杜 波,李紅楓

(華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,北京 102206)

●法學(xué)前沿

論國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度建設(shè)的三個(gè)層次

杜 波,李紅楓

(華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,北京 102206)

在理論界和實(shí)踐中,對(duì)國(guó)有企業(yè)廉政建設(shè)的關(guān)注程度低于對(duì)政府部門的廉政監(jiān)督的關(guān)注程度,國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督亟待加強(qiáng)。廉政監(jiān)督制度建設(shè)的第一個(gè)層次從制度的原則入手進(jìn)行。原則充分反映國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度目標(biāo)與國(guó)有企業(yè)發(fā)展目標(biāo)的一致性的要求。在國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)中實(shí)施國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督,在反腐倡廉的同時(shí),促進(jìn)國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展。第二個(gè)層次是具體的廉政監(jiān)督制度建設(shè),從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督制度建設(shè)著手,通過(guò)制度創(chuàng)新從源頭預(yù)防腐敗發(fā)生。強(qiáng)調(diào)廉政監(jiān)督制度與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度的高度結(jié)合。第三層次的對(duì)國(guó)有企業(yè)高管行為的廉政監(jiān)督制度建設(shè),從規(guī)范、處理、預(yù)防方面入手,不僅通過(guò)黨紀(jì),還應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律制度對(duì)國(guó)有企業(yè)高管的行為進(jìn)行約束。對(duì)高管的行為規(guī)范與對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員廉政教育、自律結(jié)合。國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度建設(shè)的三個(gè)層次是有機(jī)聯(lián)系的整體。

國(guó)有企業(yè)腐敗特殊性;目標(biāo)一致性;專業(yè)性;高管行為

“腐敗與對(duì)腐敗的治理是當(dāng)今人類社會(huì)無(wú)法回避的共同話題?！备瘮〖礄?quán)力私化、為政不廉、腐化墮落。對(duì)腐敗問(wèn)題,研究者們從以下方面進(jìn)行探討。腐敗的主體;腐敗的目的,為私人和親朋,為團(tuán)體,還是為政黨;腐敗的對(duì)象,損害的是社會(huì)公共利益,還是也包括特定的個(gè)人利益、群體利益;腐敗的程度等。相關(guān)研究及各國(guó)反腐實(shí)踐表明治理腐敗的有效方法之一是廉政。廉政建設(shè)是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,反腐倡廉是當(dāng)前備受關(guān)注的熱點(diǎn)話題。社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)領(lǐng)域的專家從各自專業(yè)的角度出發(fā),研究和探討腐敗和廉政問(wèn)題。研究主要集中在廉政制度與政府的關(guān)系、廉政制度與腐敗的關(guān)系、廉政制度與權(quán)力的關(guān)系、廉政制度與法律的關(guān)系等方面。從已有的研究看,人們更多的是把目光投向政府部門的腐敗;殊不知企業(yè)也產(chǎn)生類似問(wèn)題,同樣值得關(guān)注。

“廉者,政之本也”,“政者,正也”?！傲迸c“政”就廉政?！傲?在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是“使政治廉潔”;有學(xué)者認(rèn)為廉政是“廉潔執(zhí)政、廉潔從政”。廉政可以分為三個(gè)層次:“廣義的廉政要求參與公共事務(wù)及政治生活的政治黨派和組織依法參政,不結(jié)黨營(yíng)私,致力于公平正義。中義的廉政要求政府及其部門以民為本、依法治理、廉潔高效、不鋪張浪費(fèi)、不濫用民力、不巧取豪奪?！碑?dāng)前人們探討廉政更多地的是使用狹義的廉政:即“政府公務(wù)員在履行其職責(zé)權(quán)限時(shí)不得實(shí)施以權(quán)謀私等侵損職務(wù)廉潔性的行為”。

