土地違法：一個(gè)政府行為的組織制度分析

廖宏斌

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 四川 成都 610074)

土地違法：一個(gè)政府行為的組織制度分析

廖宏斌

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 四川 成都 610074)

財(cái)政分權(quán)論、官員晉升激勵(lì)論闡明了地方政府實(shí)施土地違法的行為動(dòng)機(jī)，利益合謀論指出追求違法成本最小化和實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長是支配地方政府“合謀”實(shí)施土地違法的主導(dǎo)邏輯，土地制度缺陷論揭示了土地違法的制度誘因，但它不意味著財(cái)政收益最大化或土地制度弊端就是地方政府參與、組織和實(shí)施土地違法的充要條件，也無法解釋“地方政府是否真正有能力實(shí)施土地違法”這一現(xiàn)實(shí)問題。實(shí)際上，土地違法是政府組織機(jī)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是政府制度設(shè)計(jì)中激勵(lì)機(jī)制過度強(qiáng)化和組織問責(zé)約束機(jī)制不健全共同作用的結(jié)果。

土地違法； 財(cái)政分權(quán)； 官員晉升激勵(lì)； 激勵(lì)機(jī)制； 官員問責(zé)約束制度

一、引言：問題與文獻(xiàn)

近年來，我國土地違法治理領(lǐng)域出現(xiàn)的一個(gè)比較突出問題是，一方面，中央出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，并通過加強(qiáng)土地行政垂直管理、衛(wèi)星遙感監(jiān)測和開展專項(xiàng)整治活動(dòng)等措施不斷加大了對(duì)土地違法行為的懲治和打擊力度；另一方面，由地方政府——主要是地(市)、縣一級(jí)政府主導(dǎo)實(shí)施的土地違法卻又屢禁不止。土地違法明顯呈現(xiàn)出階段性空間聚集的特點(diǎn)和從東部沿海地區(qū)不斷向中西部地區(qū)蔓延的態(tài)勢。①這不僅嚴(yán)重?fù)p害了中央嚴(yán)格保護(hù)耕地安全和嚴(yán)控城市新增建設(shè)用地的政策效力，同時(shí)也對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展埋下了巨大隱患。②

針對(duì)土地違法問題，學(xué)術(shù)界提出了四種不同的解釋框架：一是財(cái)政分權(quán)說。吳群等認(rèn)為，分稅制改革提高了中央財(cái)政占全國財(cái)政的收入比，卻沒有減少地方政府的公共財(cái)政支出，地方政府實(shí)施土地違法不過是財(cái)政分權(quán)的副產(chǎn)品。③實(shí)際上，違法用地已成為地方政府獲取預(yù)算外收入的重要手段。④(2)官員晉升激勵(lì)說。陳凱等認(rèn)為，中央自上而下構(gòu)建起來的、以GDP增長率為主要標(biāo)尺的干部考核和晉升激勵(lì)制度才是理解土地違法的關(guān)鍵。⑤(3)利益合謀說。張莉、徐現(xiàn)祥等認(rèn)為，支配地方政府違法用地的行動(dòng)邏輯是以“利益合謀”的方式實(shí)現(xiàn)土地違法成本最小化和發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的共同目標(biāo)。⑥(4)土地制度說。梁若冰認(rèn)為，地方政府實(shí)施土地違法與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征用制度和土地儲(chǔ)備出讓制度密切相關(guān)⑦。進(jìn)一步的研究表明，土地行政管理體制、土地市場交易制度和土地監(jiān)督執(zhí)法制度不健全也是導(dǎo)致地方政府違法用地的重要原因。⑧

綜上，財(cái)政分權(quán)論、官員晉升激勵(lì)論和利益合謀論探討了地方政府實(shí)施土地違法的行為動(dòng)機(jī)，土地制度論揭示了土地違法行為與土地制度之間的相關(guān)性。這對(duì)于我們深入探討地方政府的土地違法行為具有重要的參考價(jià)值。不過，既有研究明顯忽視了組織結(jié)構(gòu)和組織制度環(huán)境對(duì)地方政府行為的影響，因此沒有也不可能對(duì)地方政府“是否真正有能力實(shí)施土地違法”這一關(guān)鍵問題作出應(yīng)有的解釋。為此，筆者擬調(diào)整研究方向，重點(diǎn)從組織學(xué)理論視角來考察和分析地方政府實(shí)施土地違法的行為動(dòng)機(jī)和制度條件。⑨本文提出的觀點(diǎn)是，土地違法是政府組織結(jié)構(gòu)和組織制度環(huán)境的產(chǎn)物，是政府制度設(shè)計(jì)尤其是激勵(lì)機(jī)制過度強(qiáng)化和組織問責(zé)約束機(jī)制不健全共同作用的結(jié)果。

