基于“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的移動出行行業(yè)發(fā)展的政策建議

韋結余　薛瀾　周源

摘要：近年來，以滴滴出行為主導的移動出行平臺作為“分享經(jīng)濟”的代表，是“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新業(yè)態(tài)，帶來了互聯(lián)網(wǎng)專車、快車、順風車等新應用，對人們的城市交通出行方式帶來了顛覆性的改變，創(chuàng)新了交通運輸?shù)男聵I(yè)態(tài)，并在我國迅速發(fā)展，引領了全球趨勢。滴滴出行平臺基于移動互聯(lián)網(wǎng)、GPS、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術，用分享經(jīng)濟的模式充分利用了閑置的交通資源，為人們的出行帶來了高效便捷的體驗，同時也提高了車輛的能源使用效率，節(jié)約了人們的出行等待時間，提升了車輛和人力資源的利用率。但是，移動出行行業(yè)在發(fā)展過程中同樣也暴露出了一些問題，例如責任主體不明確，駕駛員權益得不到保證等?；诖耍恼聦σ苿映鲂械奶攸c和發(fā)展過程中存在的問題進行了分析，對移動出行行業(yè)的發(fā)展提出了建議，認為應該按照“政府管平臺，平臺管人車”的模式進行監(jiān)管。

關鍵詞：移動出行；分享經(jīng)濟；發(fā)展模式

一、 引言

2014年7月，網(wǎng)約車出現(xiàn)以來，中國市場自發(fā)形成的專車、快車等服務的新形式發(fā)展非?？臁Ｄ壳?，中國已經(jīng)成為全世界最大的網(wǎng)約車市場，滴滴出行成為全球最大的一站式多元化出行平臺。在中國400余座城市為近3億用戶提供出租車、專車、快車、順風車等全面出行服務。2015年，滴滴平臺共完成14.3億個訂單；成為全球僅次于淘寶的第二大在線交易平臺。但是，移動出行行業(yè)發(fā)展過程中既有積極的方面，改善了百姓乘車的體驗，改進了城市百姓的出行服務，但同樣也暴露出了一些問題，比如責任主體不明確，駕駛員權益得不到保證等。

隨著移動出行行業(yè)的迅速發(fā)展，也引發(fā)了“網(wǎng)約車”與傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管上沖突和法律政策的爭議。2016年7月，交通部出臺了《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》），2016年9月，對《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）進行了修訂。但是，政府還是采用了許多傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管模式對移動出行行業(yè)進行監(jiān)管，勢必會大大限制移動出行行業(yè)的發(fā)展。

因此，需要深入探討移動出行行業(yè)的定位與特征，謹慎監(jiān)管，防止不適當?shù)谋O(jiān)管政策扼殺了新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，同時政策的制定需要多方參與，做到?jīng)Q策的科學化與民主化，建議按照“政府管平臺，平臺管人、車”的方式進行管理，推動以“互聯(lián)網(wǎng)+交通”和分享經(jīng)濟為特征的移動出行行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

二、 移動出行平臺代表了“分享經(jīng)濟”的發(fā)展模式

“分享經(jīng)濟”作為一種新興的商業(yè)模式正在全球范圍內(nèi)快速發(fā)展。其本質(zhì)是通過借助網(wǎng)絡作為信息平臺，以閑置資源使用權的轉移為方式，實現(xiàn)物品的高效利用，實現(xiàn)了閑置資源創(chuàng)造價值。隨著分享經(jīng)濟的興起，將會帶來巨大的商業(yè)變革和社會變革。以滴滴出行為代表的移動出行平臺作為移動互聯(lián)網(wǎng)背景下“分享經(jīng)濟”的代表，是“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新業(yè)態(tài)，對人們的城市交通出行方式帶來了顛覆性的改變，推動了互聯(lián)網(wǎng)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新融合，降低了交易成本，提高了生產(chǎn)效率。

1. 移動出行代表“互聯(lián)網(wǎng)+交通”創(chuàng)新融合的大趨勢。“互聯(lián)網(wǎng)+交通”模式滲透到交通領域，帶來了互聯(lián)網(wǎng)專車、快車、順風車等新應用，創(chuàng)新了交通運輸?shù)男聵I(yè)態(tài)，移動出行行業(yè)在我國逐漸發(fā)展起來，并引領了全球趨勢。以滴滴出行為例，其覆蓋我國約400個城市，150多萬出租汽車司機注冊。通過高效的大數(shù)據(jù)運輸，滴滴平臺每天平均減少全國出租汽車空駛率20%以上，每車每天減少40公里～50公里空駛，節(jié)省油耗4升～5升。整體測算，北京每年可減少碳排放約317萬噸，相當于2.64億棵樹的全年生態(tài)補償量（據(jù)《中國智能出行2015大數(shù)據(jù)報告》）。