近年來(lái)國(guó)有企業(yè)高層管理者貪腐案件頻發(fā),“從2013年12月1日開(kāi)始,截至2014年11月30日,國(guó)有企業(yè)家犯罪案件109例,占同類案件總數(shù)的16.59%,犯罪國(guó)有企業(yè)家共122人,占犯罪企業(yè)家總?cè)藬?shù)的15.27%?！必澑瘮?shù)額令人觸目驚心。貪腐不僅使國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受巨大損失,貪腐事件的曝光帶給社會(huì)極其惡劣的社會(huì)影響,使人們對(duì)政府的信任度降低。國(guó)有企業(yè)管理人員貪腐事件曝光的是國(guó)有企業(yè)腐敗的表象,國(guó)有企業(yè)腐敗的實(shí)質(zhì)是國(guó)有企業(yè)管理人員利用公權(quán)謀私利。治理國(guó)有企業(yè)腐敗,從國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員這一特殊的主體的作風(fēng)和行為的角度提出構(gòu)筑思想道德防線,加強(qiáng)廉政教育;要求國(guó)有企業(yè)高管廉潔自律,但這些方案未能很好解決國(guó)有企業(yè)管理人員利用公權(quán)謀私利問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督亟待在制度層面進(jìn)行建設(shè)。結(jié)合廉政建設(shè)的三個(gè)層次,本文擬對(duì)國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度從制度的目標(biāo)、原則、具體制度對(duì)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員行為規(guī)范三個(gè)層面進(jìn)行建設(shè)。

一、國(guó)有企業(yè)腐敗問(wèn)題的特點(diǎn)分析

當(dāng)前的中國(guó)在經(jīng)歷了30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后,進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期。原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、原有的制度、價(jià)值體系、規(guī)則、規(guī)范不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需要,新的適應(yīng)符合社會(huì)發(fā)展的制度、規(guī)則、價(jià)值體系尚未完全建立起來(lái),新舊要素混雜,這樣的大環(huán)境下給貪腐提供了可乘之機(jī);隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,改革進(jìn)入制度化的階段。社會(huì)環(huán)境、人們的思想觀念、價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生著很大的變化?！暗赖碌亩嘣?心理不平衡和更加嚴(yán)格的科層結(jié)構(gòu),使得腐敗呈現(xiàn)出很多新發(fā)類型。”社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期諸多影響國(guó)有企業(yè)腐敗的因素疊加,使得國(guó)有企業(yè)腐敗問(wèn)題更具復(fù)雜性。

我國(guó)的國(guó)有企業(yè)通常被稱為國(guó)營(yíng)企業(yè),(全民所有制企業(yè))它是由國(guó)家出資建立并由國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。顧功耘等認(rèn)為國(guó)有企業(yè)具有行政性(指企業(yè)具有并追求行政級(jí)別)、政治性(企業(yè)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制)、社會(huì)性(企業(yè)承擔(dān)了許多本該由社會(huì)承擔(dān)的職能)、計(jì)劃性的特征(國(guó)有企業(yè)很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,還不能自主地按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律有效運(yùn)行)。從國(guó)有企業(yè)設(shè)立的過(guò)程明顯可以看出,經(jīng)過(guò)發(fā)起、籌建、報(bào)批、登記直到企業(yè)成立,政府的意志和利益決定了國(guó)有企業(yè)的行為。因此,可以說(shuō)國(guó)有企業(yè)不僅被賦予經(jīng)濟(jì)意義,而且被賦予了更多的政治意義。國(guó)有企業(yè)是支撐社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基石,國(guó)有企業(yè)受政府的影響比較大,政府的意志和利益往往在一定程度上決定了國(guó)有企業(yè)的行為。政府職能與企業(yè)管理交錯(cuò),政府在干預(yù)企業(yè)的同時(shí)無(wú)法執(zhí)行監(jiān)督企業(yè)的責(zé)任,政治權(quán)力與企業(yè)的關(guān)系糾纏不清是引發(fā)國(guó)有企業(yè)腐敗的重要原因之一。

從國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員的產(chǎn)生看,我國(guó)《全民所有制國(guó)有企業(yè)法》規(guī)定:企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制。在第四十四條規(guī)定了廠長(zhǎng)的產(chǎn)生方式:(一)政府主管部門委任或者招聘;(二)企業(yè)職工代表大會(huì)選舉。企業(yè)職工代表大會(huì)選舉的廠長(zhǎng),須報(bào)政府主管部門批準(zhǔn)。政府主管部門委任或者招聘的廠長(zhǎng),由政府主管部門免職或者解聘,并須征求職工代表的意見(jiàn);企業(yè)職工代表大會(huì)選舉的廠長(zhǎng),由職工代表大會(huì)罷免,并須報(bào)政府主管部門批準(zhǔn)。從相關(guān)法律規(guī)定也可以看出國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員與政府的關(guān)系密切。按照政治學(xué)的原理,權(quán)力由誰(shuí)產(chǎn)生就要對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé),國(guó)有企業(yè)廠長(zhǎng)對(duì)上級(jí)主管部門負(fù)責(zé),而無(wú)需對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)。“國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的最大弊端就是企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)企業(yè)的人財(cái)物、產(chǎn)供銷擁有絕對(duì)的權(quán)力,并貫穿于從決策到執(zhí)行的全過(guò)程,缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。”在這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制下,國(guó)有企業(yè)高管容易滋生腐敗。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)傾向于從經(jīng)濟(jì)利益角度分析國(guó)有企業(yè)腐敗的危害,國(guó)有企業(yè)的腐敗導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失,國(guó)有資產(chǎn)流失大多是國(guó)有企業(yè)高管貪腐導(dǎo)致的。1993年,美國(guó)斯坦福大學(xué)的斯蒂格里茨教授來(lái)中國(guó)考察時(shí)就指出,中國(guó)一部分國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理通過(guò)關(guān)聯(lián)交易或合資等方式,將國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)出變成自己的私有資產(chǎn)。他將這種現(xiàn)象稱為“自發(fā)的或非正式的私有化”。

