農(nóng)民工融入城市社會的機制與政策研究

楊宜勇 張 強

（1.中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所，北京100038；2.中國人民大學公共管理學院，北京100872）

本刊特稿

農(nóng)民工融入城市社會的機制與政策研究

楊宜勇1張 強2

（1.中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所，北京100038；2.中國人民大學公共管理學院，北京100872）

本研究在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，圍繞農(nóng)民工勞動力城市化、基本公共服務(wù)待遇城市化、人的權(quán)利的城市化，以機制分析（勞資協(xié)商機制、成本分擔機制、社會參與機制）為核心，以政策問題（戶籍政策、就業(yè)政策、社會保障政策、教育政策、住房政策、選舉政策）探討為重點，以農(nóng)民工就業(yè)、公共服務(wù)、落戶、子女教育、住房保障、選舉等為主要研究問題，梳理農(nóng)民工融入城市社會相關(guān)機制和政策，并深入剖析農(nóng)民工融入城市的阻力來源與內(nèi)容。在此基礎(chǔ)之上，給出了推進農(nóng)民工融入城市社會的政策建議。

農(nóng)民工；融入城市社會；城鄉(xiāng)一體化；機制與政策

編者按：中國的城市化問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是城市化水平不算高，二是城市化質(zhì)量不高。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，與中國農(nóng)民工融入城市社會的機制障礙與政策障礙密切相關(guān)。為此，中國經(jīng)濟改革研究基金會2014年專門立項支持了我國著名學者、中國宏觀經(jīng)濟研究院楊宜勇研究員關(guān)于“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中農(nóng)民工融入城市社會機制與政策問題研究”。然而，這個問題至今還沒有得到完全解決，習近平總書記也特別強調(diào)要大力推進戶籍人口的城市化工作。本期的“本刊特稿”特邀楊宜勇研究員就此問題撰寫論文，以饗讀者。楊宜勇研究員等建設(shè)性地從經(jīng)濟層面、社會層面、心理層面、政治層面、文化層面五個方位，研究了農(nóng)民工融入城市社會的五重障礙，并創(chuàng)造性地從這五個方位提出了消弭農(nóng)民工融入城市社會的機制障礙與政策障礙的系統(tǒng)建議。理性發(fā)聲，旨在為深化改革農(nóng)民工融入城市社會問題提供學界的參考意見。

2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，該《意見》提出了在目前情況下我們要總體布局和全面推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)。新型城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化的必由之路，要時刻圍繞新型城鎮(zhèn)化的目標任務(wù)，通過制定和完善財政、土地、投融資等相關(guān)配套措施，努力實現(xiàn)戶籍制度的較快變革，進而促進城市綜合承載能力的大幅度提升?！兑庖姟分杏绕涮岢鲆涌旖⑥r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制，要逐步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，全面推廣居住證制度，鼓勵各地區(qū)進一步放寬落戶條件，加快落實戶籍制度改革政策，積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因此，農(nóng)民工融入城市社會的機制與政策問題已經(jīng)提到必須解決的議事日程。

農(nóng)民工融入城市社會是一個多層次的、動態(tài)的概念，農(nóng)民工市民化是一個多階段逐步融入的動態(tài)變化過程。從實踐發(fā)展脈絡(luò)來看，農(nóng)民工融入城市社會的進程在發(fā)展初期表現(xiàn)為勞動力的城市化，在發(fā)展中期表現(xiàn)為勞動力基本公共服務(wù)待遇城市化，以及最終階段的人的權(quán)利的城市化這三個階段，其中，人的權(quán)利的城市化又包括經(jīng)濟權(quán)利的城市化、政治權(quán)利的城市化、社會權(quán)利的城市化和文化權(quán)利的城市化，核心是政治權(quán)利的城市化。農(nóng)民工融入城市的過程是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的過程，農(nóng)民工融入城市既要打破城鄉(xiāng)二元體制的制度性障礙，也需要突破城鎮(zhèn)管理和社會治理創(chuàng)新的阻力。

一、農(nóng)民工融入城市社會的現(xiàn)狀與進程

近年來，農(nóng)民工群體數(shù)量持續(xù)增長，并呈現(xiàn)出一些新的特點：從結(jié)構(gòu)上來看，一代農(nóng)民工沒有完全退出歷史舞臺，二代農(nóng)民工成為主體；從分布來看，隨著就近轉(zhuǎn)移的加快，西部地區(qū)農(nóng)民工吸納能力逐漸增強；從生活水平來看，農(nóng)民工收入水平逐年上漲，居住狀況有所改善，但仍遠不及城鎮(zhèn)就業(yè)人員的平均水平。