滴滴出行平臺基于移動互聯(lián)網(wǎng)、GPS、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術，以出租車、專車、順風車為代表的移動出行行業(yè)改變了傳統(tǒng)的出行模式，用分享經(jīng)濟的模式充分利用了閑置的交通資源，為人們的出行帶來了高效便捷的體驗，同時也提高了車輛的能源使用效率，節(jié)約了人們的出行等待時間，提升了車輛和人力資源的利用率。其核心競爭力在于通過大數(shù)據(jù)和云計算技術的運用，整合交通資源，通過共享經(jīng)濟的模式，消除信息不對稱，提高運行效率，降低社會成本，讓出行變得更加高效和快捷。

2. 移動出行平臺釋放了“分享經(jīng)濟”低成本優(yōu)勢?！胺窒斫?jīng)濟”是利用移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術進行資源匹配，整合重構閑置資源誕生的一種全新商業(yè)模式，降低了消費者的購買成本，提高了生產(chǎn)效率。滴滴平臺通過運營管理有效的解決了信息不對稱，通過技術手段連接了車主和乘客，并且對每個人都有信用記錄，在交易平臺上給出一個清晰透明的價格，使服務順利達成，原本閑置的資源被利用起來，釋放了分享經(jīng)濟的低成本優(yōu)勢。

3. 以滴滴為代表的移動出行新業(yè)態(tài)是供給側改革的成功實踐者。滴滴出行基于“互聯(lián)網(wǎng)+交通”模式，通過大數(shù)據(jù)的深入挖掘與應用，消除了信息不對稱，提升了供給側服務質(zhì)量，正是我國城市交通領域供給側結構性改革中市場自發(fā)的成功實踐者。主要有以下三點：第一，滴滴推動了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉型升級。滴滴出租車業(yè)務通過移動互聯(lián)網(wǎng)提高了乘客出行和司機運營效率，很好地解決了出租車行業(yè)長期存在的空駛率問題，推動了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉型升級。第二，滴滴創(chuàng)造增量市場擴大有效供給。創(chuàng)造了市場增量，符合供給側結構性改革關于“增量形成”的要素。第三，滴滴提升了出行服務的供給側質(zhì)量。滴滴專車具有高效、快捷等顯著特征，與供給側結構性改革相關要求完全契合。

4. “互聯(lián)網(wǎng)+”是出租車行業(yè)改革的最大推動力。“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，為出租車行業(yè)打破壟斷、倒逼改革和轉型發(fā)展提供了歷史機遇。網(wǎng)車平臺通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術手段，提升了出租車運行效率，有助于推動出租車行業(yè)改造升級和司機收入的提高，從長遠看，是機遇而不是問題。事實上，網(wǎng)約車的創(chuàng)新正在打破出租車行業(yè)的壟斷格局，一些城市開始出現(xiàn)調(diào)低出租車租金、取消出租車牌照費的情況。一部分有遠見的出租車公司，如上海大眾等，正在積極探索通過“出租車+互聯(lián)網(wǎng)”實現(xiàn)升級轉型。有的直接搭建新平臺參與競爭，有的謀求與網(wǎng)約車平臺合作共贏，這都是新業(yè)態(tài)競爭產(chǎn)生的積極變化。這種優(yōu)勝劣汰將給傳統(tǒng)出租車行業(yè)帶來新的活力和生機，符合“供給側”改革的趨勢。

三、 移動出行高速發(fā)展面臨的政策挑戰(zhàn)

2016年7月，交通部出臺的《管理辦法》雖然明確了“網(wǎng)約車”的合法地位，但是規(guī)定“網(wǎng)約車”的運營要符合一定的資質(zhì)，通過車主或網(wǎng)約車平臺申請，按照審核條件，對符合條件并登記為預約出租客運的車輛，發(fā)放《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》。平臺對未取得合法資質(zhì)的車輛不能對接開展網(wǎng)約車經(jīng)營服務，同時規(guī)定不得以私人小客車合乘名義提供網(wǎng)約車經(jīng)營服務。2016年9月，交通運輸部又發(fā)布了新修訂版的《規(guī)定》，要求網(wǎng)約車司機須通過出租汽車駕駛員從業(yè)資格考試，取得相應準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷等條件?？荚嚭细裾邔@得市級出租汽車行政主管部門核發(fā)的《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》。