我們認(rèn)為,國(guó)有企業(yè)腐敗具有復(fù)雜性和特殊性。復(fù)雜性表現(xiàn)在:國(guó)有企業(yè)腐敗是受大環(huán)境的影響;存在制度的漏洞,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的企業(yè)管理制度不完善;權(quán)力運(yùn)作不透明,國(guó)有企業(yè)的組織管理制度使一些國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)將權(quán)力集于一身,在涉及企業(yè)重大問(wèn)題上,如在物資、設(shè)備采購(gòu)、產(chǎn)品銷售、工程發(fā)包中搞 “暗箱操作、權(quán)錢交易”;個(gè)別企業(yè)高管不注意個(gè)人修養(yǎng)等多種因素單一或疊加發(fā)生作用,導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。國(guó)有企業(yè)腐敗復(fù)雜性還表現(xiàn)為在一定的時(shí)期,國(guó)有企業(yè)腐敗也許是受大環(huán)境因素的影響更多,或許更多地是受制度的因素影響,還可能完全是由自身的因素導(dǎo)致的。國(guó)有企業(yè)與其他類型的企業(yè)相比具有特殊性,國(guó)有企業(yè)腐敗特殊性表現(xiàn)之一是“政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的路徑選擇使得國(guó)有企業(yè)與政府之間從一開(kāi)始就形成了相互滲透的復(fù)雜關(guān)系”。國(guó)有企業(yè)腐敗的特點(diǎn)不僅增加了國(guó)有企業(yè)反腐倡廉的難度。也決定了對(duì)國(guó)有企業(yè)的廉政制度建設(shè)不能夠簡(jiǎn)單地采取哪里有問(wèn)題就解決哪里的思路,而需要根據(jù)國(guó)有企業(yè)腐敗的特點(diǎn),通過(guò)制度規(guī)范合理界定公共權(quán)力邊界,對(duì)主體權(quán)力配置合理劃分,使主體在合法的范圍內(nèi)活動(dòng),對(duì)容易產(chǎn)生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行有效控制,提出綜合治理的方案。

二、國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度建設(shè)的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)一致

我們不認(rèn)為國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度(體系)是一個(gè)全新的制度,而是認(rèn)為它是與國(guó)有企業(yè)管理制度并存的制度。國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度也不是一個(gè)孤立存在的制度。國(guó)有企業(yè)腐敗發(fā)生在當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,發(fā)生在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中。因此,國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督的建設(shè),首先是確定制度原則,界定公共權(quán)力范圍。通過(guò)制度創(chuàng)新,從源頭上防治腐敗。

(一)注重與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)

國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度的建設(shè)目標(biāo)有兩個(gè)。一是有效治理國(guó)有企業(yè)腐敗問(wèn)題,二是在治理腐敗的同時(shí)保持與促進(jìn)國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有。公有產(chǎn)權(quán)的所有者虛化,是國(guó)有企業(yè)運(yùn)行和管理的難點(diǎn),“腐敗的本質(zhì)是以公共權(quán)力為資本,背離公共利益目標(biāo),為個(gè)人或小集團(tuán)謀取私利?！蔽覈?guó)國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)歷了三個(gè)階段,概括為“國(guó)家所有、授權(quán)經(jīng)營(yíng)”、“統(tǒng)一所有、分級(jí)監(jiān)督”、“國(guó)家所有、分級(jí)代表”這三大理論和制度變遷的階段。從國(guó)有企業(yè)改革的歷程可以看出,健全國(guó)有企業(yè)發(fā)展的相關(guān)制度體系,國(guó)有企業(yè)腐敗就會(huì)失去環(huán)境和土壤。因此,在某種意義上說(shuō),國(guó)有企業(yè)改革歷程也應(yīng)是國(guó)有企業(yè)治理腐敗的過(guò)程。只有國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督體系建設(shè)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng),與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng),才可能從根本上有效預(yù)防腐敗。

