印度莫迪政府對非政策的調(diào)整

徐國慶

印度莫迪政府為了振興國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與增強(qiáng)國際地位，在政治、經(jīng)貿(mào)、安全與人文方面積極調(diào)整對非政策，推動印度在國際事務(wù)中扮演更重要的角色。印度強(qiáng)化對非政策是新時期印度大國戰(zhàn)略的反映。從近期實踐看，莫迪對非新政策有利于提升印度大國信心。

面對國際環(huán)境新態(tài)勢、經(jīng)濟(jì)困境與恐怖主義威脅，具有強(qiáng)烈民族主義情結(jié)的印度總理莫迪，利用增強(qiáng)的國力、印度與非洲間悠久的文化聯(lián)系等因素，在推動印非外交、經(jīng)貿(mào)與安全合作上采取更為進(jìn)取的姿態(tài)，使印度深化對非關(guān)系的方式更趨多樣化，以期印度在振興國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與增強(qiáng)國際地位上取得進(jìn)展。

莫迪調(diào)整對非政策的主要內(nèi)涵

印度與非洲隔印度洋相望，受印度洋季風(fēng)的便利，印度較早就與非洲東南部等地區(qū)存在零星的經(jīng)貿(mào)來往。近代以來，非洲與印度淪為西方列強(qiáng)殖民地，兩地人員互動更加密切。冷戰(zhàn)時期，印度支持非洲反殖民主義與種族主義斗爭。兩極格局終結(jié)后，印度對非洲政策的演變可劃分為三個階段：一是冷戰(zhàn)結(jié)束初期至21世紀(jì)初的“相對冷淡期”。在此期間為配合國內(nèi)經(jīng)濟(jì)自由化改革，印度將合作重點轉(zhuǎn)向歐美發(fā)達(dá)國家，對非外交不夠重視。二是21世紀(jì)初到2014年的“快速發(fā)展期”。受中非關(guān)系迅速發(fā)展等因素的刺激，當(dāng)時任上的印度國大黨政府積極調(diào)整對非政策，確立印非論壇峰會機(jī)制，加強(qiáng)對非務(wù)實合作。三是2014年5月莫迪執(zhí)政以來的“持續(xù)深入期”。

第一，重視對非高層互動，加強(qiáng)印非政治磋商。2008年、2011年的第一、第二屆印非峰會上，僅有十四五個非洲國家代表應(yīng)邀參會。而2015年的第三屆印非論壇峰會前，印度則首次向所有54個非洲國家發(fā)出參會邀請，有34個國家派出了國家元首或政府首腦與會。峰會期間，莫迪總理破紀(jì)錄地在六小時內(nèi)連續(xù)會見19個非洲國家首腦。不僅如此，在“快軌外交”的思路下，莫迪總理在兩年左右時間里已實現(xiàn)對塞舌爾、毛里求斯、坦桑尼亞等非洲六國的訪問，而先前國大黨政府總理辛格在執(zhí)政印度十年間僅訪問非洲七次，且其中三次是訪問南非。

第二，拓展印非經(jīng)貿(mào)合作，加大項目執(zhí)行力度。莫迪上臺之初，就修改印度2008年推出的《對最不發(fā)達(dá)國家的免關(guān)稅優(yōu)惠計劃》，將其覆蓋的印度關(guān)稅細(xì)目比重由94%升至約98%，便利非洲等地最不發(fā)達(dá)國家對印出口。之后，印度在埃塞俄比亞、加納等國發(fā)起“印度制造”運動，支持印度工業(yè)聯(lián)合會在約翰內(nèi)斯堡設(shè)立地區(qū)辦事處，呼吁南非等國與印度企業(yè)聯(lián)合發(fā)展防務(wù)裝備。印度與莫桑比克簽署每年進(jìn)口20萬噸豆類的長期合作協(xié)議。此外，印度表示將與非洲國家建立能源聯(lián)合工作組，加強(qiáng)在海洋經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的合作。為適應(yīng)合作項目多樣化，印非同意建立正式監(jiān)測機(jī)制。

