精準扶貧與扶貧資金效率

王穎穎++韓勇

【摘要】本文以“精準扶貧”政策與我國扶貧資金的使用效率關系為文章的主要研究內(nèi)容。首先介紹“精準扶貧”的概念以及扶貧資金效率在現(xiàn)實中存在的問題，再通過影響扶貧資金使用效率的案例分析導致這些問題出現(xiàn)的因素。最后針對解決的這些問題所需要的措施來說明“精準扶貧”在提高扶貧資金效率中的重要性。

【關鍵詞】扶貧 扶貧資金效率 精準扶貧

一、引言

2013年11月習總書記在湖南湘西視察期間初次提出了“精準扶貧”，扶貧要腳踏實地，因地制宜，實事求是的定目標，而且要落實行動，不能光喊口號。隨后，中共中央辦公廳發(fā)布了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》，國務院機構也發(fā)布《關于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》《關于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》，對扶貧的各方面進行了詳細的規(guī)定，真正將習近平的思想落實到了實處。[1]中央有關“精準扶貧”思想的提出反映了我國扶貧工作在效率上存在著改進的空間，是針對扶貧資金使用效率較低的現(xiàn)狀提出的。

二、“精準扶貧”概念及扶貧資金效率使用狀況

“精準扶貧”的主要包括：精準識別、精準幫扶、管理和效率的考核四個方面的內(nèi)容。精準識別是基礎。識別需要做到將真正困難的家庭或者個人從普通家庭中鑒別出來，并且查明導致貧困的真正原因。精準幫扶是在精準識別的基礎上行動。在識別出貧困的原因后，針對原因，因地制宜的采取行動，從根源上扶貧。管理是扶貧工作的基本信息來源，管理需要做到詳細記錄貧困戶和人員的情況。

1991～2000年，絕對貧困人口的減少進度平均為0.1，而2001～2010年，絕對貧困人口的減少進度平均只有0.07。在2010至2012年，約6700萬人脫貧，貧困率下降了7%。目前的貧困率為10%。重點扶貧縣的人均收入增加1329元，增長了約19%，達到了4602元。①從中我們可以得出，雖然扶貧資金不斷增長，但是減少的貧困卻日益減少。以2000年的農(nóng)村居民消費價格指數(shù)為基數(shù)，2000年中國政府名義扶貧資金是3502億元，但是結果物價折算實際資金總額只有2648億元。因此甚至資金總量日益增長的結論也有待商榷，但扶貧資金使用效率過低是絕對的事實。

三、扶貧資金效率影響因素分析

根據(jù)審計署28日公布的扶貧資金分配和使用狀況結果顯示，2010年至2012年間，19個縣都存在未正常分配和使用扶貧資金的問題。包括冒領、虛報挪用資金，公款送禮請客等。②接下來本文通過具體案例進行分析研究制度因素對資金效率的限制作用。

案例一：③

2011年至2013年間，海南省的18個市縣（除三沙市）對于扶貧資金的審計顯示，不合規(guī)使用的金額共有1.9749億元，占已支出扶貧資金總額的27%。其中，只有約占30%扶貧物資發(fā)放給了扶貧對象，大約有889萬元，；甚至，有些村干部濫用職權，挪用侵占三成以上物資。

案例二：④

據(jù)公布，在廣西壯族自治區(qū)馬山縣認定的扶貧對象中，不符合扶貧建檔立卡標準高達3119人。此外，為了完成相關政策的扶貧任務，2014年度被認定為脫貧的608戶、2272人實際人均純收入是低于國家農(nóng)村扶貧標準的貧困戶，占脫貧戶總數(shù)的9.10%、脫貧總人數(shù)的8.90%。此外，2014年及以前年度結轉(zhuǎn)結余資金高達7056.14萬元，導致多個產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)項目推進緩慢。

案例三：

寧夏回族自治區(qū)同心縣發(fā)展改革局建設單座造價高達23萬元僅具標識功能的大型移民新村標志牌17座，并且使用扶貧費用訂做單價1.4萬元以上的僅具有扶貧項目宣傳展示功能的宣傳牌24塊。