(二)綜合治理

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,多種企業(yè)類型(包括國(guó)有企業(yè))并存,彼此之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。但他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、適用的規(guī)則不盡相同。國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度需要建立在與其他類型企業(yè)有差別的基礎(chǔ)上,形成合力。雖然國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有很重要的地位,但其重要性并不必然地表現(xiàn)為占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重的大小上,國(guó)有企業(yè)維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等方面所發(fā)揮的調(diào)節(jié)功能是國(guó)有企業(yè)存在的意義。國(guó)有企業(yè)改革需要適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要,“采用國(guó)家參與制度,精選國(guó)有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)分布,加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)管理,增強(qiáng)企業(yè)素質(zhì)等辦法來(lái)提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力?！薄皣?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán),依法履行出資人職責(zé),依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理”,國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度。但國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不能制定其他類型企業(yè)的制度。只有國(guó)有企業(yè)制度規(guī)范與其他類型企業(yè)的制度規(guī)范彼此之間協(xié)調(diào)、配套、形成體系,才能有效防止腐敗。

三、應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督挑戰(zhàn)的制度設(shè)計(jì)

十八大以來(lái),黨中央對(duì)反腐倡廉工作做出了一系列的部署和行動(dòng),國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督目標(biāo)有兩個(gè),即一手抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理,一手抓反腐倡廉。隨著科技快速發(fā)展、信息時(shí)代的到來(lái),國(guó)有企業(yè)發(fā)展遇到前所未有的新問(wèn)題,國(guó)有企業(yè)腐敗也以新的面貌出現(xiàn),對(duì)國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督提出挑戰(zhàn)。廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)不僅需要具備專業(yè)反腐敗經(jīng)驗(yàn),同時(shí)還需要具備企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的相關(guān)知識(shí),才能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督的挑戰(zhàn)。國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度建設(shè)需要與經(jīng)濟(jì)管理制度相結(jié)合。

(一)制度設(shè)計(jì)順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求

國(guó)有企業(yè)的根本任務(wù)①《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第三條是:根據(jù)國(guó)家計(jì)劃和市場(chǎng)需求,發(fā)展商品生產(chǎn)……隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)的確立,國(guó)有企業(yè)的改革應(yīng)出于調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的考慮,以滿足國(guó)家調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要,有利于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和發(fā)展為準(zhǔn)則。國(guó)有經(jīng)濟(jì)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占支配地位,涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè);支柱行業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域。采取多元化的企業(yè)組織形式和經(jīng)營(yíng)方式以滿足提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力的客觀需要。這些行業(yè)與領(lǐng)域也可能成為國(guó)有企業(yè)腐敗廉政監(jiān)督的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。也是制度建設(shè)的基礎(chǔ)。

(二)在制度設(shè)計(jì)上,立足規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

“腐敗是濫用受委托的權(quán)力謀取私利的行為?！睂?duì)主體權(quán)力配置合理劃分、規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行在一定程度上可以遏制利用公共權(quán)力謀取私利。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)規(guī)定國(guó)家實(shí)行由國(guó)務(wù)院和地方人民政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé),享有所有者權(quán)益,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)做出規(guī)定,是權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一的體現(xiàn)。依法享有管理資產(chǎn)和管理人員、管理事項(xiàng)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制在一定程度上可以抑制腐敗的產(chǎn)生?！爱a(chǎn)權(quán)清晰,權(quán)責(zé)明確,政企分開(kāi),管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi),國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧。國(guó)家不再直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)。完善以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主管理制度,實(shí)行廠務(wù)公開(kāi)制度。國(guó)有企業(yè)內(nèi)部這些廉政監(jiān)督制度建設(shè)對(duì)提升國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力具有積極的影響,也使國(guó)有企業(yè)腐敗喪失了土壤。

