王曉萌，孫瑞鈞，程嘉熠，陳虹，楊文超，韓庚辰，韓建波

(國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

國際公約下的海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置及對我國的啟示

王曉萌，孫瑞鈞，程嘉熠，陳虹，楊文超，韓庚辰，韓建波

(國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

文章針對我國關(guān)于海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的法律體系存在系統(tǒng)性、完整性和獨立性不足的問題，通過概括總結(jié)相關(guān)國際公約和指南文件的主要內(nèi)容，對包括國際公約、國內(nèi)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范等在內(nèi)的我國海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置法律體系進行分析，提出切實履行國際義務(wù)、提高海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置規(guī)范的法律效力、建立系統(tǒng)獨立的海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置法律體系和將管理范疇擴展至全部海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施的啟示和建議，為完善我國海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的法律體系提供參考。

國際公約；海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施；海上棄置；法律體系

1 引言

目前國際油氣勘探開發(fā)逐步由陸地向海上擴張，且由淺海逐步延伸到深海甚至超深海[1]。18世紀80年代美國鉆探了世界上第一口海上探井，拉開海洋油氣勘探開發(fā)的序幕；美國墨西哥灣、英國北海等地區(qū)的海上油氣勘探開發(fā)已有50余年的歷史，深海油氣勘探開發(fā)于20世紀70年代逐漸興起[2]。與此同時，海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的問題也逐漸凸顯：最新研究表明，未來5年內(nèi)全球?qū)⒂?00余個海洋油氣項目面臨棄置；2021—2040年需棄置的海洋油氣項目將達2 000個[3]。海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置活動可能導(dǎo)致污染物排海、留置設(shè)施腐蝕釋放金屬離子、留置設(shè)施漂離原地、限制其他類型海域使用、處置不當發(fā)生溢油事故等重大環(huán)境影響和風險，因此如何通過法律制度對海上油氣勘探、開發(fā)、生產(chǎn)和棄置的全過程進行有效管理和規(guī)范已成為國際社會重點考量的問題之一[4]。

我國海洋油氣勘探開發(fā)雖起步較晚，但部分油氣田已步入生產(chǎn)后期，海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的需求也逐漸顯現(xiàn)。目前我國關(guān)于海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的法律體系存在系統(tǒng)性、完整性和獨立性不足的問題，主要表現(xiàn)在3個方面：①海洋油氣勘探開發(fā)方面的法律法規(guī)重點關(guān)注勘探、開發(fā)和生產(chǎn)階段，而對于棄置階段的規(guī)定相對較少；②海上棄置規(guī)定的對象單一、內(nèi)容較少，原則化和碎片化現(xiàn)象明顯；③將海洋油氣平臺和生產(chǎn)設(shè)施的棄置納入傾倒框架進行管理，忽視其與其他類型海洋傾倒物不同的特殊性。因此，有必要完善我國海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的法律體系，使棄置活動規(guī)范化、科學化，提高相應(yīng)管理水平，將其對海洋生態(tài)環(huán)境和其他用海功能的影響控制在可接受的范圍內(nèi)。

2 海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的國際公約和指南文件

國際社會自20世紀50年代開始關(guān)注海上設(shè)施棄置問題，至20世紀末若干重要的涉海國際公約和專項指南均對海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施的棄置做出規(guī)定。其中，國際公約主要包括《聯(lián)合國大陸架公約》《聯(lián)合國海洋法公約》《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》和《奧斯陸巴黎保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》及其“辛特拉決定”等，專項指南主要包括《撤除大陸架與專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海設(shè)施與結(jié)構(gòu)的指南與標準》。

《聯(lián)合國大陸架公約》和《聯(lián)合國海洋法公約》對各締約國提出撤除棄置海上設(shè)施的要求，對免責情形做出一般要求；《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》和《奧斯陸巴黎保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》及其“辛特拉決定”則按照或參照“傾倒”管理模式，建立一系列海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的管理制度，包括棄置許可制度、棄置評估制度、協(xié)商制度、棄置監(jiān)測和報告制度等，對棄置活動事前、事中、事后3個階段提出一般性管理要求；《撤除大陸架與專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海設(shè)施與結(jié)構(gòu)的指南與標準》對國際海事組織成員國提出最低限度的管理和技術(shù)要求。上述法律文件專門化和系統(tǒng)化的特點明顯，對海上油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置做出專項規(guī)定，使之與其他海洋活動尤其是傳統(tǒng)的海洋傾倒活動相區(qū)分，建立了全過程、立體化的管理和技術(shù)框架，值得我國在健全和完善海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置法律體系時予以借鑒。