第三，深化印非防務(wù)合作，突出非傳統(tǒng)安全合作的迫切性。莫迪一方面推動印非防務(wù)合作持續(xù)深入，呼吁塞舌爾成為印度、馬爾代夫、斯里蘭卡之間的海上安全合作中的全面伙伴，承諾向塞舌爾移交第二架多尼爾海上偵察機(jī)，在該國馬埃島啟動監(jiān)視雷達(dá)等。另一方面強(qiáng)調(diào)印非在反恐與生態(tài)方面展開合作的重要性。第一、二屆印非峰會的成果文件主要圍繞核裁軍這一主題，表示應(yīng)真正消除核武器和其他大規(guī)模殺傷性武器，保障所有國家安全。而2015年印非峰會發(fā)布的《印非戰(zhàn)略合作框架》則首次將暴力極端主義與恐怖主義一道視為國家面臨的主要威脅。莫迪還發(fā)起首次印度洋對話會議，加強(qiáng)環(huán)印度洋國家在災(zāi)害風(fēng)險管理等方面的合作，呼吁非洲國家支持其倡導(dǎo)的太陽能聯(lián)盟，申明支持非洲小島國應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)，并在打擊非法捕魚、水文勘探上加強(qiáng)聯(lián)系，以維護(hù)印非漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展。

第四，密切印非人文交流，發(fā)揮海外印度人的建設(shè)性作用。歷屆印度政府都在不同程度上注重與非洲海外印度人的聯(lián)系，但關(guān)注范圍主要集中在東南非地區(qū)、南非、毛里求斯等英聯(lián)邦國家。相比之下，莫迪政府對待非洲海外印度人的態(tài)度更加積極：一是擴(kuò)大與非洲海外印度人的接觸面。2015年1月印度主辦第十三次海外印度人大會，與以往不同，此次會議代表中約20%來自法語國家，首次針對科特迪瓦等法語國家舉辦特定主題的討論。二是明確在非洲海外印度人的作用。莫迪強(qiáng)調(diào)270萬非洲海外印度人為非洲發(fā)展做出貢獻(xiàn)，是印非合作的橋梁。2015年印非峰會通過的《印非德里宣言》，首次以文件形式承認(rèn)海外印度人在印非關(guān)系中扮演的積極角色，認(rèn)為海外印度人在非洲的積極參與，塑造了印非悠久的發(fā)展伙伴關(guān)系。2016年7月莫迪訪問非洲期間，追尋甘地抵制種族歧視的足跡，在海外印度人最大聚居地南非德班市的招待會上致辭，許諾為肯尼亞內(nèi)羅畢大學(xué)甘地研究生圖書館的重修提供100萬美元。三是聯(lián)合在非海外印度人推銷印度文化產(chǎn)品。莫迪組建“瑜伽與傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)” 部，任命歷史上首位“瑜伽部長”。2015年 6月21日，印度聯(lián)合在非海外印度人與當(dāng)?shù)罔べ酆谜撸谌麅?nèi)加爾、突尼斯等國舉行“國際瑜伽日”活動。

莫迪調(diào)整對非政策的動因

莫迪指出外交政策始于國內(nèi)，只有一個國內(nèi)有序、強(qiáng)大和活力的印度才能獲得國外的尊重，其調(diào)整對非政策，亦在于順應(yīng)國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)與安全大局，推動印度在國際事務(wù)中扮演更重要角色。

第一，印度大國夢想需要非洲的支持。2014年，印度經(jīng)濟(jì)總量達(dá)91.7萬億盧比，為世界第十大經(jīng)濟(jì)體（購買力平價規(guī)模排名全球第三位）。2015年，印度經(jīng)濟(jì)增長7.5%，超過中國成為經(jīng)濟(jì)增長最快的新興經(jīng)濟(jì)體，莫迪帶給印度以強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)人形象。莫迪以“茶農(nóng)之子”到“印度總理”的經(jīng)歷，強(qiáng)調(diào)印度民主應(yīng)得到世界尊重。印度人民黨成為30年來首個擁有印議會下院絕對多數(shù)席位的政黨。莫迪強(qiáng)調(diào)應(yīng)評估過去70年印度在聯(lián)合國的表現(xiàn)，使印度成為常任理事國成員。