（一）農(nóng)民工融入城市的政策訴求狀況

根據(jù)《2015中國社會形勢分析與預(yù)測》報告，從農(nóng)民工融入城市的政策訴求來看，對農(nóng)民工而言，最為關(guān)心的是工資、工時、社會福利等與自身利益直接相關(guān)切的現(xiàn)實問題。也就是說，更多地集中在勞動力城市化過程中的收入等工作待遇問題，以及在基本公共服務(wù)待遇城市化過程中的社會福利問題，而對于政治權(quán)利、社會權(quán)利等人的權(quán)利的城市化過程中的訴求則表現(xiàn)為更高發(fā)展階段的訴求。農(nóng)民工最迫切希望務(wù)工地政府做出改善的幾個方面依次排序，66%受訪農(nóng)民工將工資收入排在第一位；第二項認為最重要者，排在第一位的是工作時間，約占20%，社會保險和社會福利則降至13%和12%；第三項中，社會福利排名第一，占21%；所占比例在10%以上的還有住房、社會保險和子女教育；而諸如政治權(quán)益、企業(yè)工會直選、開展集體協(xié)商、戶籍等項目，所占比重極低。

總而言之，在當前情況下，我國城市中的農(nóng)民工很少有人為落戶采取實際行動，農(nóng)民工落戶城市的意愿不夠強烈，他們更傾向于將自己定性為在城市中謀取生計的過客。大多數(shù)人覺得沒有城市戶籍并沒有給他們帶來什么麻煩，即使有麻煩大多也是覺得缺乏社會安定感；而且他們不愿意放棄在農(nóng)村的土地，這些都在一定程度上影響著他們落戶城市的意愿。而農(nóng)民工對提高工資、規(guī)范工作時間、保障社會福利等方面迫切的政策訴求更能反映出他們不愿意落戶城市的原因或者顧慮，社會很大程度上不能給予他們可靠穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和應(yīng)有的社會保障，這是使他們難以立足城市的根本原因。

（二）農(nóng)民工城市融入意愿代際比較分析

關(guān)于新生代和老一代農(nóng)民工體現(xiàn)出不同的城市融入意愿問題。根據(jù)中國南京農(nóng)業(yè)大學SRT項目問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析結(jié)論，我們認為新生代農(nóng)民工的定居城市的意愿明顯強于傳統(tǒng)農(nóng)民工，問卷調(diào)查結(jié)果表明：盡管大部分農(nóng)民工傾向于回到農(nóng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)定居，但從具體表象來看，第一代農(nóng)民工相比于新生代農(nóng)民工更加明顯地具有回農(nóng)村定居的意愿；從具體數(shù)據(jù)分析來看，總體上傳統(tǒng)農(nóng)民工定居城市意愿的比例為17.22%，新生代農(nóng)民工定居城市意愿的比例為23.31%；這反映出我國第一代農(nóng)民工相較于新生代農(nóng)民工具有更為濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)，兩代農(nóng)民工在城市定居意愿上存在著顯著的代際差異①根據(jù)南京農(nóng)業(yè)大學SRT項目（1216A01）問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析。詳見章雨晴、鄭頌承：《農(nóng)民工城市定居意愿的代際比較》，湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2013年第4期。。

從調(diào)研數(shù)據(jù)來看，我國第一代農(nóng)民工在已婚比例、擁有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗比例等方面明顯高于新生代農(nóng)民工，而新生代農(nóng)民工在教育年限、簽訂勞動合同比例、勞動收入等方面明顯多于或者高于老一代農(nóng)民工②根據(jù)北京大學經(jīng)濟學院葉靜怡教授2013年主持的《在京進城務(wù)工人員經(jīng)濟和社會調(diào)查》數(shù)據(jù)結(jié)果。。影響農(nóng)民工是否在城市定居決策的因素在第一代農(nóng)民工和新生代農(nóng)民工之間表現(xiàn)出了較大的差異性，對于傳統(tǒng)的第一代農(nóng)民工而言，過往工作經(jīng)歷對其影響是顯著的，而工作經(jīng)歷對于新生代農(nóng)民工的影響并未表現(xiàn)出顯著性，另外，是否簽訂勞動合同、婚姻狀況、收入水平對老一代農(nóng)民工做出落戶城市的決策影響不明顯；相較而言，對于新生代農(nóng)民工來說，是否簽訂勞動合同、婚姻狀況及收入水平是影響其做出定居決策時較為顯著的因素，且從總體來看，已經(jīng)簽訂勞動合同的農(nóng)民工比尚未簽訂勞動合同的農(nóng)民工擁有更為強烈落戶城市意愿，新生代農(nóng)民工相較于第一代農(nóng)民工在勞動合同反應(yīng)落戶方面的表現(xiàn)也更為強烈〔1〕。