2.11958年《聯(lián)合國大陸架公約》——首次確立全面拆除原則

《聯(lián)合國大陸架公約》于1958年4月簽訂并于1964年6月生效，是首份就沿海國對大陸架的權(quán)利和資源開采以及相關(guān)爭議解決做出規(guī)定的國際公約，是關(guān)于海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置問題在國際法層面的基礎(chǔ)性法律文件[5]。該公約第5條第5款規(guī)定沿海國對廢棄或不再使用的設(shè)施有“全部拆除”的義務(wù)[6]，曾被認為是國際習慣法的體現(xiàn)，但目前各締約國對該條款已不再持此立場。我國不是該公約的締約國。

2.21982年《聯(lián)合國海洋法公約》——全面拆除義務(wù)的妥協(xié)

《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)于1982年12月在牙買加通過并于1994年11月生效。其第六十條和第八十條[7]規(guī)定沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)和大陸架上的人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)棄置中的拆除義務(wù)，同時要求考慮“任何一般的國際標準”；還要求沿海國在拆除上述設(shè)施時應(yīng)考慮捕魚活動、海洋環(huán)境保護和其他國家的權(quán)利和義務(wù)，尚未全部拆除的任何設(shè)施或結(jié)構(gòu)的深度、位置和大小應(yīng)妥為公布。由此可見，UNCLOS已不再要求全部拆除廢棄或不再使用的設(shè)施。我國于1996年5月成為該公約締約國。

2.31989年國際海事組織《撤除大陸架與專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海設(shè)施與結(jié)構(gòu)的指南與標準》——“底線化”的管理和技術(shù)框架

1989年國際海事組織(IMO)以決議的形式發(fā)布《撤除大陸架與專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海設(shè)施與結(jié)構(gòu)的指南與標準》[8]，其僅對國際海事組織公約各成員國的國內(nèi)立法提出最低限度的要求，規(guī)定其成員國在撤除沿海設(shè)施時必須考慮該指南，但其管轄范圍并不包括各國的領(lǐng)海與內(nèi)海。

該“指南與標準”的核心原則是撤除沿海設(shè)施和結(jié)構(gòu)，不撤除或部分撤除的例外情形應(yīng)符合該標準的規(guī)定；規(guī)定在1998年1月1日后，除非保證設(shè)施或結(jié)構(gòu)不再使用后的全部撤除活動可行，否則不得在大陸架或?qū)俳?jīng)濟區(qū)內(nèi)布設(shè)該設(shè)施或結(jié)構(gòu)；同時建立了海上設(shè)施和結(jié)構(gòu)撤除的環(huán)境影響評價和定期監(jiān)測制度。

2.4《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》——作為海洋傾倒的棄置管理

《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》是第一批保護海洋環(huán)境、控制人類活動干擾的全球公約，于1972年12月簽署并于1975年8月正式生效，目前已有87個締約國。隨著全球環(huán)境保護意識的不斷加強和科學技術(shù)的不斷進步，人類對環(huán)境影響的認識逐漸提高，《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996年議定書》(簡稱《96議定書》)于1996年簽署并于2006年生效，目前已有48個締約國。《96議定書》[9]以“反列清單”的形式對海洋傾倒物質(zhì)進行限制，根據(jù)其中“傾倒”的定義，平臺和人工構(gòu)造物的原地和異地棄置均屬“傾倒”范疇，但海底管道和電纜的棄置不屬“傾倒”。

《96議定書》規(guī)定，平臺和人工構(gòu)造物的棄置需獲得締約國的事先許可，除特殊情形外，需滿足其附件2規(guī)定的評估框架；同時可參考《平臺和構(gòu)造物專項評價指南》對棄置活動進行評估，其對廢物管理方案選擇、廢物定性、傾倒區(qū)選址、傾倒造成的潛在環(huán)境影響、許可證和許可證條件以及監(jiān)測和評價等方面提出原則性要求，并提出締約國可制定本國的海洋傾倒評價程序。

