地方政府債務(wù)對(duì)房?jī)r(jià)的影響分析

袁肖肖

【摘要】2003年以來(lái)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，房?jī)r(jià)也一路迅猛飆升，房子是百姓的最基本的生活保障，房?jī)r(jià)的不良上漲對(duì)于人民的幸福和社會(huì)的穩(wěn)定存在反向的作用。政府也一直出臺(tái)了一系列的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控措施，希望能調(diào)控房?jī)r(jià)，使房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展，但一直效果不顯著。本文即從地方政府債務(wù)的角度的分析，分析其和房?jī)r(jià)之間的關(guān)系，并希望對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展提出相關(guān)參考性政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)；房?jī)r(jià)；影響

一、引言

中央政府債務(wù)以及各地方政府債務(wù)在近些年引起了全國(guó)范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注，2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定，地方政府債務(wù)更是引起了重視。隨著各地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大規(guī)模舉債，繼而出現(xiàn)了越來(lái)越大規(guī)模的收不抵支現(xiàn)象，面臨如此壓力，其基本都會(huì)選擇通過(guò)土地來(lái)獲得財(cái)政收入。

二、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

94年的分稅制改革，中央收入有很大程度的增加，但地方政府的收入份額大幅下降。地方政府錢少，事多，還存在剛性的經(jīng)常性支出。形成了“要飯財(cái)政”。中國(guó)地方政府債務(wù)不斷增加，在預(yù)算法修改之前，地方政府無(wú)權(quán)發(fā)債，當(dāng)?shù)胤截?cái)政出現(xiàn)困境時(shí)無(wú)權(quán)收稅，只能靠土地，出現(xiàn)了“土地財(cái)政”。新預(yù)算法修訂后，地方政府可通過(guò)發(fā)行債券來(lái)緩解財(cái)政壓力，但當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)達(dá)到一定規(guī)模，債務(wù)期限的臨近，還債壓力的增大，地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)形成的債務(wù)，最后政府會(huì)選擇以不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式還債。本文從地方政府債務(wù)的規(guī)模、各級(jí)政府的負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比以及對(duì)土地出讓金的依賴比率來(lái)分析地方政府的債務(wù)現(xiàn)狀。

（一）從債務(wù)的規(guī)模上看，2011年和2013年國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。

（二）此次審計(jì)包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元。從各層級(jí)政府債務(wù)占總債務(wù)的比例來(lái)看。市級(jí)債務(wù)占總債務(wù)比例最高，為41%。省級(jí)債務(wù)占比29%，縣級(jí)28%，鄉(xiāng)級(jí)2%。

（三）截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長(zhǎng)19.97%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長(zhǎng)14.41%、17.36%和26.59%。

（四）對(duì)對(duì)土地出讓金的依賴，截至2012年底，縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。

從上面幾個(gè)方面的分析來(lái)看，地方政府借債的規(guī)模較大，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)比率較高，債務(wù)的償還對(duì)土地出讓金的依賴程度較高。這樣在債務(wù)期限臨近時(shí)，地方政府會(huì)有巨額的還款壓力，據(jù)測(cè)算，寧夏、甘肅、青海等地方政府已經(jīng)接近破產(chǎn)線。

三、地方政府債務(wù)與房?jī)r(jià)的關(guān)系及影響

近年來(lái)的房?jī)r(jià)一路上漲，根據(jù)清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合編制的“城市住房?jī)r(jià)格指數(shù)”數(shù)據(jù)，2006年至2014年期問(wèn)，全國(guó)40個(gè)主要城市新建商品住房銷售價(jià)格總增長(zhǎng)幅度平均為240.02%，復(fù)合年增長(zhǎng)率平均為14.11%。過(guò)高的房?jī)r(jià)會(huì)帶來(lái)貧富差距的日益加劇，國(guó)民的物質(zhì)和精神壓力加大會(huì)產(chǎn)生影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，以及帶來(lái)物價(jià)的上漲。

（一）土地價(jià)格作為成本抬高房?jī)r(jià)

