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      淺談完善國土資源政策保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)建設(shè)需要

      2017-03-04 00:00:31李輝霞
      商情 2016年32期
      關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地耕地用地

      李輝霞

      當(dāng)前,我市正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的轉(zhuǎn)型時期,發(fā)展仍為第一要務(wù),土地作為支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)要素,在這樣的背景下,土地需求剛性上升、供給剛性制約,國土資源面臨保障發(fā)展和保護(hù)資源的“兩難”局面和“雙重”壓力,與此同時,土地資源的瓶頸矛盾也在倒逼我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)建設(shè)必須走節(jié)約集約用地、可持續(xù)發(fā)展的路子。

      一、當(dāng)前面臨的土地資源瓶頸及用地的矛盾

      (一)耕地后備資源匱乏,耕地占補(bǔ)平衡形勢嚴(yán)峻

      國家實(shí)行耕地“占一補(bǔ)一”政策,實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡事關(guān)全市經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局。根據(jù)每年耕地變化情況分析,我市每年因建設(shè)占用、災(zāi)毀、退耕等原因減少耕地約2萬畝,“十一五”以來耕地總量已減少15.22萬畝,平均每年減少約2.2萬畝,至2020年規(guī)劃期,非農(nóng)建設(shè)可使用耕地指標(biāo)只剩7萬畝,如果沒有補(bǔ)充新增耕地,只能滿足3-4年建設(shè)需求。

      (二)土地利用效益偏低,土地利用方式亟待轉(zhuǎn)變

      從幾項(xiàng)評價土地利用效益的指標(biāo)來看:一是我市建設(shè)用地供地率一直偏低。根據(jù)全省統(tǒng)一的在線監(jiān)測數(shù)據(jù),目前僅市本級、石獅、永春、惠安4個縣(市、區(qū))達(dá)到70%要求。二是單位GDP消耗建設(shè)用地水平偏高。與我省其它設(shè)區(qū)市相比,泉州市轄區(qū)GDP耗地水平比福州市轄區(qū)高出近1倍、比廈門市轄區(qū)(全市域)高出20%。三是土地粗放利用、產(chǎn)出率不高。以土地集約利用程度相對較高的開發(fā)區(qū)為例,各縣(市、區(qū))開發(fā)區(qū)的土地產(chǎn)出率還有很大的提升空間。

      (三)土地調(diào)控不斷深入,土地使用成本節(jié)節(jié)攀升

      “十一五”以來,國家宏觀政策調(diào)整及對土地監(jiān)管力度持續(xù)加大,群眾對土地制度改革的期望值越來越高,土地成本和征地難度大幅度提高,土地成本的大幅提高一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展,中心市區(qū)一些地塊拆遷成本達(dá)900多萬元/畝,收入與成本倒掛,嚴(yán)重影響城市建設(shè)和部分重點(diǎn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

      二、完善國土資源政策。保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)建設(shè)需求的思路和對策

      (一)完善節(jié)約集約用地政策,加強(qiáng)土地供應(yīng)全程管控,促進(jìn)提升土地利用水平

      推進(jìn)節(jié)約集約用地,制度建設(shè)是基礎(chǔ),潛能巨大。當(dāng)前,要進(jìn)一步更新完善規(guī)劃管控制度、標(biāo)準(zhǔn)控制制度和監(jiān)測監(jiān)管制度。一是做好“兩規(guī)”銜接,加強(qiáng)土地利用規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)。近年來,我市“兩規(guī)”修編標(biāo)準(zhǔn)不一致、實(shí)施不同步,影響了建設(shè)用地規(guī)模的控制效果。目前,新一輪“兩規(guī)”均以批準(zhǔn)實(shí)施,要切實(shí)加強(qiáng)“兩規(guī)”銜接,樹立規(guī)劃先行意識,按規(guī)劃落實(shí)項(xiàng)目用地。二是提高項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻,把有限的用地指標(biāo)用在刀刃上。在國家、省發(fā)布的工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地定額控制指標(biāo)基礎(chǔ)上,結(jié)合我市建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求,進(jìn)一步提高工業(yè)用地土地投資強(qiáng)度準(zhǔn)入門檻,對我市工業(yè)項(xiàng)目用地規(guī)劃控制指標(biāo)中的用地規(guī)模、投資強(qiáng)度等均按高于國家標(biāo)準(zhǔn)20%確定。三是創(chuàng)新政策制約措施,強(qiáng)化行政管理手段。對經(jīng)營性項(xiàng)目和工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行合同履約建設(shè)保證金制度,已成交的經(jīng)營性項(xiàng)目和工業(yè)項(xiàng)目用地,受讓方應(yīng)同時與國土資源部門簽訂履約建設(shè)保證金協(xié)議,按照實(shí)際成交價款的一定比例收取履約保證金。