（三）農(nóng)民工融入城市社會程度分析

1.心理層面的融入。在我國二元制戶籍制度的影響下，農(nóng)民工群體中的大多數(shù)人在心理上實際并不認可自己屬于城里人，具體地說，新生代農(nóng)民工相較于第一代農(nóng)民工對自己城市身份認同的比例要較高，也更加具有意愿轉(zhuǎn)為城市戶口及與城市居民深入交往，但與此同時還有一個不容忽視的現(xiàn)象即新生代農(nóng)民工既沒有充分的農(nóng)村務(wù)農(nóng)經(jīng)驗，在進入城市務(wù)工的初期階段又受自身各方面能力的限制，他們?nèi)谌氤鞘猩鐣残枰荛L一段時間，甚至結(jié)局也將與他們的初始愿景不相符合，所以新生代農(nóng)民工容易陷入一種進退兩難、似城似鄉(xiāng)的尷尬局面，模糊的個體身份認同、不可預(yù)期的未來是他們的典型特征。因此從總體來看，兩代農(nóng)民工之間，新生代農(nóng)民工的心理城市融入程度要好于老一代農(nóng)民工。

2.社會層面的融入。農(nóng)民工群體在城市務(wù)工的過程中，當他們遭遇某些困難并尋求社會幫助之時，他們對務(wù)工本地社會資源的利用能力仍然欠缺，而由其群體自身地緣或血緣關(guān)系組成的小范圍的社會網(wǎng)絡(luò)仍然是他們的首要選擇，通過兩代農(nóng)民工表現(xiàn)的對比來看，新生代農(nóng)民工相對地更善于向所在的工作單位及本地市民網(wǎng)絡(luò)求助，而老一代農(nóng)民工更善于向工會組織及政府部門求助；在工作之余閑暇時間的安排方面，相較于第一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工則更加傾向于逛街、上網(wǎng)、看電視、聽音樂等等，他們的生活特征更加具有城市居民的生活特點，也充滿了青年人的時代特色；在交友方面，新生代農(nóng)民工相較于老一代農(nóng)民工的接納程度也更為廣泛，他們的朋友更加充滿異質(zhì)性。故從總體來說，新生代農(nóng)民工在城市社會融入程度的意愿和能力方面要顯著強于老一代農(nóng)民工群體。

3.經(jīng)濟層面的融入。當前情況下我國農(nóng)民工整體的經(jīng)濟地位仍處于社會底層，農(nóng)民工群體整體的平均工資水平與城鎮(zhèn)職工平均工資水平差距依然較大。在就業(yè)及社會保障方面，相較于老一代農(nóng)民工而言，新生代農(nóng)民工的就業(yè)選擇更多地傾向于第三產(chǎn)業(yè)，簽訂勞動合同的意愿也更為強烈，參加失業(yè)保險的比例也更高，新生代農(nóng)民工自身的勞動權(quán)益的保護意識更為強烈。在收入及城市購房能力方面，第一代農(nóng)民工相較于新生代農(nóng)民工往往具有更高的收入水平，他們購買城市房產(chǎn)的能力更強，高收入群體的比例更高，參加養(yǎng)老保險的比例也更高，所以在經(jīng)濟實力的絕對水平上，老一代農(nóng)民工群體相較于新生代農(nóng)民工群體擁有更強的經(jīng)濟實力。