2.5《奧斯陸巴黎保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》及其“辛特拉決定”——區(qū)別傾倒和棄置的區(qū)域典范

《奧斯陸巴黎保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》(OSPAR公約)是由位于歐洲西海岸及其流域的15個政府與歐共體共同合作保護東北大西洋海洋環(huán)境的機制，于1992年訂立并于1998年生效。根據(jù)OSPAR公約中對“傾倒”的定義，海洋油氣設(shè)施和管道的異地棄置屬于“傾倒”，原地棄置不屬于“傾倒”。但該公約附件2“防止與減少傾倒或海上焚燒造成的污染”中明確規(guī)定，其適用范圍不包括“從沿海設(shè)施上故意處置廢物以及故意處置設(shè)施和管道本身”；附件3“防止與減少離岸來源的污染”中規(guī)定，“未經(jīng)締約國許可，不得傾倒不再使用的沿海設(shè)施與管道，不得將不再使用的沿海設(shè)施全部或部分原位棄置。除沿海設(shè)施的正常排放外，禁止從沿海設(shè)施上傾倒一切廢物”[10]。

1998年OSPAR委員會部長級會議通過“關(guān)于處置不再使用的沿海設(shè)施的決議”(又稱“辛特拉決定”)[11]，該決議形成海上設(shè)施的棄置許可制度、棄置評估制度、協(xié)商制度以及棄置監(jiān)測和報告制度，其管理思路與海洋傾倒類似。該決議的核心內(nèi)容是原則禁止將不再使用的沿海設(shè)施傾倒入?；蛉?、部分原地棄置，并對“不再使用的沿海設(shè)施”做了明確界定，即“其原始用途已終止且并未被用于其他合法途徑，但不包括位于海床以下部分，也不包括不會干擾其他用海的、與浮動裝置相連的混凝土錨基”；如符合免責情形且經(jīng)過決議附件2的評估框架進行評估后，認為可傾倒或原地棄置的海上設(shè)施需頒發(fā)許可證，但所有海上設(shè)施的上部設(shè)施必須拆除上岸。該決議并未涉及設(shè)施位于海床下的部分和海底管道的處置，此部分的處置應(yīng)遵循OSPAR公約的一般規(guī)定。

3 我國海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的法律體系

我國海洋油氣工業(yè)相對年輕，目前在海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置方面尚未形成系統(tǒng)的法律體系，現(xiàn)階段的棄置管理工作主要以國際公約、國內(nèi)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范等層面的綜合性或?qū)ｉT性的法律法規(guī)為依據(jù)。

3.1 國際公約層面

我國作為IMO的成員國以及UNCLOS和《96議定書》的締約國，應(yīng)遵循上述相關(guān)國際公約在海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置方面的一般性規(guī)定，即原則上應(yīng)拆除海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施和結(jié)構(gòu)，不拆除或部分拆除的例外情形應(yīng)符合“指南與標準”的最低限度要求；平臺類生產(chǎn)設(shè)施的棄置至少應(yīng)遵循《96議定書》對于締約國關(guān)于“傾倒”的要求。

3.2 國內(nèi)法律層面

我國涉及海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的法律主要是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》[12]，其中所指的“傾倒”包括棄置平臺及其輔助設(shè)施和其他浮動工具的行為。因此，我國海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施的棄置應(yīng)遵守其對于“傾倒”的管理要求，主要包括傾倒許可制度、傾倒評估制度、傾倒區(qū)選劃制度和傾倒區(qū)監(jiān)測制度等。

