高波

在中國(guó)新一輪財(cái)稅體制改革中，適時(shí)適度推進(jìn)由土地財(cái)政向房地產(chǎn)稅收財(cái)政的體制轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫

伴隨著人口和土地的快速城市化，土地財(cái)政成為中國(guó)現(xiàn)階段一個(gè)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。1994年分稅制改革和1998年城市住房制度改革的突破，促成了中國(guó)土地財(cái)政的形成和演變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998-2015年，中國(guó)土地出讓金總規(guī)模達(dá)到27.3萬(wàn)億元，2014年土地出讓金收入占GDP的比例達(dá)到6.77%，占商品房銷售額的比重為56.28%。土地財(cái)政對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和城市發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，中國(guó)城市化進(jìn)入后半程，房地產(chǎn)業(yè)處于由成長(zhǎng)階段走向成熟階段的轉(zhuǎn)折期，房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模達(dá)到歷史峰值，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速放緩，存量房地產(chǎn)交易占比上升。這意味著以地方政府大規(guī)模出讓土地為特征的土地財(cái)政已經(jīng)不可持續(xù)，土地財(cái)政對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支撐作用日漸式微。2013年中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)將包括房地產(chǎn)稅法在內(nèi)的七部稅法列入立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅立法正式進(jìn)入議程。

土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的邏輯

人口和產(chǎn)業(yè)的集聚引發(fā)社區(qū)和城市的興起，而城市功能是在規(guī)模經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上更有效率地提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。這種城市的公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量決定了城市土地的價(jià)值。城市不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，正是其所處區(qū)位公共產(chǎn)品的折射。城市公共產(chǎn)品的供給需要大規(guī)模的一次性投資和金額龐大的后期維護(hù)費(fèi)用。在城市發(fā)展中，如何確保城市公共產(chǎn)品這一原始資本積累和營(yíng)運(yùn)的資金來(lái)源，正是財(cái)政轉(zhuǎn)型的本質(zhì)所在和邏輯起點(diǎn)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來(lái)的土地公有制，使得城市政府在市場(chǎng)化改革過(guò)程中借助土地財(cái)政和土地信用獲取巨額資金，投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)和公共服務(wù)供給，并促使土地升值，進(jìn)而推動(dòng)和適應(yīng)了快速城市化過(guò)程。土地財(cái)政經(jīng)歷了一個(gè)從小到大、政府過(guò)度依賴，再到逐步遞減的過(guò)程。與之相關(guān)聯(lián)的是土地出讓成本占比越來(lái)越大且增速快，土地出讓收益不斷下降，土地抵押貸款造成了城市巨大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在短短的20年時(shí)間里，中國(guó)土地財(cái)政的貢獻(xiàn)和潛力已達(dá)到極限。根據(jù)城市化進(jìn)程判斷，中國(guó)到基本完成城市化過(guò)程、城市化水平達(dá)到70%以上，大約還需要15年。這意味著中國(guó)大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)還能維持10年左右，地方政府依然可以通過(guò)土地財(cái)政獲得可觀收入。但是，土地財(cái)政可持續(xù)性脆弱，各級(jí)政府應(yīng)利用這一時(shí)段加速由土地財(cái)政向新型房地產(chǎn)財(cái)政體制轉(zhuǎn)型。

土地財(cái)政并非中國(guó)專利。從經(jīng)歷土地財(cái)政轉(zhuǎn)型成功的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的基本方向是房地產(chǎn)稅收財(cái)政，逐步建立直接稅稅制，進(jìn)而構(gòu)建完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制，漸進(jìn)普遍開征房地產(chǎn)稅。美國(guó)從建國(guó)開始到1862年，聯(lián)邦政府一直依靠土地財(cái)政，前后持續(xù)近百年，土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%。1863年美國(guó)實(shí)施的《宅地法》（Home stead Act），規(guī)定土地免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給新移民，并開征房地產(chǎn)稅，歷經(jīng)數(shù)十年，聯(lián)邦政府的土地財(cái)政逐漸被房地產(chǎn)稅收財(cái)政所代替。從理論上講，房地產(chǎn)稅收存在稅基可靠、稅源充裕、收入穩(wěn)定等特征，具有成為地方稅收財(cái)政主體的潛力。從根本上說(shuō)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，房地產(chǎn)稅收財(cái)政的功能是，地方政府對(duì)行政管轄范圍內(nèi)的土地、房產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)征稅，為地方政府更好地供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供財(cái)力保障。