      (二)完善“三舊”改造政策,有序?qū)嵤┏鞘小巴硕M(jìn)三”,促進(jìn)低效用地再開發(fā)

      通過“三舊”改造,做好盤活存量建設(shè)用地的文章,不僅可以有效解決發(fā)展用地不足、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高用地效率的問題,還可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、城市功能的轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)環(huán)境的改善和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。一是引導(dǎo)企業(yè)有序開展自行改造,鼓勵建設(shè)體育、文化、教育、設(shè)施。建議在“三舊”改造用地性質(zhì)變更、土地出讓金等方面制訂優(yōu)惠政策,鼓勵企業(yè)建設(shè)體育、文化、教育、培訓(xùn)、研發(fā)等對城市發(fā)展有利的設(shè)施。二是加強(qiáng)對規(guī)劃保留的工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)改造的引導(dǎo),發(fā)展工業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。工業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐,在“三舊”改造過程中,要把握好工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)自行改造的“度”,實(shí)行“優(yōu)二”與“進(jìn)三”的合理布局,相互促進(jìn)。三是用好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)政策,完善各類歷史遺留用地手續(xù)。對我市納入低效用地再開發(fā)試點(diǎn)或“三舊”改造范圍內(nèi),符合相關(guān)規(guī)劃、但沒有合法用地手續(xù)的城鎮(zhèn)低效用地,要依法完善用地手續(xù)。

      (三)完善農(nóng)村土地整治政策,全面實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。合理調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)

      城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤已成為我市緩解城市“缺地”、農(nóng)村“缺錢”問題的一項(xiàng)政策創(chuàng)新,但仍需進(jìn)一步完善政策保障、創(chuàng)新政策思路。一是科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃,保障土地整治有序、規(guī)范、有效實(shí)施。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,按照最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地集約利用制度,以整體推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治為平臺,結(jié)合農(nóng)村生產(chǎn)方式、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)等特點(diǎn),在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上,科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃,統(tǒng)籌安排土地整治項(xiàng)目,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。二是合理分配掛鉤指標(biāo)收益,突出增加村級收入比例。在確保農(nóng)民依法取得足額補(bǔ)助的基礎(chǔ)上,剩余收益中用于當(dāng)?shù)卮寮w的分成比例不低于指標(biāo)收益的30%,農(nóng)村土地整治中盤活存量土地,招拍掛用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的,土地出讓收益必須按不低于40%比例返還農(nóng)村,用于農(nóng)村公共配套建設(shè)。

      (四)完善農(nóng)村土地使用制度,加快探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場和國有土地使用權(quán)出讓市場并軌

      近年來,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下,各地爭相探索和嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),雖然目前在法律上尚有諸多問題,但已成為大勢所趨。一是先試點(diǎn)后推廣,逐步探索建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。在符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下,城鎮(zhèn)用地范圍外,允許依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股、聯(lián)營等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二是積極爭取支持,簡化集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)權(quán)審批手續(xù)。建議向省政府爭取,允許泉州市農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)由永春縣試點(diǎn)擴(kuò)大到全市。由市政府審批轉(zhuǎn)權(quán)手續(xù),可以由縣(市、區(qū))政府辦理、市政府審批轉(zhuǎn)權(quán)手續(xù),報省政府備案,不再辦理征收手續(xù)。三是明晰土地產(chǎn)權(quán),為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。開展農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證,不僅可以為探索宅基地流轉(zhuǎn)、置換打好基礎(chǔ),還可以有效解決農(nóng)村一戶多宅、亂占亂建、四址不清等歷史遺留問題,為我市今后統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村住宅征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)打好基礎(chǔ)。

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