預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理的重要意義及改進(jìn)對(duì)策

潘雷

摘 要 預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理工作的核心，對(duì)高校的事業(yè)發(fā)展具有重要作用。近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算管理相關(guān)法律制度不斷完善，但高校預(yù)算管理工作中仍然存在一些制約因素，影響了預(yù)算管理有效性。本文分析了目前高校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，提出解決措施。

關(guān)鍵詞 高校；預(yù)算；意義；對(duì)策

預(yù)算是高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。加強(qiáng)高校預(yù)算管理，有利于提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)高校有限資源的合理優(yōu)化配置；有利于控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)高校穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和快速發(fā)展，確保人才培養(yǎng)目標(biāo)和教學(xué)目標(biāo)的完成。2011年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2011]22號(hào)），明確提出增加教育投入，提高財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出的比重，預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理中的重要作用凸顯。2012年，我國(guó)財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出的比重首次突破4%大關(guān)，在這樣的背景下，如何管好、用好高校財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、我國(guó)預(yù)算管理主要制度沿革

（一）《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》發(fā)布

1994年，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》發(fā)布。《預(yù)算法》涵蓋預(yù)算管理職權(quán)、收支范圍、預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整等預(yù)算工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)完善財(cái)政預(yù)算制度、加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展具有重要意義。1995年，根據(jù)《預(yù)算法》制定的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》正式頒布實(shí)施。該條例建立健全了相關(guān)法規(guī)制度，有效保障了《預(yù)算法》的順利實(shí)施。

（二）《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布

為規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理，2011年，《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)）發(fā)布，明確提出了預(yù)算績(jī)效管理的概念，指出了推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的必要性，提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，標(biāo)志著預(yù)算績(jī)效管理理念的正式確立。

（三）《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布，改進(jìn)預(yù)算管理制度

2012年，黨的十八大提出了深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，全面提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的要求。在這樣的背景下，2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》頒布，明確提出改進(jìn)預(yù)算管理制度，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，為預(yù)算管理制度的發(fā)展指明了方向。

（四）《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》發(fā)布

2015年1月，為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]3號(hào)）?！兑庖?jiàn)》明確要求實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展；充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（五）《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修訂

2015年1月1日，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》完成了實(shí)施20 年來(lái)的首次重大修訂。修訂后的《預(yù)算法》進(jìn)一步明確了健全透明預(yù)算制度、規(guī)范預(yù)算收支管理等，適應(yīng)了不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，滿足了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。目前，我國(guó)預(yù)算管理相關(guān)法律制度日趨完善，為預(yù)算工作的開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制“兩張皮”現(xiàn)象

預(yù)算編制“兩張皮”現(xiàn)象指高校編制兩套預(yù)算，一套預(yù)算是歷經(jīng)“兩上兩下”程序的部門預(yù)算，另一套預(yù)算是高校內(nèi)部執(zhí)行的校級(jí)預(yù)算。因編制程序和方法不同，兩套預(yù)算之間存在資金配置脫節(jié)、口徑不統(tǒng)一等問(wèn)題，這也是形成預(yù)決算差別巨大的主要原因之一。若不及時(shí)解決這一現(xiàn)象，部門預(yù)算勢(shì)必與執(zhí)行預(yù)算相脫節(jié)，使預(yù)算編制流于形式，無(wú)法達(dá)到預(yù)期作用。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)，導(dǎo)致與決算差異過(guò)大

決算是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的反映，預(yù)決算之間的差異可以在一定程度上體現(xiàn)預(yù)算編制的合理性。通過(guò)收集比較4所教育部直屬高校2013、2014年的預(yù)決算數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來(lái)源為各高校門戶網(wǎng)站），可以發(fā)現(xiàn)各高校預(yù)決算之間普遍存在較大差異。這反映出高校預(yù)算管理存在預(yù)算制定不合理等情況，導(dǎo)致預(yù)算未能發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）預(yù)算執(zhí)行控制薄弱

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，如發(fā)現(xiàn)偏離，應(yīng)及時(shí)預(yù)警，糾正偏差，以保障預(yù)算順利實(shí)施。但很多高校未設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中未實(shí)施跟蹤管理和實(shí)際監(jiān)督，預(yù)算得不到有效控制，預(yù)算偏差糾正不及時(shí)；預(yù)算調(diào)整缺乏完善的制度，預(yù)算調(diào)整無(wú)依據(jù)或不規(guī)范，使預(yù)算與實(shí)際情況相脫離，大大削弱了預(yù)算對(duì)于高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指導(dǎo)作用。