自2008年的首次印非峰會以來，印非貿(mào)易由399.8億美元增至765.9億美元（2014年），印度成為僅次于歐盟、中國與美國的非洲第四大貿(mào)易伙伴。印度由此認(rèn)為印非政治互動規(guī)模與經(jīng)貿(mào)增長不相適應(yīng)。為加強(qiáng)政治互信，在安理會改革等議程上贏得更多非洲國家支持，印度決定擴(kuò)大印非峰會規(guī)模，提高項目執(zhí)行效率，并在能力建設(shè)、市場準(zhǔn)入等方面給予非洲更多優(yōu)惠政策。

第二，印非經(jīng)貿(mào)合作迎合印度發(fā)展規(guī)劃。為扭轉(zhuǎn)以服務(wù)業(yè)為核心的發(fā)展模式，莫迪推出“印度制造計劃”，允許國防企業(yè)、汽車制造等領(lǐng)域的外資比重達(dá)到100%，推動制造業(yè)占GDP的份額由15%增至2022年的25%，使印經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)9%—10%的增速，以適應(yīng)每年1200多萬青年就業(yè)需求。出于遏制農(nóng)產(chǎn)品短缺所引發(fā)消費物價指數(shù)升高的困境，印度決定從國際市場進(jìn)口糧食。作為第五大能源消費國，莫迪呼吁全球從“碳信用”向“綠色信用”轉(zhuǎn)變。此外，2015年，印度制定新的對外貿(mào)易政策，推動印度到2020年實現(xiàn)9000億美元的出口貿(mào)易額。

非洲一體化與工業(yè)化的深入為印非經(jīng)貿(mào)創(chuàng)造了機(jī)遇。2015年1月，非洲聯(lián)盟通過規(guī)劃未來50年發(fā)展構(gòu)想的2063議程，表示將通過推動工業(yè)化、制造業(yè)和藍(lán)色/綠色經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)等內(nèi)容，推動非洲可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)2020年結(jié)束非洲地區(qū)所有戰(zhàn)爭、2025年消除非洲饑餓等目標(biāo)。同年6月，南部非洲發(fā)展共同體、東非共同體和東南非共同市場啟動三方自由貿(mào)易區(qū)，國際貨幣基金組織預(yù)測2016年該地區(qū)坦桑尼亞（6.9%）、莫桑比克（6.0%）等國經(jīng)濟(jì)增速將超過6%。印度認(rèn)為到2025年其在非洲市場的收益將增長四倍達(dá)1600億美元，印企業(yè)將有望占有非洲近7%的IT服務(wù)市場，10%的電力和2%—5%的農(nóng)業(yè)市場份額。

第三，印度希望聯(lián)合非洲反恐以維護(hù)國內(nèi)安全局勢。隨著“伊斯蘭國”（IS）的興起，恐怖主義對印非的威脅劇增。2014年，聲稱支持IS的尼日利亞“博科圣地”的恐怖襲擊造成6644人死亡，較2013年高出31.7%，高于IS造成的6073人的死亡數(shù)字，居全球恐怖組織榜首。非洲聯(lián)盟敦促所有會員國積極持續(xù)有效地防止和打擊恐怖主義與極端思想。2015年，非盟峰會還將制定非洲反恐戰(zhàn)略、組建情報共享機(jī)制提上日程。同年，IS揚言要將戰(zhàn)場擴(kuò)大到印度，并干掉莫迪總理。美國經(jīng)濟(jì)與和平研究所發(fā)布的2015年全球124個國家恐怖主義指數(shù)排名顯示，前20個受恐怖主義沖擊最嚴(yán)重的國家中有十個是來自非洲的國家，印度則位居第六。莫迪就此呼吁所有的國家加強(qiáng)反恐戰(zhàn)略合作，維持對恐怖主義的零容忍態(tài)度，禁止恐怖分子跨國行動。