3.3 行政法規(guī)層面

行政法規(guī)的主要任務(wù)是通過細化法律的規(guī)定從而增加法律的可操作性。我國在海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置方面的相關(guān)行政法規(guī)主要包括《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》《海洋傾廢管理條例》和《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》(簡稱《海洋工程條例》)。其中，1983年發(fā)布的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》[13]僅對海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理的主管部門予以明確，并未明確其主管部門即國家海洋局對海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的主管任務(wù)、主管事項和權(quán)限等；1985年發(fā)布的《海洋傾廢管理條例》[14]在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的框架下，對包括棄置在內(nèi)的“傾倒”活動的許可和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的管理要求進行細化，但未針對棄置活動制定更為細化的管理要求；2006年發(fā)布的《海洋工程條例》[15]明確規(guī)定海洋工程的海上棄置應(yīng)按照海洋傾倒的有關(guān)規(guī)定進行管理，直接將海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置歸并到“傾倒”的管理范疇。

3.4 部門規(guī)章和其他規(guī)范層面

在海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置方面，國家海洋局于1990年發(fā)布《海洋傾廢管理條例實施辦法》[16]，對平臺棄置(傾倒)的許可做出原則性規(guī)定；于2002年發(fā)布《海洋石油平臺棄置管理暫行辦法》[17]，對海洋石油平臺的申請程序、審批程序和棄置技術(shù)要求等進行一般性規(guī)定；于2003年印發(fā)《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》[18]，對平臺傾倒(棄置)區(qū)的選劃做出原則性要求。2010年國家發(fā)改委、國家能源局、財政部、國家稅務(wù)總局和國家海洋局聯(lián)合印發(fā)《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理規(guī)定》[19]，對海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施的廢棄處置方案、棄置費計提和管理等提出要求。

4 健全我國海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置法律體系的啟示和對策

隨著我國進入老化期的海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施的逐漸增加，解決海上棄置問題將越來越迫切?；趯ΜF(xiàn)有相關(guān)國際公約和指南文件的總結(jié)分析，結(jié)合我國現(xiàn)行法律體系現(xiàn)狀，未來應(yīng)從4個方面對我國相關(guān)法律體系予以完善。

4.1 切實履行國際義務(wù)

對海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的管理較為復(fù)雜，既要遵循國際公約的原則要求，又要遵循國內(nèi)法律法規(guī)的具體規(guī)定。在國際公約方面，我國應(yīng)遵循《撤除大陸架與專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)沿海設(shè)施與結(jié)構(gòu)的指南與標準》、UNCLOS和《96議定書》的相關(guān)規(guī)定。但目前在該領(lǐng)域的國內(nèi)法律體系中，尚未切實履行各國際公約的義務(wù)和責任，如未明確海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的許可制度、報告制度、協(xié)商制度和監(jiān)測制度等，僅通過《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》參照“傾倒”對其進行管理。未來應(yīng)加強國際法的國內(nèi)法轉(zhuǎn)化，在切實履行國際義務(wù)的同時，保證海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置對環(huán)境的影響最小化。

4.2 提高海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置規(guī)范的法律效力

目前我國在海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置方面對監(jiān)管主體職責和權(quán)限的規(guī)定都是通過法律層級較低的部門規(guī)章和其他規(guī)范形式做出，而在層級較高的法律和行政法規(guī)層面均未做出具有針對性的要求，應(yīng)逐步修改完善。從短期來看，可通過在法律法規(guī)中對海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置做出一般性規(guī)定，同時將其具體管理要求指引至部門規(guī)章的方式提高法律效力；從長期來看，可將已成熟的管理制度和技術(shù)要求直接納入有關(guān)法律法規(guī)，為指引和約束監(jiān)管主體的職責和權(quán)限提供切實的法律依據(jù)。

4.3建立系統(tǒng)獨立的海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置法律體系

在法律層面，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》規(guī)定平臺及其輔助設(shè)施棄置屬“傾倒”范疇。在行政法規(guī)層面，《海洋傾廢管理條例》和《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》已發(fā)布30余年，相對較為陳舊，前者的具體條款和管理要求主要針對疏浚物海洋傾倒，未考慮平臺等海上設(shè)施棄置的特殊性，后者主要針對海洋石油勘探、開發(fā)和生產(chǎn)階段提出管理要求，未涉及對棄置階段的要求；《海洋工程條例》僅指向性地規(guī)定海洋工程的海上棄置按海洋傾倒進行管理。在部門規(guī)章層面，1990年《海洋傾廢管理條例實施辦法》、2002年《海洋石油平臺管理暫行規(guī)定》、2003年《傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定》和2010年《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理規(guī)定》4項同位法基本確定我國海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置現(xiàn)有的多頭監(jiān)管模式——國家海洋局負責海洋油氣平臺棄置的環(huán)境保護工作，國家能源局負責設(shè)施廢棄處置預(yù)備方案和實施方案的備案工作，國家能源局和財政部共同負責對設(shè)施棄置費賬戶的監(jiān)督工作；這種各自為政的多部門監(jiān)管模式易導(dǎo)致職責重疊和沖突以及監(jiān)管盲區(qū)和推諉掣肘等情況，對生產(chǎn)設(shè)施所有者的棄置申請和主管部門的棄置管理都造成一定的困惑和不便。