本文余下部分的安排為：第二部分主要從微觀層面考察地方政府實(shí)施土地違法的行為動(dòng)機(jī)；第三部分重點(diǎn)分析地方政府實(shí)施土地違法的組織制度條件；最后，結(jié)合中央提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策措施，對(duì)土地違法治理及其政策走向作了簡要分析。

二、地方政府實(shí)施土地違法的微觀基礎(chǔ)：財(cái)政分權(quán)下的官員晉升激勵(lì)失調(diào)

任何一個(gè)組織及其內(nèi)部成員都受組織激勵(lì)機(jī)制的支配，而組織激勵(lì)機(jī)制往往是組織有意識(shí)設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。這是組織學(xué)理論的一般常識(shí)。政府作為一級(jí)正式組織，馬克斯·韋伯認(rèn)為，它是由不同層級(jí)的權(quán)威機(jī)構(gòu)按照一定規(guī)則而形成的“科層制結(jié)構(gòu)”。⑩政府內(nèi)部成員，無論是政府官員還是一般工作人員，不僅依靠組織與外部環(huán)境持續(xù)交換資源而得以生存，而且還受組織激勵(lì)機(jī)制的支配。從理論上講，只要激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)科學(xué)、合理，就會(huì)促成組織及其內(nèi)部成員為實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)者的意圖而采取一致行動(dòng)。然而，在實(shí)踐過程中，因受信息不對(duì)稱、信息成本約束等諸多條件的限制，政策設(shè)計(jì)者很難及時(shí)、準(zhǔn)確、有效地識(shí)別出組織成員的真實(shí)利益訴求，他所設(shè)計(jì)出來的激勵(lì)機(jī)制往往會(huì)誘導(dǎo)出與預(yù)期目標(biāo)大相徑庭的行為。

當(dāng)代中國政府的組織結(jié)構(gòu)既具有韋伯所描述的行政官僚制(科層制)的特點(diǎn)，也因應(yīng)其歷史特性和現(xiàn)實(shí)條件的約束而呈現(xiàn)出獨(dú)特的內(nèi)涵和清晰的自我發(fā)展邏輯。上世紀(jì)50年代初，剛剛成立不久的中國政府在對(duì)當(dāng)時(shí)的國內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行認(rèn)真、審慎、全面和系統(tǒng)的分析后，經(jīng)反復(fù)權(quán)衡，最終選擇了一條“以政府為主導(dǎo)的、工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展”的發(fā)展道路，并為此而構(gòu)建了一套高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)行政管理體制。中央政府負(fù)責(zé)制定具全局性、戰(zhàn)略性和國本性的發(fā)展規(guī)劃，并通過各種方法和手段保持著對(duì)地方政府的超然控制。地方政府只不過是中央政府和國家政策的忠實(shí)擁護(hù)者和徹底執(zhí)行者，沒有任何獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)事務(wù)管轄權(quán)。

但實(shí)踐表明，這種“上下一盤棋”式的集權(quán)管理體制雖有利于保持中央對(duì)地方政府的絕對(duì)控制，卻很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。因此，到了改革開放初期，中央依照“放權(quán)讓利”、“開放搞活”的原則，通過下放管理權(quán)(核心是干部人事管理權(quán)和財(cái)政管理權(quán))賦予了地方政府作為一級(jí)政府的合法地位和一定范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管轄權(quán)，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)行政管理體制作了調(diào)整。地方政府開始從過去高度集權(quán)的管理體制中分化出來，逐步發(fā)展成為擁有相對(duì)決策自主權(quán)和政策執(zhí)行靈活性的政治實(shí)體。上個(gè)世紀(jì)90年代初，國家為了規(guī)范地方政府的財(cái)政稅收行為，正式實(shí)施了分稅制改革，同時(shí)也賦予了地方政府更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管轄權(quán)。

當(dāng)?shù)胤秸鸩綇挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)行政管理體制分化出來成為擁有法定的轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管轄權(quán)和相對(duì)決策自主權(quán)的行為主體時(shí)，它在政策制訂和執(zhí)行過程中便隨時(shí)有可能同中央政府制訂的總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)和政策目標(biāo)產(chǎn)生分歧，發(fā)生分化。不過，從嚴(yán)格意義上來說，這種分化只是一種理論上的可能，它是否能會(huì)轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)行為，還與中央政府設(shè)計(jì)的組織激勵(lì)機(jī)制及其對(duì)地方政府的控制能力密切相關(guān)。關(guān)于后一問題，本文將在下節(jié)另作分析。在此，筆者擬重點(diǎn)探討組織激勵(lì)機(jī)制與地方政府土地違法之間的關(guān)聯(lián)問題。