《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》中指出,成立紀(jì)律檢查委員會(huì)的目的是“為了更好地執(zhí)行黨的政治路線及各項(xiàng)具體政策,保證黨的一切決議的正確實(shí)施”。國(guó)有企業(yè)內(nèi)部廉政監(jiān)督主體是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu),是黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專門的反腐敗機(jī)構(gòu)。依據(jù)《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》及相關(guān)法律規(guī)定:對(duì)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員的考察需要經(jīng)營(yíng)管理能力及廉政一起考察。國(guó)有企業(yè)腐敗的產(chǎn)生是在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中,利用公權(quán)力謀取的可能是企業(yè)的利益,也可能是個(gè)人的私利。紀(jì)檢監(jiān)察部門若具備一定的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理專業(yè)知識(shí)和能力,就可以更好地發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)腐敗的環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn),對(duì)權(quán)力主體和對(duì)權(quán)力行使的范圍進(jìn)行監(jiān)督,不留死角,對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員行為違紀(jì)違法依相關(guān)規(guī)定予以處理。這也是監(jiān)督高效的表現(xiàn)。我們正處在信息時(shí)代,國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督主體需要參與到利用大數(shù)據(jù)等科技手段,確立相關(guān)指標(biāo),合理界定國(guó)有企業(yè)相關(guān)權(quán)力邊界的活動(dòng)中。通過(guò)規(guī)章制度的建立,明確國(guó)有企業(yè)主體權(quán)力的范圍,縮小“灰色地帶”的范圍,對(duì)于“游離于”制度之外的行為或“打擦邊球”的行為及時(shí)糾偏,使腐敗無(wú)可乘之機(jī)。

(三)建立與完善嚴(yán)格的責(zé)任追究制

用責(zé)任予以保障。落實(shí)主體責(zé)任。做到有責(zé)必問(wèn)、有錯(cuò)必究,提高國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督的有效性。

(四)建立相應(yīng)的預(yù)防制度

懲治腐敗,是事后的措施。預(yù)防腐敗的發(fā)生,可以減少國(guó)有企業(yè)腐敗造成的各種危害和不利影響。預(yù)防制度也是監(jiān)督制度高效的體現(xiàn)。

(五)建立制度的評(píng)估機(jī)制與預(yù)警機(jī)制

利用相關(guān)的指標(biāo)對(duì)現(xiàn)有的制度進(jìn)行評(píng)估,發(fā)現(xiàn)制度漏洞,及時(shí)修補(bǔ);對(duì)國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度施行后,通過(guò)預(yù)警機(jī)制發(fā)現(xiàn)制度本身存在缺陷,以及制度不能滿足對(duì)新的問(wèn)題規(guī)制的需要,或可能發(fā)生的危害及時(shí)發(fā)出警報(bào),便于及時(shí)調(diào)整。

(六)完善制度的監(jiān)督機(jī)制

從監(jiān)督主體看,我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系中的監(jiān)督形式多種多樣。國(guó)有企業(yè)外部廉政監(jiān)督需要檢察機(jī)關(guān)為主,主要對(duì)國(guó)有企業(yè)在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,參與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)外部監(jiān)督需要建立信息反饋制度,結(jié)合全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)腐敗案件,對(duì)國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度建設(shè)提出建設(shè)意見(jiàn)。建立相應(yīng)的制度,暢通群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督方式等其他外部監(jiān)督方式,對(duì)國(guó)有企業(yè)廉政實(shí)行有效監(jiān)督。

四、對(duì)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員行為規(guī)范的制度建設(shè)

十八屆一中全會(huì)以來(lái),習(xí)近平總書記先后多次對(duì)反腐倡廉工作提出明確要求,告誡全黨“必須警醒起來(lái)”,“腐敗問(wèn)題越演越烈,最終必然會(huì)亡黨亡國(guó)”。人們對(duì)廉政建設(shè)的重點(diǎn)在強(qiáng)化政府工作人員的責(zé)任意識(shí),對(duì)瀆職、貪污、尋租的行為進(jìn)行懲戒和道德教育等問(wèn)題已形成共識(shí)。針對(duì)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員行為規(guī)范的制度建設(shè)是國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督建設(shè)的重要內(nèi)容。在“教育,懲治,預(yù)防”并重的反腐敗戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下,國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度微觀層次建設(shè)可以從規(guī)范、處理、預(yù)防方面入手。

(一)規(guī)范制度建設(shè)