土地財(cái)政轉(zhuǎn)型面臨的現(xiàn)實(shí)困境

首先，在土地財(cái)政快速膨脹時(shí)期由土地信用引致的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將對(duì)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型構(gòu)成壓力和挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，以及全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2012年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為9.6282萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.4871萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為3.7705萬(wàn)億元；2012年全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市國(guó)有土地抵押貸款達(dá)到4.0613萬(wàn)億元，占負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的42.18%。以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額在部分地區(qū)仍然呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額，比2010年提高3.61%，而這些地區(qū)當(dāng)年的土地出讓收益僅為1852.59億元，僅占當(dāng)年需要償還本息的80%。由于近期房地產(chǎn)稅收財(cái)政規(guī)模小、增長(zhǎng)難度大，地方政府迫于償債壓力只能增加土地出讓，這與土地財(cái)政收入減少趨勢(shì)相違背，促使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。

其次，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)周期性波動(dòng)劇烈，存在一定的房?jī)r(jià)泡沫，開征房地產(chǎn)稅將改變?nèi)藗兊氖袌?chǎng)預(yù)期，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)動(dòng)蕩，并對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和土地財(cái)政過(guò)度依賴的現(xiàn)實(shí)，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)本身面臨的困境，在推進(jìn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型過(guò)程中必須做好充分的政策儲(chǔ)備，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，防范金融危機(jī)。

最后，對(duì)居民開征房地產(chǎn)稅，客觀上增加了納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，主觀上加重了納稅人的心理成本。無(wú)論是否增加納稅人的經(jīng)濟(jì)成本，這種直接稅的征收都會(huì)引起納稅人的“稅痛”，使其對(duì)開征房地產(chǎn)稅產(chǎn)生抵觸情緒。直接稅的征收比間接稅的征收艱難得多。這就增加了征稅的成本和土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的難度，若處理失當(dāng)，甚至?xí)绊懮鐣?huì)穩(wěn)定。

土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的突破路徑

第一，實(shí)施房地產(chǎn)稅立法，建立健全房地產(chǎn)稅制。制定房地產(chǎn)稅法，必須重視民生，符合民意，有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。房地產(chǎn)稅的稅基和稅率的確定，必須是一個(gè)民主決策的過(guò)程，地方政府無(wú)權(quán)完全操控這一決策過(guò)程。稅收負(fù)擔(dān)必須根據(jù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的受益程度來(lái)分配。所以，對(duì)房地產(chǎn)所有者開征房地產(chǎn)稅，必須明確誰(shuí)受益誰(shuí)繳稅。房地產(chǎn)稅收入多少必須根據(jù)“量出而入”的原則來(lái)確定，真正做到取之于民，用之于民。因此，在房地產(chǎn)稅立法中，必須對(duì)房地產(chǎn)稅的開征、執(zhí)行、監(jiān)管和績(jī)效做出明確的法律規(guī)定，從而對(duì)納稅人和政府行為形成有效的法律約束。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)應(yīng)選擇“寬稅基、簡(jiǎn)稅種、低稅率”的房地產(chǎn)稅制安排。寬稅基，即征稅范圍不只局限于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)，還包括農(nóng)村、農(nóng)場(chǎng)建筑物和土地。除對(duì)公共事業(yè)、宗教、慈善等機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行免稅外，其余的不動(dòng)產(chǎn)所有者或占有者均為納稅主體。根據(jù)房地產(chǎn)稅的功能定位和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，不能只對(duì)中產(chǎn)階層擁有的房地產(chǎn)征收，而應(yīng)覆蓋所有的不動(dòng)產(chǎn)。簡(jiǎn)稅種，即有關(guān)房地產(chǎn)的稅種較少，避免因稅種復(fù)雜而導(dǎo)致重復(fù)征稅等稅后不公現(xiàn)象的發(fā)生，降低稅收征管成本，提高稅收效率。低稅率，即主體稅種稅率一般都較低，總體稅收負(fù)擔(dān)水平也較低，從而降低稅收征管阻力。雖然實(shí)行低稅率，但由于稅基寬、效率高，依然能為政府提供相對(duì)充足的收入。

