公共治理在地方政府債務管理中的作用

魏琦

【摘要】公共治理是政府與公眾之間，在公共利益和共同認知的基礎上，以市場為導向，運用政治、經(jīng)濟等手段，通過合作、協(xié)調(diào)的方式，實現(xiàn)對公共事務的管理。在地方性債務問題上，公共治理發(fā)揮著極其重要的作用。借助有效的公共治理手段，可以充分調(diào)動中央和地方政府以及社會公眾的積極性，促使他們相互配合，通過科學化的債務管理，化解地方債務風險。

【關鍵詞】公共治理；地方政府債務

2009年歐洲部分國家爆發(fā)的主權(quán)債務危機為我國地方政府債務問題敲響了警鐘。我國地方債務問題由來已久，并且呈現(xiàn)不斷擴張的趨勢。雖然《預算法》明確規(guī)定，地方政府不允許舉債，但不允許舉債并不意味著不存在事實債務，事實上，地方政府債務普遍存在且規(guī)模不小。多年來地方政府構(gòu)建了大量的投融資平臺，舉借了大量的債務，由于管理不規(guī)范，運作不科學導致風險不斷加劇，不僅惡化了政府的信用，而且對銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量和金融體系的穩(wěn)健運行造成了嚴重威脅，不利于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，必須加強對地方政府債務的公共治理，充分發(fā)揮公共治理在地方債務管理中的作用，運用有效的公共治理手段，調(diào)動地方政府及社會公眾的積極性，促使他們相互配合，通過科學化債務管理，化解地方債務風險。

一、公共治理在地方債務管理中的作用

（一）通過有效的公共治理措施，可以規(guī)范地方政府舉債行為

政府債務管理必須規(guī)范化，融資管理是第一個環(huán)節(jié)。要設定嚴格的舉債程序，從編制債務計劃，到審批決策，再到具體實施，都必須有理有據(jù)。如果政府舉債不規(guī)范，就無法控制債務危機的源頭。通過有效的公共治理措施，規(guī)范政府的舉債行為，可以縮減債務規(guī)模，減少不合理債務的產(chǎn)生，提高債務資金的利用率。

（二）通過有效的公共治理措施，可以控制好地方債務的規(guī)模

政府債務危機的一個重要問題就是債務規(guī)模過大，所以必須控制好債務的規(guī)模，這也是政府債務管理的一個重要目標。通過有效的公共治理手段，科學設定地方政府債務指標，及時減少債務存量，可以有效控制債務規(guī)模，促進地方財政長期可持續(xù)發(fā)展。

（三）通過有效的公共治理措施，可以促進地方債務管理運作透明

地方政府受社會公眾委托，利用公共資源，管理地方事務，相關部門應及時、準確、全面地公開信息，以保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在政府債務管理的過程中，通過有效的公共治理，可以拓寬政府信息披露平臺，促使政府及時公開政府性債務信息，包括債務管理機構(gòu)的設置與職能、舉債權(quán)限、債務規(guī)模、債務結(jié)構(gòu)、債務償還資金來源等，保障債務管理運作的透明化。

（四）通過有效的公共治理措施，可以有效控制債務風險

政府債務管理的最終目標，就是要化解債務風險。所謂風險就是存在發(fā)生的不確定性，而債務管理就是要把這個不確定性控制在一定范圍內(nèi)。為了實現(xiàn)這一目標，就要采取相應的公共治理措施，強化預防，設定債務風險評價標準，實時監(jiān)控相關數(shù)據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)，要及時化解。這樣，把風險防控貫穿于債務資金舉措、使用、償還的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了債務管理的科學化。

二、有效的公共治理手段

（一）加強預算管理，強化預算硬約束

我國政府財政采用預算會計制度。要解決地方債務問題，必須要加強預算管理。首先，要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況以及規(guī)劃，設定債務目標：第二，要嚴格執(zhí)行預算，對于出現(xiàn)的預算外資金需要嚴格審批，不得隨意更改：最后，通過編制預算執(zhí)行情況表，找出預算管理中的不足，并分析其原因，提出改進措施。通過加強預算管理，強化預算硬約束，可以隨時了解債務使用情況，有效控制地方債務風險。

（二）提高財政透明度，及時公布債務信息

政府作為社會公眾的“代言人”，有義務向社會公眾及時公布債務信息，提高財政透明度。及時、可靠、高質(zhì)量的政府財務狀況和經(jīng)營業(yè)績信息既是外部利益相關者進行經(jīng)濟決策的重要依據(jù)，又是政府控制自身債務風險的關鍵。

（三）實行政府財務報告獨立審計制和問責制

對政府財務報告進行審計，可以提高政府的公信力。實行政府財務報告獨立審計制度，可以保障政府財務報告的真實性、合法性和合理性，并進一步暴露其中的問題和風險。通過對政府資產(chǎn)、負債、績效等進行審計，形成審計報告，并針對結(jié)果進行問責，可以逐步消除政府債務管理中存在的違法違規(guī)行為，促進債務管理規(guī)范化。

（四）建立政府債務風險預警和管理機制

現(xiàn)有的政府財政管理制度只注重短期指標，沒有從長遠角度考慮問題，在一定程度上損害了社會公眾的利益，影響代際公平。因此，必須重視財政可持續(xù)發(fā)展問題，建立政府債務風險預警和管理機制，引導政府官員從長期來考慮財政問題，防范債務風險。

（五）完善地方政府官員政績考核機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變

過去，地方官員政績考核主要圍繞GDP展開，各類“政績工程”層出不窮，地方債務劇增。要改變這一情況，必須完善地方官員政績考核機制，把債務考核作為考核政府官員的一個重要方面，以此來引導政府行為的轉(zhuǎn)變。另外，要加強對地方官員的離任審計，把舉債、償債以及資金使用情況納入審計內(nèi)容，直接與官員的提拔任用掛鉤。同時，還要評價官員任內(nèi)政府債務資金使用的效果，督促其提高債務資金使用效率。

在完善地方官員考核機制的同時，要加快政府職能轉(zhuǎn)變?？茖W界定政府和市場的邊界、政府和企業(yè)的邊界，明確政府責任，充分發(fā)揮市場在資源配置中的主體地位，從根本上抑制地方政府舉債搞建設的內(nèi)生動力。

（六）建立事權(quán)與財權(quán)對等的財政管理體制

地方政府債務問題從根本上來說是由于中央和地方在事權(quán)和財權(quán)上分配不合理造成的。因此，必須深化稅收制度改革，合理劃分中央和地方財政收支范圍，形成科學合理的稅收分配格局，以達到事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一。另外，要完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，縮小專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；引入監(jiān)督機制，增強轉(zhuǎn)移支付的透明度，提高轉(zhuǎn)移支付資金的運行效率，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在防范與化解地方債務中的作用。

公共治理在地方政府債務管理發(fā)揮著極其重要的促進作用，需要我們不斷探索和完善，采取最有效的公共治理手段，對地方債務進行科學化管理，有效的化解地方債務危機。