仲裁等問題上均具有話語權(quán)，甚至在農(nóng)地司法裁判中起到關(guān)鍵作用。鑒于我國(guó)地域遼闊并且具有不同的地理?xiàng)l件和耕種環(huán)境，“最小耕種單位”的規(guī)定仍然應(yīng)當(dāng)考慮中國(guó)地區(qū)之間自然條件的差異，例如黑龍江省和貴州省對(duì)此規(guī)定必定不同。此外，地區(qū)性差異仍然應(yīng)當(dāng)在既有的制度框架內(nèi)規(guī)定，尤其是我國(guó)當(dāng)前并未建立如同大陸法系農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的情況下，如何因地制宜的確定“最小耕種單位”無疑是一個(gè)難題?？尚械姆椒ㄊ牵魇〉胤搅⒎C(jī)構(gòu)可以按照新修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)所賦予的地方立法權(quán)，根據(jù)各省的具體情況分別制定。在新修訂的《立法法》擴(kuò)權(quán)賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)之后，甚至于設(shè)區(qū)的市也可以根據(jù)上位法的規(guī)定來進(jìn)一步明確本市的農(nóng)地“最小耕種單位”，以達(dá)到因地制宜的目標(biāo)。。

五、結(jié)語

基于法源的層級(jí)和新法優(yōu)于舊法的適用規(guī)則，《農(nóng)村土地承包法》第二十七條和第二十八條應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用于“增人不增地、減人不減地”的現(xiàn)行政策，也即，農(nóng)地調(diào)整并非被政策所禁止，只是應(yīng)當(dāng)在法定條件下予以行使。其矛盾的根源在于，當(dāng)前農(nóng)村主要面臨著無地可調(diào)的困局。在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定為一種用益物權(quán)之后，“三權(quán)分置”的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)則進(jìn)一步拓展了農(nóng)地權(quán)利的內(nèi)容，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)均成為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而基于集體所有權(quán)而派生的成員權(quán)成為農(nóng)地公平分配的身份基礎(chǔ)。在“承包期內(nèi)，發(fā)包人不得調(diào)整承包地”的制度框架內(nèi)，立法者在不同區(qū)域內(nèi)對(duì)《物權(quán)法》第一百二十六條所規(guī)定的承包期限予以區(qū)分適用的方法，更為符合分配公平的價(jià)值理念。同時(shí)，達(dá)成“增人不增地、減人不減地”的“表面共識(shí)”即便在一定程度上阻礙了中國(guó)農(nóng)地的公平分配，但在村莊治理上仍然具有積極效果，其解決方案應(yīng)當(dāng)對(duì)新增人口給予相應(yīng)的“可替代保障”，以維護(hù)新成員公平享有集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。此外，我國(guó)應(yīng)從集約用地和維護(hù)土地耕種價(jià)值的角度，對(duì)未保持“最小耕種單位”的土地進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)整，并在我國(guó)未來的《民法典》中以“但書”條款的法技術(shù)方式設(shè)置于“物權(quán)編”中④對(duì)應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)范，則應(yīng)設(shè)置于《物權(quán)法》第一百三十條第一款之中。。

[1]高飛:《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。

[2]倫海波:《“增人不增地、減人不減地”的法學(xué)解析》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年5月總第128期。

[3]陳錫文等:《中國(guó)農(nóng)村制度變遷60年》，北京:人民出版社2009年版。

[4]高飛:《集體土地所有權(quán)主體制度研究》，北京:法律出版社2012年版。

[5]黃華:《論話語的秩序——?？略捳Z理論的一次重要轉(zhuǎn)折》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期。

[6]高飛:《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定與承包地調(diào)整的沖突及其解決之道—— 一個(gè)社會(huì)實(shí)證的分析》，載《土地法制科學(xué)》2017年第1期。

[7]梁治平(編):《法制在中國(guó):制度、話語與實(shí)踐》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版。

[8]李俊:《羅馬法上的農(nóng)地永久租賃及其雙重影響》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第4期。

[9]陳柏峰:《地方性共識(shí)與農(nóng)地承包的法律實(shí)踐》，載《中外法學(xué)》2008年第2期。

[10]韓松:《農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能》，載《法學(xué)研究》2014年第6期。

[11]趙陽:《對(duì)農(nóng)地再分配制度的重新認(rèn)識(shí)》，載《中國(guó)農(nóng)村觀察》2004年第4期。

[12]李俊:《羅馬法上的農(nóng)地永久租賃及其雙重影響》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第4期。

[13]李俊:《意大利農(nóng)地租賃合同研究》，載《私法研究》(第19卷)，北京:法律出版社2016年版。

[14]蔡立東、姜楠:《承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造》，載《法學(xué)研究》2015年第3期。

[15]陳小君:《我國(guó)農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，載《清華法學(xué)》2017年第2期。

[16]陳小君:《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)＜決定＞相關(guān)內(nèi)容解讀》，載《法學(xué)研究》2014年第4期。

[17]戴威:《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度研究》，載《法商研究》2016年第6期。

[18]韓松:《論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的集體成員受益權(quán)能》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。

[19]梁上上:《物權(quán)法定主義:在自由與強(qiáng)制之間》，載《法學(xué)研究》2003年第3期。

The Logic of Practice in the Adjustment of Rural Land and the Legal Response

LI Jun，Zhongnan University of Economic and Law

From the point of view of institutional norms，the legislation and policies deny the adjustment of agricultural land for the reasons of population increase and fall，and limit the scope of adjustment to the narrow legal situation.As a public right involved in private law，the agricultural land adjustment is a balance tools.And in the field of the equitable distribution and the use efficiency of farmland，the adjustment has a different normative path.From the perspective of history， the “abolition” of the agricultural land adjustment system should be interpreted as a “surface consensus”， which is an ancillary product of the policy of“increasing the number of people without increasing the land，or reducing the number of the people without reducing the land”.In current social study， the adjustment of agricultural land is still a practical needs， and the implication of the system can not be achieved through the legal adjustment mode.In the third round of land contracting，it is of practical significance to adjust the contracting period，give economic compensation to the new population or other“Alternative compensation ”of the legal means still has practical significance.From the perspective of the legal rule， and collective decision intervene in the field of private law，the adjustment system is responsible for maintaining the minimum cultivated units and the integration of land size in special circumstances，and should be supplemented in the future China Civil Code.The above different perspectives can clarify the conflict between the theory and the reality of the agricultural land adjustment， and then adopt the two-way path of“alternative protection” and “adjustment the existing interests of the usufructuary right” under the existing system framework，to achieve the farmland value targets of fairness and efficiency.

surface consensus； agricultural land； alternative compensation； the minimum cultivated units；normative path

DF45；DF02

A

1671-7023(2017)06-0065-09

李俊，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)計(jì)劃，國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“大陸法系農(nóng)地權(quán)利體系研究”(16SFB3034)

2017-09-10

責(zé)任編輯 胡章成