第二，把房地產(chǎn)稅改革納入財(cái)稅體制改革的整體框架。房地產(chǎn)稅改革旨在平衡直接稅和間接稅比重，改善中央政府和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配程度，促使地方政府治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)把房地產(chǎn)稅改革納入財(cái)稅體制改革的整體框架，大幅度減稅和增加居民收入，減輕個(gè)人和企業(yè)稅負(fù)，并對(duì)房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)進(jìn)行清理，取消有關(guān)不合理的稅種。在房地產(chǎn)稅收中，應(yīng)大幅度降低房地產(chǎn)商品稅和所得稅的稅收水平，提高房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅的稅收水平。要清理和取消房地產(chǎn)市場(chǎng)的重復(fù)征稅行為。

第三，理順中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)。1994年分稅制改革使得中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配失衡，地方缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)力，這是地方政府依賴土地財(cái)政的根源。在新常態(tài)下，應(yīng)該進(jìn)一步完善分稅制，理順中央和地方的事權(quán)財(cái)權(quán)，從根本上減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。從事權(quán)方面看，地方政府的事權(quán)仍然過(guò)重，中央政府應(yīng)當(dāng)從外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域著手，如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)等，幫助地方政府分擔(dān)部分事權(quán)。從財(cái)權(quán)方面看，一方面，需要增加地方獲得財(cái)政收入的途徑；另一方面，需要調(diào)整中央和地方收入的分配關(guān)系。

第四，構(gòu)建新型地方政府融資體系。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，地方政府承擔(dān)著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的職能。為此，需要改變過(guò)去僅依靠土地信用及債務(wù)平臺(tái)進(jìn)行融資的單一融資渠道，規(guī)范融資平臺(tái)、融資類型，充分發(fā)揮政策性銀行的作用，結(jié)合地方債券、PPP、項(xiàng)目收益?zhèn)?，吸收社?huì)資金參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，構(gòu)建科學(xué)管理融資主體責(zé)任、融資規(guī)模、融資流程、融資風(fēng)險(xiǎn)的全新地方政府融資體系。

第五，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。發(fā)達(dá)國(guó)家為了建立以直接稅為基礎(chǔ)的政府財(cái)政體制，無(wú)不經(jīng)歷了漫長(zhǎng)痛苦的社會(huì)動(dòng)蕩。這是因?yàn)榧词苟愵~相等，不同的稅制給居民帶來(lái)的“稅痛”也會(huì)大不相同。英國(guó)個(gè)稅源于小威廉·皮特時(shí)代的1798年“三部合成捐”，幾度興廢，直到1874年威廉·格拉斯頓任首相時(shí)，才在英國(guó)稅制中固定下來(lái)，這期間長(zhǎng)達(dá)80年。德國(guó)從1808年普法戰(zhàn)爭(zhēng)失敗開始，經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)80余年，到1891年首相米魁爾頒布所得稅法，個(gè)稅制才正式建立。美國(guó)在1861年南北戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后開征所得稅，到1872年廢止?？偨y(tǒng)塔夫脫再提個(gè)稅開征，被最高法院宣布違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過(guò)，個(gè)稅才得到確認(rèn)。這期間長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年。中國(guó)從間接稅主導(dǎo)切換到直接稅和間接稅并重，再演變到直接稅主導(dǎo)，同樣是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。延長(zhǎng)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型時(shí)間，分散納稅對(duì)象，增強(qiáng)社會(huì)承受力，更有利于建立完善房地產(chǎn)稅制。

第六，鼓勵(lì)公民參與房地產(chǎn)稅收財(cái)政體制建設(shè)。住房是多數(shù)家庭至關(guān)重要的資產(chǎn)，房地產(chǎn)稅牽涉諸多群體，如果缺少公民參與，有可能導(dǎo)致某些群體利益得不到法律保障。由于征納稅雙方信息不對(duì)稱，稅基評(píng)估結(jié)果很可能帶來(lái)爭(zhēng)議。因此，應(yīng)該建立爭(zhēng)議解決機(jī)制，在稅基評(píng)估結(jié)果公開的基礎(chǔ)上，設(shè)立有效的申訴程序。要讓公民參與到房地產(chǎn)稅收收支決策過(guò)程中來(lái)，以便增強(qiáng)居民納稅意愿，降低房地產(chǎn)稅征管難度。

（作者為南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）