4.政治層面的融入。通常意義上講，政治融入要受到諸多因素的影響，比如年齡、職業(yè)類型、性別、婚姻、收入水平、受教育水平、政治面貌、社會資本等等。據(jù)劉建娥（2013）〔2〕針對昆明2014份農(nóng)民工問卷調(diào)查的研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民工現(xiàn)階段年齡、離家打工時間、職業(yè)類型對農(nóng)民工的政治參與有不同程度的影響，性別、婚姻對農(nóng)民工的政治參與不構(gòu)成影響。具體分析來看，年齡每增長1歲，政治參與的可能性會增加2.7%；離家時間每增加1年，政治參與的可能性會增加3.5%；從事服務(wù)行業(yè)的農(nóng)民工政治參與可能性會大大高于從事制造行業(yè)的農(nóng)民工；收入水平對農(nóng)民工政治參與的影響不夠顯著；受教育程度和政治面貌及社會資本對農(nóng)民工政治參與有正向的影響。

5.文化層面的融入。農(nóng)民工群體遠離家鄉(xiāng)，從熟人社會邁入陌生人社會，老一代農(nóng)民工由于普遍受教育水平比較低，收入水平比較低，居住條件往往不夠理想，勞動強度比較大，這迫使他們無暇顧及自身的精神文化追求。而新生代農(nóng)民工即便擁有相對較高的教育水平，但他們相比較老一代農(nóng)民工沒有農(nóng)村生活經(jīng)驗和較深的鄉(xiāng)土情結(jié)，而融入城市短時間內(nèi)又面臨諸多障礙，自身的價值短期內(nèi)也無法得到認可，因此，和老一代農(nóng)民工類似，文化訴求對他們來說相對比較奢侈；其次，城市當中由于長期形成的固有的主流文化氛圍，對農(nóng)民工群體著實存在一定的排斥，導(dǎo)致農(nóng)民工對城市逐漸缺乏責任感，加深了其與城市之間的隔閡。未來時期內(nèi)，為了促進農(nóng)民工更好地融入文化社會當中去，除了農(nóng)民工自身各項素質(zhì)的提高之外，政府也應(yīng)當承擔起重要責任，如推進制度改革，逐步消除戶籍帶來的文化公共服務(wù)壁壘；促進教育公平，提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)；適度增加農(nóng)民工人大代表比例，提高農(nóng)民工的政治地位；促進更多的文化類公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)民工開放等等。

二、農(nóng)民工融入城市社會的機制分析

本部分主要從勞資協(xié)商機制、農(nóng)民工社會參與機制以及農(nóng)民工城市化的成本分擔機制這三方面內(nèi)容著手，對農(nóng)民工融入城市社會的有關(guān)機制進行研究。

（一）勞資協(xié)商機制

勞資平等協(xié)商機制是解決勞資糾紛的重要渠道，也是農(nóng)民工勞動力城市化的重要保障機制。改革開放以來，農(nóng)民工群體在現(xiàn)代化建設(shè)的進程中做出了巨大貢獻，勞資協(xié)商機制方面由于國家政策法規(guī)缺失、制度不完善、單位執(zhí)行不力等問題的存在，導(dǎo)致了農(nóng)民工的合理的工資待遇水平得不到保障。近幾年關(guān)于農(nóng)民工勞資協(xié)商機制的制度建設(shè)主要有以下進展：

2006年4月，勞動和社會保障部發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見的實施意見》（勞社部發(fā)〔2006〕15號），從建立農(nóng)民工工資支付保障制度、合理確定和逐步提高農(nóng)民工工資水平、嚴格執(zhí)行勞動合同制度、加強勞動保障監(jiān)察執(zhí)法等方面做出總體部署；2014年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，提出要著力維護農(nóng)民工的勞動保障權(quán)益，保障農(nóng)民工工資報酬權(quán)益。在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)上合理調(diào)整最低工資標準，推動農(nóng)民工參與工資集體協(xié)商，促進農(nóng)民工工資水平合理增長，落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬原則，完善并落實勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動治理惡意欠薪制度，工程總承包企業(yè)對所承包工程的農(nóng)民工工資支付全面負責制度，解決欠薪問題地方政府負總責制度，推廣實名制工資支付銀行卡，在建設(shè)領(lǐng)域和其他容易發(fā)生欠薪的行業(yè)推行工資保證金制度，在有條件的市縣探索建立健全欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金制度。（人力資源社會保障部會同全國總工會、高法、人民銀行、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部負責）；2014年10月，國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見宣傳提綱的通知》。盡管農(nóng)民工勞資協(xié)商機制的制度建設(shè)方面取得了顯著成效，但當前農(nóng)民工勞資協(xié)商機制仍存在以下幾方面問題需要解決。