明確的規(guī)范不僅是行為的指南,還是懲罰的依據(jù)。廉潔在《楚辭·招魂》中:“朕幼清以廉潔兮,身服義爾未沫。”東漢著名學(xué)者王逸在《楚辭·章句》中注釋:“不受曰廉,不污曰潔?！绷疂嵤菄?guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員的行為基本準(zhǔn)則?！秶?guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》對(duì)國(guó)有企業(yè)高管的行為做出了規(guī)定,“國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)本規(guī)定制定規(guī)章制度或者將本規(guī)定的要求納入公司章程,建立健全監(jiān)督制約機(jī)制?！敝試?guó)有企業(yè)高管腐敗問(wèn)題嚴(yán)重,“公權(quán)力”違法成本低是一個(gè)重要原因。對(duì)某些國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員存在貪腐行為,置國(guó)家利益于不顧,以權(quán)謀私的現(xiàn)象給國(guó)家、企業(yè)造成損害的行為除了依規(guī)定處理外,還需要引入法律規(guī)范。加強(qiáng)法律制度建設(shè),對(duì)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員行使“公權(quán)力”的群體,由法律明確規(guī)定違法的成本。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,“絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”,能否有效預(yù)防腐敗,要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

(二)處理制度建設(shè)

完善行為約束規(guī)范。對(duì)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員違反相關(guān)規(guī)定,除了受到警示談話、調(diào)離崗位、降職、免職處理,還應(yīng)當(dāng)減發(fā)或者全部扣發(fā)當(dāng)年的績(jī)效薪金、獎(jiǎng)金。完善相關(guān)法律制度,對(duì)國(guó)有企業(yè)管理人員給國(guó)有企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失的,依據(jù)法律規(guī)定承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任,完善與刑法、行政法規(guī)定的銜接。建立懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)合的制度。根據(jù)實(shí)際情況,完善國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的薪酬管理制度,履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和人事主管部門的激勵(lì)機(jī)制,以提高監(jiān)督的效率。

(三)預(yù)防制度建設(shè)

預(yù)防是指預(yù)先做好事物發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)的偏離主觀預(yù)期軌道或客觀普遍規(guī)律的應(yīng)對(duì)措施。國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)工作人員進(jìn)行廉政教育;編制預(yù)防腐敗行為發(fā)生的控制規(guī)范,對(duì)腐敗容易發(fā)生的關(guān)鍵過(guò)程、關(guān)鍵崗位設(shè)計(jì)制度規(guī)范。

國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度建設(shè)從國(guó)有企業(yè)廉政制度入手,確定國(guó)有企業(yè)廉政制度建設(shè)的目標(biāo),原則。在具體國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督制度建設(shè)時(shí)不僅考慮構(gòu)建制度本身,還要考慮制度的實(shí)施。著重體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督目標(biāo)的原則要求與具體規(guī)定的結(jié)合。高效的國(guó)有企業(yè)廉政監(jiān)督是經(jīng)營(yíng)管理制度與廉政監(jiān)督制度的高度統(tǒng)一。要求廉政監(jiān)督部門具備專業(yè)的反腐倡廉的專業(yè)知識(shí)和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理專業(yè)知識(shí),特別是經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)的掌握與應(yīng)用。對(duì)國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員的行為規(guī)范制度應(yīng)體現(xiàn)懲罰規(guī)定與防范措施并重。在重視道德導(dǎo)向的同時(shí)需要考慮建立相應(yīng)的法律規(guī)范與之結(jié)合。

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(責(zé)任編輯:李瀟雨)

On the Three Levels of the Supervision of the Clean State-owned Enterprises

DU Bo,LI Hong-feng
(School of Humanities and Social Sciences,North China Electric Power University,Beijing 102206,China)

In theory and in practice,less attention has been paid to the supervision of the clean government compare to the construction of clean State-owned enterprises,therefore the supervision of State-owned enterprises should be strengthened.The first level of the construction is to start from the principles of the system.The principles fully reflect the accordance between the goal of the supervision system of State-owned enterprise and the goal of the development of State-owned enterprises.In the State-owned enterprises,the implementation concerning the supervision of clean State-owned enterprises can not only fight against corruption but also promote the healthy development of State-owned enterprises.The second level is the specific supervision system construction of the clean government,which starts from the construction of the internal and external supervision and can prevent corruption from the source through the system innovation.And a highly close combination of the supervision and the management of State-owned enterprise system needs to be emphasized.The third level is the supervision system construction of the executivebehaviors.Considering the norm,treatment and prevention,we should constrain the behaviors of State-owned enterprise executives not only through the party discipline but also the legal system.It's suggested that the code of conduct for executives,the education of State-owned enterprise personnel and discipline should be combined.The three levels of the supervision system construction of the clean State-owned enterprises are closely related and are regarded as an organic whole.

particularity of corruption of State owned enterprises;goal consistency;professionalism;executive behavior

F271

A

1008-2603(2017)04-0031-06

2017-05-26

杜波,女,華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授;李紅楓,女,華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授,法學(xué)博士。