首先由案例一可以看出，一方面，扶貧資金未完全發(fā)放以及違規(guī)發(fā)放的狀況，不規(guī)范的扶貧制度容易導致扶貧資金分配不公。另一方面，行政不作為以及行政亂作為也反映了政府執(zhí)法方面的問題。扶貧資金來源渠道分散，以至于不能夠形成合體有效的推動扶貧工作進行，同時扶貧制度過于分散，各地區(qū)各行其是，導致扶貧資金效率不高。因此，我們可以看出在扶貧資金的使用過程中存在著巨大的管理困難。

其次，在案例二中，扶貧認定對象標準審查，以及脫貧認定都出現(xiàn)問題，資金使用不規(guī)范影響了公共扶貧項目的進展。貧困戶識別評判的困難也導致政府很難低成本的完成工作，由于扶貧工作在貧困戶認定上存在很大的難度，如果過多的成本投入貧困認定那么也會以另一種方式影響扶貧資金效率發(fā)揮。當前我國農(nóng)村地區(qū)的貧困形勢仍舊嚴峻，貧困特征也逐漸變化，扶貧攻堅遭遇瓶頸。精準扶貧工作的開展，為應對這些挑戰(zhàn)提供了新的機遇。同時，也對扶貧項目的開展和績效評估提出了新的要求。因此原有的績效評估思路和評估方式可能存在一定的不適用，需要結合新的精準指導思想，對扶貧項目績效評估體系做出改進。[2]在對2000～2006年的中央財政扶貧的投入資金與扶貧重點縣的人口量變化數(shù)據(jù)回歸分析，可得出我國扶貧投入資金是低效率的結論。缺乏科學的資金分配機制，財政投入擠占挪用，多頭管理以及缺乏評估機制這些制度上的不完善是導致出現(xiàn)扶貧資金效率低現(xiàn)象的原因。[3]因此，對貧困以及脫貧兩方面的評估和認定存在巨大的困難。

除此以外，案例三中挪用扶貧資金用于形象工程的建設也是現(xiàn)實的狀況。胡祥勇（2014）運用農(nóng)村扶貧資金來源和使用及其各種資金形式對農(nóng)村貧困的影響進行分析得出除了中央財政扶貧資金對對農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)村人均純收入、農(nóng)村貧困率有著顯著影響外其他來源資金影響不顯著。認為不同來源資金效率的影響不同顯示了相關負責部門以及管理方式在資金使用發(fā)揮上的區(qū)別。[4]公共服務的屬性也導致地方政府普遍持扶貧資金是德政工程，無關效率無關效果，那么這種地方政府認識的存在導致扶貧資金成了一筆德政資金，那么將其用于形象工程的建設，或者流于形式的現(xiàn)象也影響著扶貧資金效率的發(fā)揮。因此，由于地方政府在扶貧資金使用上受限與狹隘的地域限制會存在著虛假報告脫貧成果等以形象為目的的行為。

綜上所述，扶貧資金效率過低的問題不光是制度的不完善限制著資金使用效率的提高，執(zhí)法隊伍以及執(zhí)法力度更是其限制的重要因素。同時對評估標準的制定和執(zhí)行在貧困認定和脫貧認定兩頭都限制著扶貧資金效率的發(fā)揮。

四、精準扶貧在促進扶貧資金效率中的重要性

下面本文將針對上文對影響扶貧資金效率管理和評估兩個大方面，三個小點給出相應的建議。并指出“精準扶貧”在解決扶貧資金效率過低的狀況中的重要性。上文我們指出，精準扶貧主要包括，貧困戶的精準識別和精準幫扶，扶貧對象的動態(tài)管理和扶貧效果的精準考核?，F(xiàn)在對應下來我們能夠發(fā)現(xiàn)貧困戶的精準識別和精準幫扶及扶貧效果的精準考核是用于解決貧困和脫貧認定困難的，而扶貧對象的動態(tài)管理是主要解決政府管理方面問題的方案。