如前所述，盡管財(cái)政分權(quán)論和官員晉升激勵(lì)論探討了地方政府實(shí)施土地違法的行為動(dòng)機(jī)，利益合謀論也解釋了地方政府“合謀”實(shí)施土地違法的行動(dòng)邏輯，但卻忽視了財(cái)政分權(quán)制度和官員晉升激勵(lì)制度之間的內(nèi)在聯(lián)系，沒有從整體上來考察和分析地方政府實(shí)施土地違法的行動(dòng)邏輯。這與我國公共政策的客觀實(shí)踐大異其趣。事實(shí)上，自改革開放以來，為了規(guī)范、激勵(lì)和約束地方政府和政府官員的行為，中央政府一直采取的是經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)相結(jié)合的治理方式。它主要表現(xiàn)為：

一方面，中央在不同時(shí)期一再重申黨管干部基本的原則，并不斷通過加強(qiáng)黨的政治學(xué)習(xí)和紀(jì)律學(xué)習(xí)(包括“三個(gè)代表”、“八榮八恥”、“黨員先進(jìn)性”、“科學(xué)發(fā)展觀”、“八項(xiàng)規(guī)定”、“反四風(fēng)”、“三嚴(yán)三實(shí)”和“兩學(xué)一做”教育等)等方式持續(xù)強(qiáng)化對(duì)黨員干部的紀(jì)律要求和政治控制。同時(shí)，還自上而下建立起了一套以經(jīng)濟(jì)增長作為主要標(biāo)尺的干部考核和晉升激勵(lì)制度?；鶎痈刹俊饕堑?市)縣一級(jí)干部的升降獎(jiǎng)罰與考核指標(biāo)和考評(píng)結(jié)果完全掛鉤。與原來相比，新制度確定的標(biāo)準(zhǔn)可以明確量化，避免了干部選拔任用中的模糊性、籠統(tǒng)性和隨意性。干部選拔實(shí)行“優(yōu)者取勝”的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，而非一個(gè)絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。由于同一地區(qū)更高一級(jí)干部的晉升職數(shù)非常有限，這一規(guī)定實(shí)際將地方政府官員的職級(jí)晉升置于“你之所得，即我之所失”的零和博弈狀態(tài)。干部制度中對(duì)官員晉升年齡和任職期限作出的正式或非正式的限制性規(guī)定，進(jìn)一步加劇了地方政府官員職級(jí)晉升的激烈程度。對(duì)于地方政府官員來說，越早獲得政治晉升的籌碼就越重要。因此，在中國地方政治中經(jīng)常見到的現(xiàn)象是，新官上任后便會(huì)積極采取各種措施做出政績，并通過各種形式竭力放大政績信號(hào)。這樣做的根本目的是，力求進(jìn)入新一輪職級(jí)晉升的快車道，盡早獲得更大的政治晉升空間。從更廣泛的意義上來說，這套制度既助推了以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)和以經(jīng)濟(jì)增長為政治合法性的主要來源的“地方發(fā)展型政府”模式的形成，又將地方政府導(dǎo)入了以經(jīng)濟(jì)增長為主要標(biāo)尺的競爭軌道，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)促成了為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長而“百舸爭流”的生動(dòng)畫卷。

另一方面，中央政府又從改革財(cái)政管理體制入手，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府為促進(jìn)(轄區(qū)經(jīng)濟(jì))增長而競爭的制度環(huán)境。1994年中央實(shí)施分稅制改革后，這種情形變得更加明顯。分稅制改革是中央為規(guī)范地方政府財(cái)政稅收行為和強(qiáng)化國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力而正式實(shí)施的。它名義上是財(cái)政分權(quán)，實(shí)質(zhì)卻是中央財(cái)政集權(quán)。這主要表現(xiàn)為分稅制改革方案實(shí)施后，中央政府財(cái)政收入的“兩個(gè)占比”(占全國財(cái)政總收入和GDP總收入的比重)急速攀升，地方政府財(cái)政收入的同類占比則急速下降。但是，地方政府用于公共事務(wù)的財(cái)政支出卻并沒有因此而減少。2002年實(shí)施的所得稅制改革，把原來完全由地方政府獨(dú)享的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入按照6∶4的固定分成比例納入央地共享稅的范疇。2003年推出的出口退稅制改革，又將原來由中央政府完全承擔(dān)的增值稅出口退稅改由中央與地方按75∶25的比例共同分擔(dān)。同時(shí)，中央還通過實(shí)行國庫集中支付制度和預(yù)算外資金“收支兩條線”的財(cái)政預(yù)算管理辦法，強(qiáng)化了對(duì)地方政府預(yù)算外資金和財(cái)政資金支出權(quán)限的管理。國家相關(guān)部委也陸續(xù)出臺(tái)文件，明令要求地方政府將土地出讓金凈收益分別按照不低于10%的出資比例用于廉租住房建設(shè)(2007)、公租房建設(shè)(2010年)、農(nóng)田水利建設(shè)(2011)和教育資金(2011年)。這些改革雖有利于規(guī)范地方政府的財(cái)政稅收和預(yù)算管理行為，但它所產(chǎn)生的非預(yù)期效應(yīng)是，一輪又一輪地“擠壓”了地方政府的財(cái)政收入，對(duì)地方財(cái)政形成了巨大的“虹吸”效應(yīng)。