（四）預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制不健全

目前我國(guó)高校仍沒(méi)有完善、健全的績(jī)效管理機(jī)制，沒(méi)有強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)；績(jī)效管理覆蓋范圍有限，績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)僅是項(xiàng)目支出，對(duì)于基本撥款則沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)相脫節(jié)的情況使高校教師、職工普遍缺乏預(yù)算執(zhí)行意識(shí)，預(yù)算制定流于形式，無(wú)法有效實(shí)施?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法（2014年修正）》規(guī)定各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，第一次將績(jī)效評(píng)價(jià)以法律形式提出。高校預(yù)算屬于公共財(cái)政預(yù)算。高校作為基層預(yù)算單位，財(cái)政撥款是其經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，因此在高校進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理十分必要。

三、高校預(yù)算管理的必要性

（一）加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求

加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)是我黨長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要工作。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，旗幟鮮明地開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。財(cái)務(wù)工作是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵，而完善的預(yù)算管理制度則是強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制，預(yù)防腐敗的重中之重。只有加強(qiáng)制度建設(shè)，完善預(yù)算管理，使每一筆支出有理可依、有據(jù)可查，才能防止權(quán)力濫用，根治腐敗。

（二）高校財(cái)務(wù)管理工作的核心

預(yù)算管理直接影響到高校的財(cái)務(wù)狀況，是高校財(cái)務(wù)管理工作的核心，也是高校開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前提和依據(jù)。完善的預(yù)算管理制度能夠促使有限的資金得到合理配置，為高校的教學(xué)、科研、管理提供強(qiáng)有力的資金保障，保證高校各項(xiàng)活動(dòng)正常開(kāi)展。

（三）反映經(jīng)費(fèi)情況，影響項(xiàng)目進(jìn)展

預(yù)算管理貫穿于教學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)管理的全過(guò)程，是各部門經(jīng)費(fèi)情況的綜合反映。預(yù)算控制的有效性直接關(guān)系到各類經(jīng)費(fèi)的管理水平，影響科研等項(xiàng)目進(jìn)展。合理的預(yù)算管理有助于促進(jìn)人才培養(yǎng)目標(biāo)和教學(xué)目標(biāo)的達(dá)成，直接關(guān)系到高校事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

四、改進(jìn)預(yù)算管理的對(duì)策

（一）重規(guī)劃，分清資金性質(zhì)

在制定預(yù)算前，高校相關(guān)部門應(yīng)充分準(zhǔn)備，做好宣傳工作，使各部門充分意識(shí)到預(yù)算編制的重要性。充分了解高校所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及資金收支狀況，分清資金性質(zhì)，把握國(guó)家現(xiàn)行制度和政策及高校未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮內(nèi)外部環(huán)境及各部門實(shí)際情況，使有限的資金能夠得到最合理的分配。細(xì)化預(yù)算編制，具體分析各項(xiàng)收支及其所屬類別，細(xì)化收支指標(biāo)；完善預(yù)算方法，除傳統(tǒng)預(yù)算編制方法外，可以綜合采用零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等編制方法。

（二）統(tǒng)一兩本預(yù)算

目前高校普遍存在的預(yù)算編制“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重削弱了預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指導(dǎo)作用，高校應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)兩本預(yù)算有機(jī)統(tǒng)一，使全校范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都遵照一致的預(yù)算執(zhí)行。二級(jí)部門應(yīng)如實(shí)上報(bào)本部門收支情況，校級(jí)預(yù)算制定時(shí)應(yīng)與二級(jí)部門之間充分溝通，使校級(jí)預(yù)算能夠綜合反映各部門財(cái)務(wù)狀況，提升其可行性。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程控制

各部門應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排收支，確保預(yù)算嚴(yán)格有效執(zhí)行。預(yù)算管理機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，對(duì)偏離預(yù)算指標(biāo)的支出要嚴(yán)格控制，杜絕未經(jīng)常委會(huì)審批，擅自變更或追加預(yù)算的違規(guī)情況，充分發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。此外，高校應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，將預(yù)算執(zhí)行過(guò)程與單位信息系統(tǒng)相結(jié)合，使預(yù)算貫穿高校業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，促使預(yù)算的有效執(zhí)行。

（四）健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，將預(yù)算執(zhí)行程度與部門績(jī)效考核相結(jié)合，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系；完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行的部門可以給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不到位的部門，要分析預(yù)算執(zhí)行偏離原因，提出解決方案，避免同類問(wèn)題再次發(fā)生。通過(guò)推行預(yù)算績(jī)效考核，逐步建立起完善的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。