第四，印度視海外印度人為國家崛起的依賴力量。莫迪相信依靠海外移民的智力與金融資源，能幫助印度將“世界大師”的潛力變?yōu)楝F(xiàn)實。其主因：一是印度人民黨與印度教原教旨主義者關(guān)系密切，主張借印度教思想重塑印度輝煌。二是莫迪認(rèn)為印度存在于世界各地每個印度人心中，其本人為瑜伽愛好者，視海外印度人為印度拓展文化軟實力的載體。三是莫迪任古吉拉特邦首席部長期間，就注重利用該邦海外印度人較多的優(yōu)勢開展對外經(jīng)貿(mào)。就任總理后，莫迪試圖將古吉拉特邦的經(jīng)濟(jì)改革在全國推廣。2015年上半年，印度機(jī)構(gòu)投資凈流出88億美元，面對資本流出，印度央行為吸引海外印度人而設(shè)立的存款機(jī)制發(fā)揮平衡的作用。同年，印度接受720億美元的匯款，為世界最大匯款接受國。四是為對沖中國的“一帶一路”戰(zhàn)略，莫迪將“季風(fēng)計劃”納入其海外市場戰(zhàn)略。該計劃主張立足印度文化對環(huán)印度洋區(qū)域的深遠(yuǎn)影響，依靠環(huán)印度洋國家間悠久的貿(mào)易往來歷史，在印度主導(dǎo)下，共同開發(fā)海洋資源，推進(jìn)環(huán)印度洋區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

非洲海外印度人進(jìn)入莫迪的視野，既是因為非洲海外印度人對印度政治有深刻影響——指引印度獨立的“非暴力”思想，源于甘地在南非抵制白人種族歧視運動；還在于非洲海外印度人在定居國的地位較高，如現(xiàn)任毛里求斯總理阿內(nèi)羅德·賈格納特便為印度裔人。曼德拉時期南非的16位內(nèi)閣成員中，高達(dá)六位為印裔?？夏醽喌挠《纫崛瞬蛔惆巳f，但卻掌握著該國經(jīng)濟(jì)總量的30%—35%。此外，非洲海外印度人占其所在定居國人口的比重較大，毛里求斯70.1%的人口是印度人后裔，塞舌爾的印裔約占該國總?cè)丝诘?%；南非是海外印度人最大的聚居地，印裔占南非總?cè)丝诘?%，達(dá)近120萬。

對莫迪調(diào)整對非政策的評價

就加強(qiáng)對非關(guān)系并提升在非形象的路徑而言，莫迪對非新措施與先前國大黨政府的非洲政策可謂一脈相承。如在動因上，都強(qiáng)調(diào)當(dāng)前印非合作源于印非間悠久的歷史互動與交流，而非出于資源與市場需求，或中國等國家的刺激；在主體上，重視印度工業(yè)聯(lián)合會等私人部門組織的參與，凸顯印非合作是市場利益驅(qū)動，而不是政府主導(dǎo)所致；在合作理念上，突出印非在自由、人權(quán)等民主理念與實踐上的相似性，凸顯印度民主大國形象；在合作議程方面，強(qiáng)調(diào)印度重視支持非洲技術(shù)培訓(xùn)與能力建設(shè)，是非洲真正的發(fā)展伙伴。