財(cái)政分權(quán)制度與官員晉升激勵(lì)制度相互作用，共同塑造出了“既讓馬兒跑，馬兒又吃不跑”“(馬兒)要吃要跑，草得自找”的激勵(lì)機(jī)制和制度環(huán)境。換言之，地方政府和政府官員既要竭力推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，以便盡快盡早獲取到政治晉升籌碼，同時(shí)又受到了本地資源尤其是財(cái)政資源的嚴(yán)格限制。政府制度設(shè)計(jì)中激勵(lì)機(jī)制過度強(qiáng)化，無意中為地方政府向下攫取資源提供了強(qiáng)大動(dòng)力。分稅制改革的縱深推進(jìn)，增值稅、所得稅等的征繳行為與共享機(jī)制逐步規(guī)范，那些尚未被納入預(yù)算內(nèi)管理的收入項(xiàng)—其中最重要的是土地出讓金，便成為了地方政府獲取財(cái)政收入的主要來源。當(dāng)土地財(cái)政收益最大化成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯后，與之相關(guān)的一系列問題便不斷涌現(xiàn)出來。

三、地方政府實(shí)施土地違法的制度條件：組織問責(zé)約束制度不健全

激勵(lì)機(jī)制的過度強(qiáng)化有助于我們理解地方政府違法用地的行為動(dòng)機(jī)，即在以經(jīng)濟(jì)增長為主要標(biāo)尺的干部績效考核體系與同級(jí)競爭的官員晉升激勵(lì)機(jī)制的共同作用下，地方政府有通過土地違法增加財(cái)政收入的激勵(lì)，但它還是無法解釋“地方政府是否真正有能力實(shí)施土地違法”這一現(xiàn)實(shí)問題。進(jìn)而言之，如果地方政府的用地行為受到及時(shí)、有效的監(jiān)督和強(qiáng)而有力的懲戒，那么無論其行為動(dòng)機(jī)有多強(qiáng)烈，土地違法不可能或至少不會(huì)如此大規(guī)模地出現(xiàn)。由此可見，探討地方政府的違法用地問題，還必須進(jìn)一步考察地方政府所處的組織結(jié)構(gòu)與組織制度環(huán)境。

事實(shí)上，中央早已注意到了地方政府在土地規(guī)劃、土地審批、征地開發(fā)與利用過程的行為失范問題。針對(duì)于此，中央不僅從縱向(包括中央自上而下和地方自下而上)和橫向?qū)用娼⑵鹆讼鄳?yīng)的組織問責(zé)約束機(jī)制，還出臺(tái)了一系列專項(xiàng)整治土地違法的法律制度和政策規(guī)章，并通過設(shè)立國土督察制度不斷強(qiáng)化對(duì)土地行政的垂直管理。但土地違法屢禁不止的事實(shí)表明，現(xiàn)有組織問責(zé)約束制度還不足以對(duì)地方政府的違法用地行為構(gòu)成有效約束。在此，筆者擬從組織問責(zé)約束制度視角重點(diǎn)考察促成地方政府和政府官員違法用地的制度條件。

1.自上而下的問責(zé)約束制度

自上而下的問責(zé)約束制度主要是指中央政府自上而下建立起來的國土資源管理部門并依靠這些部門行使相應(yīng)職權(quán)以規(guī)范、監(jiān)督和約束地方政府用地行為的管理制度。它主要依靠政府權(quán)威自上而下逐級(jí)推動(dòng)實(shí)施。從理論上講，在我國，這種問責(zé)方式最具權(quán)威性、威懾力和震懾效果，但由于制度設(shè)計(jì)中存在信息不對(duì)稱等局限，嚴(yán)重影響了其問責(zé)治理的效果。