可以看出，還是采取了傳統(tǒng)行政審批模式，由政府行政主管部門直接管理，發(fā)放運運營資質(zhì)，按照行政許可的方式對網(wǎng)約車的運營進行監(jiān)管。如果《管理辦法》和《規(guī)定》按照現(xiàn)有內(nèi)容，套用監(jiān)管出租車的辦法對“網(wǎng)約車”實施“一刀切”，將嚴重阻礙我國“互聯(lián)網(wǎng)+交通”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1. 新設行政審批，不利于移動出行行業(yè)的發(fā)展。

（1）《管理辦法》新設行政審批，采用管理傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的方法去管理新興業(yè)態(tài)，將不利于移動出行行業(yè)的發(fā)展?！豆芾磙k法》仍然沿用十多年前的出租車許可為依據(jù)，對互聯(lián)網(wǎng)專車這一新生事物采取企業(yè)、車輛、人員三個事前審批，甚至要求互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)要按照“屬地化管理”原則，到兩千多個縣級交通運輸管理部門逐個辦理許可，這與互聯(lián)網(wǎng)的“一點接入、全程全網(wǎng)”的本質(zhì)精神是相背離的，也違背了國務院大力倡導的簡政放權精神，受到了業(yè)界的普遍反對和輿論的廣泛質(zhì)疑。

（2）如果《管理辦法》和《規(guī)定》嚴格執(zhí)行，將造成平臺上80%的司機失去兼職機會，也不符合市場需求與消費者利益。在各類出行平臺工作的700萬司機，數(shù)量為出租車司機的兩倍多。因此，出行平臺承擔了就業(yè)蓄水池的作用，發(fā)揮著社會穩(wěn)定的重要作用。如果通過提高準入門檻和數(shù)量限制，將使平臺上80%的司機失業(yè)或者失去兼職機會。相應的，消費者又將重新面臨打車難問題。并且，在我國已經(jīng)興起的“互聯(lián)網(wǎng)+交通”分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)將不復存在。

2. 采用傳統(tǒng)監(jiān)管方式，不利于分享經(jīng)濟發(fā)展?！笆濉币?guī)劃將發(fā)展分享經(jīng)濟作為重要抓手，站在了全球創(chuàng)新的前沿。網(wǎng)約車平臺人人幫助他人、兼職車輛分享的創(chuàng)新出行模式，正是分享經(jīng)濟的最典型代表?！豆芾磙k法》卻要求“網(wǎng)約車”司機須通過出租汽車駕駛員從業(yè)資格考試，并具有3年以上駕駛經(jīng)歷等條件，沿用了管理出租汽車的思路來管理網(wǎng)絡約車，這會使當前創(chuàng)新模式不復存在，嚴重阻礙分享經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。

3. 沒有解決交通出行的供需平衡問題。目前，中國汽車家庭普及率只有10%。解決日益增長的城市交通出行需求，不能僅僅依靠提高私家車普及率。而“網(wǎng)約車”平臺能夠有效盤活私家車閑置運力，對于保障城市居民高效出行具有重大戰(zhàn)略價值，是解決城市出行難題的重要出路。但是，《管理辦法》更多地著眼于新舊業(yè)態(tài)短期內(nèi)的利益平衡，以層層許可的方式限制新業(yè)態(tài)參與競爭。這會扼殺“網(wǎng)約車”的活力，使我國交通出行產(chǎn)業(yè)喪失改造升級的千載良機。

4. 出臺將錯失出租車行業(yè)改革的戰(zhàn)略機遇。長期以來，我國對出租車行業(yè)實行的是特許經(jīng)營管理，即政府對出租車數(shù)量、價格、服務質(zhì)量和從業(yè)人員等進行管制。政府對出租車牌照采取控制性發(fā)放，一些地方通過招標確定業(yè)主，政府收取牌照費。主要存在以下問題：第一，出租車公司壟斷經(jīng)營，出租車租金太高，司機收入不高，穩(wěn)定問題突出。第二，政府對出租車牌照采取控制性發(fā)放，造成出租車的短缺，特別是在交通高峰期，造成了交通出行的供需不平衡，服務質(zhì)量低下。《管理辦法》為了維護出租車行業(yè)的穩(wěn)定，扼制了新業(yè)態(tài)的發(fā)展。這將逼迫“網(wǎng)約車”新業(yè)態(tài)重走出租車行業(yè)壟斷許可的老路，使出租車行業(yè)錯失改革良機。

四、 推動移動出行行業(yè)健康發(fā)展的政策建議

移動出行作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)和分享經(jīng)濟的代表，要根據(jù)其自身發(fā)展制定合適的監(jiān)管模式。針對以上問題，本文提出以下幾點建議：