基于上述問題，首先可通過上位法將海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置從“傾倒”管理中剝離，將其作為海洋油氣生產(chǎn)活動全過程的一部分進行單獨管理；繼而通過行政法規(guī)明確各段監(jiān)管主體的監(jiān)管內(nèi)容和權(quán)限；其后通過部門規(guī)章對具體的管理事項、程序和權(quán)限等進行細化，建立由上而下的、系統(tǒng)的、相對獨立的海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置法律體系。

4.4 將管理范疇擴展至全部海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施

目前主要的國際公約和區(qū)域公約是針對全部海上設(shè)施或海上油氣生產(chǎn)設(shè)施的棄置提出要求，而我國海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的管理范疇主要是海洋油氣平臺，對海洋油氣平臺以外的其他海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的管理要求有所缺失。未來應(yīng)根據(jù)差別化管理需求，通過修訂不同位階的法律文件，將目前海洋石油平臺棄置的管理范疇擴展至各類海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施，包括海上油氣井口、海洋油氣平臺、水下生產(chǎn)系統(tǒng)、海底管道、海底電纜和系泊系統(tǒng)等，進而提出對各類生產(chǎn)設(shè)施棄置的具體要求，實現(xiàn)海洋油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置的全面化管理。

[1] 劉雪飛.英國海上油氣設(shè)施棄置法律制度初探及對我國的啟示[J].石油科技論壇,2012,31(4)：51-55.

[2] 江懷友，趙文智，閆存章，等.世界海洋油氣資源與勘探模式概述[J].海相油氣地質(zhì),2008,13(3)：5-10.

[3] IHS MARKIT.Offshore decommissioning study report[EB/OL].(2016-12-03)[2016-12-28].https：//www.ihs.com/Info/0616/offshore-decommissioning-study-report.html.

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[15] 國務(wù)院.防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例[Z].2006.

[16] 國家海洋局.中華人民共和國海洋傾廢管理條例實施辦法[Z].1990.

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[18] 國家海洋局.傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定[Z].2003.

[19] 國家發(fā)展和改革委員會，海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定[Z].2010.

DecommissionofOffshoreOilandGasInstallationsunderInternationalConventionsandtheEnlightenmentstoChina

WANG Xiaomeng，SUN Ruijun，CHENG Jiayi，CHEN Hong，YANG Wenchao，HAN Gengchen，HAN Jianbo

(National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China)

Referring to the problems that the integrity and independence of current legal regime on decommission of offshore oil and gas installations are insufficient in China,the system of law of international conventions,regional conventions and guidelines on abandonment of offshore oil and gas installations were summarized and analyzed.Meanwhile,administrative measures were suggested on legislation direction in the future，amending of laws and regulations，scope of management to provide lessons for consummating legal system on abandonment of the offshore oil and gas production facilities.

International Conventions，Offshore oil and gas production installations,Offshore abandonment,Legal system

2017-01-03；

：2017-07-20

中海油生態(tài)環(huán)境保護基金項目“生態(tài)文明制度下的海洋傾廢管理政策研究”；國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室開放研究基金項目“海洋空間規(guī)劃方法研究及其在我國海洋傾倒區(qū)規(guī)劃中的應(yīng)用”(201607).

王曉萌，工程師，碩士，研究方向為海洋油氣勘探開發(fā)環(huán)境影響管理和技術(shù)

韓建波，研究員，博士，研究方向為海洋工程環(huán)境影響評價技術(shù)

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：A

：1005-9857(2017)08-0104-05