一是信息不對(duì)稱問題。我國在政治體制上屬于單一制的國家，從中央到地方形成了中央-省-市-縣-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)政府。為了加強(qiáng)對(duì)國土資源的管理，中央在每一級(jí)政府都設(shè)立了相應(yīng)的土地管理機(jī)構(gòu)，自上而下形成了(國務(wù)院)國土資源部—(省)國土資源廳—(市)國土資源局—縣(區(qū))市國土資源局——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土管理所的土地行政縱向管理體系。其中，國土資源部作為國務(wù)院的重要組成部門，其核心職責(zé)之一，便是負(fù)責(zé)全國土地資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用。地方政府既是國家土地政策的執(zhí)行者也擁有法定的管理轄區(qū)土地事務(wù)的權(quán)力。在政策執(zhí)行過程中，這種自上而下式的縱向問責(zé)機(jī)制要真正發(fā)揮實(shí)效，就必須以中央政府能夠準(zhǔn)確、及時(shí)、全面、有效地了解地方政府的用地行為信息為前提。但是，按照現(xiàn)有行政體制設(shè)置，截止2014年底，我國大陸共有31個(gè)省級(jí)單位(市、自治區(qū))、333個(gè)地市級(jí)單位(其中地級(jí)市286個(gè))、2853個(gè)縣級(jí)單位和40497個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位，面臨如此眾多的下屬行政單位，中央政府自上而下式的問責(zé)治理面臨著信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)難題。

二是違法治理成本約束。為克服信息不對(duì)稱問題，中央按照相關(guān)制度安排委托地方政府進(jìn)行治理，并與地方政府在土地違法治理問題上形成了事實(shí)上的委托—代理關(guān)系。作為委托人，中央政府負(fù)責(zé)制定耕地保護(hù)、土地開發(fā)利用和土地違法整治等方面的法律制度和宏觀政策，相應(yīng)的管理職責(zé)由地方政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)代理執(zhí)行。正如上述，這種代理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在全國僅縣(市)一級(jí)政府有近3000個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更是多達(dá)4萬多個(gè)。中央政府必須為土地違法執(zhí)法監(jiān)督和違法處置等支付巨額成本。近年來，為了降低土地違法的治理成本，盡管國家依托衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)建立起了耕地保護(hù)和土地開發(fā)利用綜合監(jiān)管平臺(tái)系統(tǒng)，并試圖通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)全國土地資源規(guī)劃、開發(fā)和利用的嚴(yán)格監(jiān)管，但由于這種技術(shù)監(jiān)管還必須依靠地方政府協(xié)助實(shí)施才能最終完成，其治理效果還有待后續(xù)檢驗(yàn)。

三是內(nèi)部人控制問題。內(nèi)部人控制是指代理人利用信息優(yōu)勢和權(quán)力損害委托人利益的行為。在土地違法治理過程中，地方政府不僅擁有更多的信息優(yōu)勢，而且還有運(yùn)用權(quán)力將這些信息優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為個(gè)人、部門或地方私利的能力。其表現(xiàn)形式主要有：(1)政策變通。土地政策制定和實(shí)施過程中，由于存在信息不對(duì)稱等因素，地方政府往往會(huì)采取變通的方式來推行有利于自己的政策決策，以期達(dá)到最大化土地財(cái)政收益的目的。(2)利益合謀。近年來，盡管中央在征地規(guī)模、審批權(quán)限、征地范圍等環(huán)節(jié)不斷強(qiáng)化了制度約束，但由于地方上下級(jí)政府在獲取土地收益方面具有強(qiáng)大的“利益同構(gòu)性”，往往會(huì)以“合謀”的來應(yīng)付來自上一級(jí)政府尤其是中央政府的監(jiān)督和檢查工作，結(jié)果導(dǎo)致土地違法治理效果大打折扣。

四是土地督察制度設(shè)置問題。2006年，國家專門設(shè)立了國土督察制度。此舉的主要目的之一，就是希望通過加強(qiáng)土地行政垂直管理，進(jìn)一步規(guī)范地方政府的用地行為和加大土地違法治理力度。新設(shè)立的全國土地督察機(jī)構(gòu)是國務(wù)院直接授權(quán)的專門性行政單位，主要負(fù)責(zé)檢查地方政府的土地開發(fā)、使用和管理。但按照相關(guān)制度的規(guī)定，國家土地督察總督察由國土資源部部長兼任，派駐地方的土地督察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)也主要來自國土資源系統(tǒng)，人事上并不完全獨(dú)立，屬于自己人監(jiān)管自己，對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)的違法做法容易產(chǎn)生關(guān)系包容；派駐地方的督察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查市一級(jí)以下人民政府用地情況，對(duì)省級(jí)人民政府和計(jì)劃單列市人民政府的土地督察效用不顯現(xiàn)；國家土地督察機(jī)構(gòu)僅有調(diào)查、審核、督促糾正整改的權(quán)力，缺乏相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致對(duì)不實(shí)施整改或者整改不到位的被督察對(duì)象缺乏有效制約，對(duì)土地違法行為震懾不夠，起不到實(shí)際監(jiān)督地方政府違法用地的效果。