制度建設方面，加快反貧困法治化進程，為扶貧效率的提高提供法律保障在我國農(nóng)村扶貧工作的具體實踐中，由于缺乏一個健全的監(jiān)督、管理機制，而導致扶貧具體工作落實不到位，任意虛報扶貧業(yè)績，貪污腐敗，貧困人口責任與義務不明確、不具體等一系列問題，嚴重地影響了扶貧效率。因此，制定國家反貧困法，實行貧困人口登記制度，實現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口檔案化管理，進一步明確貧困人口的權利與義務，把扶貧政策上升到法律規(guī)范的層次，明確扶貧重點和扶貧方式，不僅為反貧困治理提供了法律保障，而且確保了政府扶貧效率的提高。

貧困認定困難方面，采取自下而上的貧困群體識別參與制度，修正和確定貧困人口的規(guī)模。讓所有貧困人口都能被識別和確定，確保貧困識別過程的公開，公正，透明。[5]首先政府應正視這一過程的困難，但是在互聯(lián)網(wǎng)技術快速發(fā)展的今天，信息方面的困難都會隨著大數(shù)據(jù)庫建設的推進而降低成本，因此發(fā)揮信息技術在貧困認定方面的優(yōu)勢將有利于解決這一問題。而地方政府對以扶貧資金缺乏正確的認識，應該通過更多的媒體資源以及中央文件加強對于扶貧資金重要性的宣傳，使地方政府和公眾從思想上對其重視并形成客觀認識。

五、小結

本文首先通過新聞對于總書記提出“精準扶貧”的過程的報告明確本文重要的主體之一。之后，之后以相關學者對《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》的研究結論提出另一主體——扶貧資金效率問題。繼而介紹了“精準扶貧”的概念并通過數(shù)據(jù)說明了扶貧資金效率使用過低的事實為說明兩個的聯(lián)系做鋪墊。正文部分，通過不同類型的案例對這扶貧資金在使用過程中存在的影響效率的因素進行了分析，得出了管理建設，執(zhí)法力度以及貧困和脫貧認定難度是影響扶貧資金效率發(fā)揮的重要要因素的結論。最后針對以上的相關的因素指出了“精準扶貧”在解決這些影響扶貧資金效率發(fā)揮的問題中具有重要性。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：國務院公布數(shù)據(jù)，2011。

②數(shù)據(jù)來源：2013年第31號公告：審計署關于19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結果。

③數(shù)據(jù)來源：案例一根據(jù)新華網(wǎng)報道整理。

④數(shù)據(jù)來源：案例二根據(jù)南方都市網(wǎng)報道整理。

⑤數(shù)據(jù)來源：國務院公布數(shù)據(jù)，2011。

⑥數(shù)據(jù)來源：2013年第31號公告：審計署關于19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結果。

⑦數(shù)據(jù)來源：案例一根據(jù)新華網(wǎng)報道整理。

⑧數(shù)據(jù)來源：案例二根據(jù)南方都市網(wǎng)報道整理。

參考文獻

[1]唐任伍.習近平精準扶貧思想闡釋[N]人民網(wǎng)——人民論壇，2015.

[2]孫璐.扶貧項目績效評估研究[D].中國農(nóng)業(yè)大學，2015.

[3]匡萍.中央財政扶貧資金使用效率的實證分析[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟，2009，No.19909：1-4+15.

[4]胡祥勇，范永忠.中國農(nóng)村扶貧資金使用效率實證分析[J].中南林業(yè)科技大學學報（社會科學版），2014，v.8；No.4403：76-80.

[5]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014，No.38006：78-81.

作者簡介：王穎穎（1991-），女，漢族，籍貫：皖，學歷：碩士研究生，就讀于上海大學，研究方向：電子商務；韓勇（1991-），男，漢族，籍貫：皖，學歷：碩士研究生，就讀于貴州財經(jīng)大學，研究方向：互聯(lián)網(wǎng)金融。