印度強(qiáng)化對非政策是新時期印度大國戰(zhàn)略的反映。莫迪推出“鄰國優(yōu)先”政策，致力于在周邊國家展現(xiàn)一個強(qiáng)大、自立和自信的印度，其不但注重加強(qiáng)與不丹、孟加拉等陸上鄰國的關(guān)系，而且注重深化同塞舌爾、毛里求斯、肯尼亞等環(huán)印度洋遠(yuǎn)鄰的合作；既注重鞏固印非安全與防務(wù)聯(lián)系，也著力通過地區(qū)文化聯(lián)系等因素，深化印非經(jīng)貿(mào)合作。值得一提的是，莫迪的地區(qū)戰(zhàn)略服務(wù)于其全球大國外交。在中國崛起與美國亞太再平衡戰(zhàn)略的形勢下，莫迪將印度原先的“向東看”政策調(diào)整為“向東行動”政策，以期參與東亞地緣政治角逐，實現(xiàn)世界大國的夢想追求。而通過加強(qiáng)印非關(guān)系，擴(kuò)大在環(huán)印度洋國家的存在，一定程度上利于印度制衡中國在非洲與印度洋地區(qū)的影響力，促使印度在“東向行動”中獲得更多的籌碼，從而提升其在東亞地緣競爭中的發(fā)言權(quán)。

從近期實踐看，莫迪對非新政策利于提升印度大國信心。莫迪認(rèn)為其發(fā)起的國際瑜伽日提議得到聯(lián)大177個國家支持，是獲得支持國家數(shù)目最多的聯(lián)大倡議。在印度看來，第三次印非峰會規(guī)模超過中國等國的對非峰會，印度成為能與所有非洲國家舉行峰會的少數(shù)國家之一。通過峰會，印度認(rèn)為其已與非洲大國、與非盟在安理會改革上達(dá)成共識。南非支持印度成為核供應(yīng)國集團(tuán)成員，歡迎印度2017—2019年擔(dān)任環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟輪值主席國，加強(qiáng)該組織在深化海洋經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域合作上的戰(zhàn)略意義。2015年10月，日本在時隔八年后首次參加美國和印度在印度洋軍演?？夏醽?、坦桑尼亞都決定在2016年底主辦印度文化節(jié)等。

印非關(guān)系亦面臨難題。在聯(lián)合國改革上，非洲主張在未來改革后的安理會中擁有兩個席位，且擁有否決權(quán)，而印度、巴西、德國與日本組成的四國集團(tuán)則認(rèn)為安理會新成員否決權(quán)的問題有待探討。在經(jīng)濟(jì)上，莫迪政府在征地、勞工等核心改革議程的突破上尚存較大難度，印度經(jīng)濟(jì)長期維持7%以上高增長率的可能性很小。印度從非洲進(jìn)口以能源為主，且在印非貿(mào)易中長期處于逆差地位的局面在短時期內(nèi)難以改變。2016年以來，印度盧比貶值嚴(yán)重，給印度企業(yè)與進(jìn)出口商造成困境。多年來在非洲擴(kuò)展業(yè)務(wù)的印度最大移動運營商巴帝電信，甚至不得不出售部分資產(chǎn)，以償還外債。非盟現(xiàn)正就其與印度等全球伙伴的合作進(jìn)程進(jìn)行評估，一些非洲國家對印度信貸管理多層次機(jī)構(gòu)框架，不透明的發(fā)放進(jìn)程持有怨言，對印度遲緩的信貸批復(fù)速度表示不滿。在人文方面，非洲認(rèn)為印度對非洲黑人的歧視現(xiàn)象普遍存在，未將非洲國家視為平等的發(fā)展伙伴。針對2016年5月剛果留學(xué)生在印度遇害的案件，印度旅游和文化部長馬赫什·夏爾馬強(qiáng)調(diào)世界其他地區(qū)也有此類案件，甚至非洲也不安全。而非洲42國駐印度使節(jié)團(tuán)則指責(zé)印度沒有對數(shù)起非洲人受害案進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)查，威脅集體退出印度2016年5月26日舉行的非洲日慶祝活動，甚至建議各國不再派遣留學(xué)生到印度， 5月25日，印外交部緊急介入此事，才平息事態(tài)。

（作者系中國社會科學(xué)院西亞非洲研究所副研究員）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）