2.自下而上的問責(zé)約束制度

自下而上的問責(zé)約束制度主要是指通過轄區(qū)內(nèi)居民、村集體、企業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織來監(jiān)督、約束地方政府的用地行為，以保證土地資源在法律規(guī)定的范圍內(nèi)得到合理開發(fā)和有效利用的制度安排。由于組織力量上的不對(duì)稱，自下而上的問責(zé)治理很難真正發(fā)揮實(shí)效。

首先，政府居強(qiáng)勢壟斷地位。在國家的治理形態(tài)中，作為合法擁有暴力的專斷性機(jī)構(gòu)，政府本身就是一種特殊的壟斷組織。與市場壟斷組織主要通過壟斷市場價(jià)格的方式進(jìn)行壟斷不同，它主要通過行政權(quán)力與轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人或企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生聯(lián)系。在我國，根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》等法律的規(guī)定，地方政府還擁有壟斷土地征用和土地供給的實(shí)際權(quán)力，在土地供給一級(jí)市場和二級(jí)市場的處于絕對(duì)壟斷地位。不僅如此，地方政府還在土地征用、審批和開發(fā)利用等方面，還具有制度供給、用途變更等方面擁有信息優(yōu)勢和自由裁量權(quán)，在土地征轉(zhuǎn)用過程中處于絕對(duì)優(yōu)勢地位。

其次，功能異化和被邊緣化的村委會(huì)。盡管《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》確認(rèn)了村民委員會(huì)在農(nóng)村基層治理中的地位和作用，并要求要通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的形式進(jìn)行村民自治，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，村長和村主任的人選或提命權(quán)在絕大多數(shù)情況下都掌握在基層政府——尤其是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)政府官員手中。村民委員會(huì)實(shí)際上已成為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的派駐機(jī)構(gòu)。在土地審批、征用和開發(fā)利用事務(wù)上，村委會(huì)多直接聽命或服從于屬地政府的指揮、命令和安排，村民、村集體和村集體經(jīng)濟(jì)組織很難參與其中。

再次，與基層政府“利益合謀”的企業(yè)。轄區(qū)內(nèi)的公司、企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織，一方面，通常由于各自生存，分散經(jīng)營，沒有有效的內(nèi)在組織能力，很難對(duì)地方政府的組織權(quán)力加以有效抵抗或討價(jià)還價(jià)；另一方面，由于產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、用地規(guī)模與成本、稅收優(yōu)惠等方面，與本地政府有著密切的千絲萬縷的聯(lián)系。無論是出于企業(yè)經(jīng)營成本還是其它方面因素的考量，轄區(qū)企業(yè)更樂意采取以“合謀”的方式與地方政府和政府官員進(jìn)行合作。

最后，作為政治參與意愿低的農(nóng)民。長期以來，在傳統(tǒng)文化的影響下，我國農(nóng)村形成了高度依附型的政治文化。這嚴(yán)重妨礙了農(nóng)民的政治參與。正如馬克思分析的那樣，“小農(nóng)……自己不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)力支配社會(huì)?！贝送猓r(nóng)村人數(shù)眾多，社會(huì)發(fā)展相對(duì)比較封閉，鄉(xiāng)親鄰里之間在長期交往過程中形成了一種“熟人社會(huì)”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。除非危及生存底線，村民對(duì)于屬地政府和村干部的違法用地行為往往會(huì)采取“默許”或“隱忍”的行動(dòng)策略。

3.橫向?qū)用娴膯栘?zé)約束制度

橫向問責(zé)約束制度主要是指中央為實(shí)現(xiàn)人大、政協(xié)、司法和新聞媒體等對(duì)政府的監(jiān)督和問責(zé)而作出的制度安排。近年來，隨著橫向問責(zé)機(jī)制的不斷完善，地方政府受到的監(jiān)督和約束力度越來越大。不過，同時(shí)我們也應(yīng)清楚地看到，橫向問責(zé)制度同樣存在許多問題。

(1)地方人大。依照我國《憲法》及相關(guān)法律的規(guī)定，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)擁有通過法定的方式和程序，可以對(duì)地方政府進(jìn)行檢查、調(diào)查，并擁有督促、責(zé)令其糾正的強(qiáng)制性權(quán)力。但是，在現(xiàn)實(shí)政治生活中地方人大問責(zé)機(jī)制卻存在諸多缺陷。例如，大多數(shù)地方的人大主任主要由同級(jí)黨委書記兼任，即便不是由黨委書記兼任的地方，地方人大工作的開展也取決于當(dāng)?shù)攸h委書記的支持。同時(shí)，地方人大為了謀求發(fā)展往往選擇“嵌入”到地方黨委和政府工作并與之開展合作的策略，與地方政府形成了事實(shí)上的分工合作而非分權(quán)監(jiān)督與問責(zé)的關(guān)系。土地征用環(huán)節(jié)，地方主要黨政官員既是土地規(guī)劃、征用、開發(fā)和使用的政策決策者，也是征地利益分配方案的制訂者和執(zhí)行者。給誰用地、用多少地、用什么樣的地，以什么樣的用地，完全由地方政府決定，地方人大很難發(fā)揮實(shí)際應(yīng)有的監(jiān)督問責(zé)作用。