中央政府在抑制房?jī)r(jià)上漲和過(guò)快上漲采取了一系列的應(yīng)對(duì)措施，但這些措施在落實(shí)到地方，執(zhí)行時(shí)卻效果大打折扣。從理論和現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，地方政府的財(cái)政收入有超過(guò)一半取決于土地出讓金收入，而地方政府若要保持該部分收入就要保證房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，以此來(lái)抬高土地價(jià)格，房地產(chǎn)開發(fā)商購(gòu)買土地成本增加，也就隨之增加房?jī)r(jià)。雖然現(xiàn)在高房?jī)r(jià)已經(jīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展起到了抑制作用，但在面對(duì)巨大的還款壓力下，地方政府還是會(huì)保持房?jī)r(jià)的上漲。

（二）銀行貸款困壓

地方政府債務(wù)主要來(lái)自于銀行信貸，占地方政府債務(wù)總規(guī)模的80%左右，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)兌現(xiàn)困難時(shí)，銀行將成為主要波及對(duì)象。地方政府大規(guī)模舉債所投入的項(xiàng)目，有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在整個(gè)項(xiàng)目的過(guò)程中，不存在現(xiàn)金的流入，那么一旦地方政府財(cái)政收入大幅下滑，地方政府就可能出現(xiàn)龐大的承兌壓力，導(dǎo)致承兌危機(jī)的出現(xiàn)。銀行此時(shí)就會(huì)將地方政府的貸款劃分為不良貸款，這將直接影響銀行貸款質(zhì)量，需要增加撥備計(jì)提，將會(huì)導(dǎo)致銀行壞賬率上升、利潤(rùn)下降。銀行利潤(rùn)下降，也會(huì)增加貸款的難度，房地產(chǎn)開發(fā)商在遭受了地方政府土地出讓金增加這一重壓力后，又遇到銀行貸款的困壓，開發(fā)房的成本增加，最后的結(jié)果就是房地產(chǎn)商再把壓力轉(zhuǎn)嫁到購(gòu)房者身上，也就是抬高房?jī)r(jià)。

四、結(jié)論及政策建議

從上述分析可見，地方政府的債務(wù)會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)的上漲，房?jī)r(jià)的上漲又關(guān)乎人民的基本生活質(zhì)量，影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，要嚴(yán)格地方政府債務(wù)信息管理，控制債務(wù)規(guī)模，使債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而不是造成經(jīng)濟(jì)困難。對(duì)于地方政府債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，本文提出以下三個(gè)建議：

（一）地方政府債務(wù)信息透明化

信息的透明是社會(huì)進(jìn)步的其中一個(gè)基本，增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息公開，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)信息的管理，對(duì)于政府過(guò)去的債務(wù)要進(jìn)行全面整理、檢查其完整性。要把債務(wù)信息準(zhǔn)確、真實(shí)、完整的錄入，對(duì)于地方政府新增的債務(wù)也要及時(shí)添加，嚴(yán)格管理債務(wù)信息的記錄工作者，對(duì)于地方政府債務(wù)信息的公開形式也要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，提高地方政府債務(wù)的管理水平。

（二）嚴(yán)格核實(shí)地方政府政策落實(shí)情況

對(duì)于中央政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策，要嚴(yán)查各地方政府的落實(shí)情況，基于地方政府龐大債務(wù)，分析其財(cái)政收入的來(lái)源，雖然目前房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)產(chǎn)生了制約，但地方政府對(duì)于中央的房地產(chǎn)調(diào)控政策的落實(shí)就會(huì)大減折扣，因此要嚴(yán)查地方對(duì)于政策的落實(shí)情況。對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)不再僅靠GDP的增量，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也要看其對(duì)政策的執(zhí)行程度。

（三）合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)

要進(jìn)一步完善財(cái)稅體制改革，劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)相符合。94年分稅制改革后，地方政府由于事權(quán)和財(cái)權(quán)分配不合理，過(guò)度依賴與土地出讓收入，甚至土地出讓收入已經(jīng)是縣級(jí)政府全部的財(cái)政收入來(lái)源。這是導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲的一個(gè)重要原因，因此要控制房?jī)r(jià)就必須要完善財(cái)稅體制，并且2016年5月1日全面營(yíng)改增后，作為地方政府主體稅種的營(yíng)業(yè)稅，成了中央和地方共享的增值稅，地方財(cái)政收入又進(jìn)一步縮減，所以應(yīng)該適當(dāng)將部分事權(quán)上收，以及通過(guò)橫向的轉(zhuǎn)移制度來(lái)為地方政府財(cái)政收入注入強(qiáng)心劑。