1. 政策制定需要多方參與，做到?jīng)Q策的科學化與民主化。2016年7月，《管理辦法》出臺后，社會各界廣泛關注。建議采取地方試點、調(diào)查研究、征求民意等方式探尋“網(wǎng)約車”監(jiān)管途徑?！熬W(wǎng)約車”目前尚處摸索階段，理應從保護消費者利益、推動改革創(chuàng)新等角度出發(fā)，鼓勵各地先行先試，探索新舊業(yè)態(tài)融合發(fā)展的道路，從而為完善《管理辦法》積累經(jīng)驗。

2. 建議順應分享經(jīng)濟發(fā)展的潮流，用創(chuàng)新的適應性監(jiān)管模式替代傳統(tǒng)僵化的監(jiān)管模式。在分享經(jīng)濟特點比較突出的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域中，很多新興技術，新型業(yè)態(tài)的發(fā)展十分迅速，各個行業(yè)之間互相滲透，新舊技術和新舊業(yè)態(tài)競爭激烈。由于網(wǎng)約車有多種發(fā)展模式，故不宜采取“一刀切”式的管理。

如果政府監(jiān)管部門在沒有深入分析行業(yè)特點及發(fā)展趨勢的情況下采取傳統(tǒng)的剛性監(jiān)管模式，很有可能就會改變新興行業(yè)的發(fā)展方向和態(tài)勢，將新興產(chǎn)業(yè)扼殺于搖籃之中。而適應性監(jiān)管模式則在新興業(yè)態(tài)發(fā)展的過程中，通過及時跟進的小步柔性的監(jiān)管措施來影響新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和步伐，監(jiān)管措施的力度和范圍根據(jù)行業(yè)發(fā)展的情況進行動態(tài)調(diào)整，從而促進行業(yè)的健康發(fā)展。這種轉變正是我們簡政放權放管結合優(yōu)化服務的具體體現(xiàn)。

3. 建議探索多邊治理模式，推進移動出行領域精細化治理。要實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化需要在治理過程中，構建政府、市場和社會三方協(xié)同合作、互聯(lián)互動的監(jiān)管機制。正視新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，重視消費者的多元訴求，打造多邊治理模式。一方面，政府管理部門要根據(jù)新舊業(yè)態(tài)特征實施分類監(jiān)管，推動互聯(lián)網(wǎng)專車發(fā)展，并通過信息匹配，調(diào)動社會資源解決城市出行潮汐問題。另一方面，管理部門應從傳統(tǒng)出租車行業(yè)管制思維中跳出來，制定適應“互聯(lián)網(wǎng)+交通”創(chuàng)新發(fā)展的分類管理政策，對“網(wǎng)約車”平臺和司機進行全新的管理模式。同時，面對人民群眾普遍關注的綠色出行需求，積極探索精細化治理模式，對新能源車給予更多政策傾斜，大力鼓勵拼車、順風車等出行方式。

4. 在具體監(jiān)管方式上，建議按照“政府管平臺，平臺管人車”的方式進行管理。在“互聯(lián)網(wǎng)+”與傳統(tǒng)行業(yè)的融合發(fā)展階段，“政府管平臺，平臺管人、車”是最有效的監(jiān)管方式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)平臺管人、車”的模式可以幫助政府實現(xiàn)更安全、更有效的管理：一是互聯(lián)網(wǎng)平臺可以運用大數(shù)據(jù)技術，掌握司機、乘客基本情況和出行交易信息，能夠快速處理車輛、人員準入審核，確保服務安全、透明、高效。平臺對每一次出行服務都有記錄，一旦出現(xiàn)事故，事后可立即追溯，有相應的保障措施和技術手段。二是互聯(lián)網(wǎng)平臺的服務管理系統(tǒng)直接與市場相掛鉤，通過市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)和把控服務水平，使司機自覺維護服務水準和安全，以滿足消費者需求。三是互聯(lián)網(wǎng)平臺通過提供保險，增強了對事故發(fā)生后的賠付保障。平臺完善的全流程保險服務，能有效確保安全事故發(fā)生后的及時賠付，更能保障用戶權益。

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基金項目：中國工程院重大咨詢項目“十三五戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育與發(fā)展規(guī)劃咨詢研究”（項目號：2014-ZD-7）；國家自然科學基金項目（項目號：71233005）。

作者簡介：薛瀾（1959-），男，漢族，北京市人，清華大學公共管理學院院長、教授、博士生導師，研究方向為公共管理與創(chuàng)新管理；韋結余（1984-），男，漢族，山東省濟寧市人，清華大學公共管理博士后，研究方向為科技政策與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新；周源（1977-），男，漢族，上海市人，清華大學公共管理學院副教授、博士生導師，研究方向為科技政策與創(chuàng)新管理。

收稿日期：2017-01-06。