(2)地方政協(xié)。政治協(xié)商委員會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的在地方開展多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，有權(quán)參與地方重大決策、重大事務(wù)和群眾生活中的重要問題的政治協(xié)商。目前，我國各省、自治區(qū)、直轄市、自治州及絕大部分縣和市轄區(qū)都已設(shè)立了政治協(xié)商委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)。按照相關(guān)法律的規(guī)定，在土地審批、征用、規(guī)劃、開發(fā)和利用環(huán)節(jié)，地方政協(xié)有對(duì)地方政府的違法行為提出批評(píng)建議、檢舉揭發(fā)和監(jiān)督問責(zé)的權(quán)力。同樣，由于政協(xié)委員代表制度和工作運(yùn)行機(jī)制上的缺限，如政協(xié)委員的遴選與任期制不健全、委員代表性及其參政議政能力不足等，嚴(yán)重制約了地方政協(xié)問責(zé)治理功能的發(fā)揮。

(3)新聞輿論監(jiān)督。新聞輿論監(jiān)督主要是指新聞機(jī)構(gòu)以廣播、影視、報(bào)刊、雜志或網(wǎng)絡(luò)等為傳播介質(zhì)，通過發(fā)表意見和看法，形成輿論，對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督和制約。在土地違法治理過程中，新聞輿論監(jiān)督重在事前防范，可以通過提供信息、新聞曝光、輿論表達(dá)、理性辯論、政民互動(dòng)等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的全方位監(jiān)督，進(jìn)而規(guī)避和糾正地方政府因不當(dāng)行為而造成農(nóng)民合法土地遭受侵害。但由于新聞自由采訪權(quán)、自由報(bào)道權(quán)缺乏實(shí)質(zhì)保障問題等問題的約束，新聞輿論監(jiān)督遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的監(jiān)督問責(zé)治理效果。

(4)地方司法。司法機(jī)關(guān)有通過行使檢查權(quán)、審判權(quán)對(duì)地方政府違法進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。司法監(jiān)督對(duì)地方政府違法用地行為的事后糾正行為，是確保土地合理使用和土地收益公平分配的最后一道防線。然而，這一機(jī)制同樣存在諸多缺陷。例如，地方司法機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)名義上由人大選舉產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)，但實(shí)際任免權(quán)主要控制在當(dāng)?shù)卣h政主要官員手中；財(cái)權(quán)和事權(quán)問題上，也受制于地方政府，因此司法機(jī)構(gòu)更愿意與屬地黨政機(jī)關(guān)采取合作而非分權(quán)監(jiān)督的策略。在問責(zé)處理過程中，上一級(jí)政府更傾向于采取縱向問責(zé)(如免職、停職或調(diào)任異地等)的辦法，而非經(jīng)司法體系依據(jù)現(xiàn)行法律對(duì)其進(jìn)行裁決。多種因素相互交織在一起，嚴(yán)重弱化了司法問責(zé)約束效力，結(jié)果導(dǎo)致地方政府違法用地行為無法得到有效約束。

三、結(jié)語

在財(cái)政分權(quán)制度和官員晉升激勵(lì)制度的共同作用下，過度強(qiáng)化了地方政府和政府官員的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步揭示了地方政府參與、組織和實(shí)施土地違法的行為動(dòng)機(jī)，但它還是無法充分解釋“地方政府是否真正有能力實(shí)施土地違法”這一客觀事實(shí)。為此，本文在對(duì)地方政府的組織制度作進(jìn)一步的考察和分析后，認(rèn)為自上而下的問責(zé)約束機(jī)制存在信息不對(duì)稱、執(zhí)法成本約束等天然局限，來自轄區(qū)公眾、企業(yè)等自下而上的問責(zé)機(jī)制因組織力量上的不對(duì)稱，以及來自地方人大、司法機(jī)構(gòu)等方面的橫向問責(zé)因制度設(shè)計(jì)上的缺陷，才是最終導(dǎo)致地方政府實(shí)施土地違法且屢禁難止的關(guān)鍵因素。

土地違法治理過程中出現(xiàn)的非預(yù)期政策效應(yīng)，只不過是轉(zhuǎn)型時(shí)期國家政策目標(biāo)在具體執(zhí)行過程中發(fā)生偏移的一個(gè)縮影。房屋價(jià)格調(diào)控、食品衛(wèi)生安全、環(huán)境污染治理等，這些看似與土地違法治理相異的情形，實(shí)則具有共通之處——都內(nèi)生于組織激勵(lì)機(jī)制和問責(zé)約束制度之中。目前，中央政府已經(jīng)意識(shí)到了土地違法的痼疾所在，并采取了治標(biāo)與治本相結(jié)合的方法，為深化土地違法治理提供了強(qiáng)有力的制度保障。不過，土地違法層出不盡的事實(shí)表明，如何實(shí)現(xiàn)組織激勵(lì)機(jī)制與組織政策目標(biāo)相容，如何進(jìn)一步優(yōu)化和完善組織問責(zé)約束機(jī)制，既是需要政府不斷通過深化行政管理體制機(jī)制改革來解決的現(xiàn)實(shí)難題，也是值得社會(huì)科學(xué)工作者持續(xù)深入研究的重大現(xiàn)實(shí)問題。

注釋

①陳志剛、王青等：《中國土地違法現(xiàn)象的空間特征及其演變趨勢分析》，《資源科學(xué)》2010年第7期。

②研究表明，全國每年發(fā)生的農(nóng)地沖突占全國發(fā)生的群體性事件的25%，占農(nóng)村群體性事件的65%。農(nóng)民土地遭致地方政府暴力征占是誘發(fā)農(nóng)村群體性事件的主要原因。近年來，農(nóng)村土地沖突在發(fā)生數(shù)量、地域分布、沖突規(guī)模和沖突激烈程度等方面都漸成正向趨勢。參見于建嶸：《底層立場》，上海：上海三聯(lián)書店，2011年，第43頁。

③吳群、李永樂：《財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭與土地財(cái)政》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第7期。馬雪：《財(cái)政分權(quán)下的土地問題》，《東岳論叢》2012年第5期。

④陶坤玉、張敏、李力行：《市場化改革與違法：來自中國土地違法案件的證據(jù)》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2010年第2期。

⑤陳凱、羅濤：《土地違法原因分析及對(duì)策研究》，《資源與人居環(huán)境》2008年第6期。周小丹：《淺議新形勢下地方政府的土地違法行為》，《唯實(shí)》2009年第6期。

⑥張莉、徐現(xiàn)祥、王賢彬：《地方官員合謀與土地違法》，《世界經(jīng)濟(jì)》2011年第3期。張莉、張瀚、徐現(xiàn)祥：《土地交易法律制度演變對(duì)土地違法的影響研究》，《學(xué)術(shù)研究》2013年第4期。

⑦梁若冰：《財(cái)政侵權(quán)下的晉升激勵(lì)、部門利益與土地違法》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2009年第1期。

⑧操小娟：《地方政府土地違法行為的治理與制度創(chuàng)新》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第2期。耿未名，許月明：《論土地違法行為的內(nèi)部制度成因》，《河北學(xué)刊》2012年第3期。

⑨近年來，組織學(xué)理論越來越多地被引入到公共政策研究領(lǐng)域，并出現(xiàn)了一些頗有影響的學(xué)術(shù)論著。不過，截止目前，還沒有從組織理論視角探討土地違法的專題研究文章。感謝March,周雪光等學(xué)者在組織學(xué)研究領(lǐng)域所作出的突出貢獻(xiàn)。

⑩參見羅伯特B.登哈特：《公共組織理論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2011年，第24頁。

責(zé)任編輯 王敬堯

Land Illegal Acts： An Organizational System Analysis of Government Behavior

Liao Hongbin

(School of Public Administration, Southwestern University of Finance and Economics, Chengdu 610074)

Theories of fiscal decentralization and officials’ promotion incentives illuminate the behavioral motivations of local government’s implementation of land illegal acts. The theory of collusion among interest groups points out that minimizing illegal cost and realizing economic development of administrative area are dominant logic of local government “collusion” on implementing land illegal acts. However， all the above do not mean maximization of fiscal benefit or defect of land system are necessary and sufficient conditions for local government to involve， organize， and implement land illegal acts. It cannot explain the realities of whether local government has capacities to implement land illegal acts either. In fact， land illegal acts are products of government organizational structure and system environment. It is also the result of coexistence of excessive strengthening of incentive mechanism and defect of organizational accountability in government system design.

land illegal acts； fiscal decentralization； incentive in officials’ promotion； incentive mechanism； official’s accountability system

2017-01-11

國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度創(chuàng)新問題研究”(11BJY087)；四川省人文社會(huì)科學(xué)“社會(huì)治理科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”研究項(xiàng)目