1.“一調(diào)一裁二審”體制導(dǎo)致勞動爭議糾紛解決過程周期長、成本高。按照我國現(xiàn)行的《企業(yè)勞動爭議處理條例》，當勞動者的合法權(quán)益受到侵害時，勞動者可以向當?shù)貏趧又俨猛ヌ嵴堉俨?，一般情況，勞動仲裁庭處理爭議的時限為60日，如果情況較為復(fù)雜，可最多延遲30日，如果勞動者對勞動仲裁的結(jié)果不滿意可以在受到裁決書之日起的15日內(nèi)向人民法院提起訴訟，人民法院處理勞動爭議案件一般情況下一審的處理期限是6個月，如果有特殊情況，人民法院處理案件可延長6個月，判決之后如果勞動者當事人不服還可以在受到判決書之日起的15日內(nèi)再次提請二審，二審的審理周期則為3個月，特殊情況還可以延長。如果按照這樣的勞動爭議處理辦法，被侵權(quán)的勞動者一旦對仲裁裁決不滿走法院程序，就往往需要近1年的時間才可解決爭議，而目前我國農(nóng)民工往往沒有足夠的財力、精力、時間去維權(quán)，往往出現(xiàn)被迫放棄的情況，而這卻給資方提供了更大的便利采取拖延戰(zhàn)術(shù)。勞動爭議的解決辦法和渠道需要切合我國勞動者的實際情況，勞動者需要更為公平、合理、更為人性化的維權(quán)。

2.政府各相關(guān)部門之間溝通協(xié)調(diào)不暢，維權(quán)資源存在不足。當前階段，由于我國政府部門設(shè)置的問題，在解決諸如農(nóng)民工工資拖欠等問題上，政府層面的作用難以得到充分發(fā)揮。農(nóng)民工的勞動問題不僅僅涉及勞動行政管理部門，往往還涉及總工會、住建部門、銀行部門、公安部門等等，而現(xiàn)行的行政管理體制下各部門之間的條塊分割問題嚴重，這使得在遭遇農(nóng)民工維權(quán)問題時，各部門之間無法形成合力，部門之間溝通協(xié)調(diào)不夠通順，雖有小范圍的協(xié)作和配合，但總體上無法滿足維權(quán)的需求，相關(guān)部門在財力、人員配備、維權(quán)經(jīng)費等方面存在一定缺口。

3.勞資協(xié)商機制各方協(xié)商主體的代表性不足。從勞動關(guān)系理論視角出發(fā)我們也可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)主所追求的是生產(chǎn)利潤的最大化，勞動者所追求的是勞動工資及其福利的最大化，所以在企業(yè)既定收益的條件下，企業(yè)主與勞動者之間在利益上是對立的，雙方之間要想通過某種平等協(xié)商的機制對各自的利益進行平衡就必須選出能夠切實代表自身利益的代表，以便反映其利益訴求。而從我國的三方協(xié)商機制的實踐發(fā)展來看，勞資協(xié)商機制的協(xié)商主體在國家層面和地方層面表現(xiàn)出較大的差異性，從國家層面來說，政府代表為人力資源和社會保障部，資方代表為中國企業(yè)聯(lián)合會，勞方代表為中華全國總工會；從地方層面來說，一般情況下，政府代表為地方勞動行政管理部門，資方代表為地方企業(yè)聯(lián)合會，勞方代表為地方總工會，除此之外，各地方根據(jù)自己的實際情況也將個私協(xié)會、工商聯(lián)、經(jīng)貿(mào)委、國資委及著名企業(yè)家代表等作為資方代表參加三方平等協(xié)商。從實際情況看來，我國國家層面三方協(xié)商機制的政府代表往往僅是人力資源和社會保障部所屬的勞動關(guān)系司，在地方則是各省市人力資源和社會保障廳所屬的勞動關(guān)系處；資方代表中企業(yè)聯(lián)合會或企業(yè)家協(xié)會的代表往往僅是國有企業(yè)或集體企業(yè)等大中型企業(yè)；勞方代表中工會干部往往是由黨政組織任命等等，這反映出我國勞資三方協(xié)商機制中各方主體的代表性存在問題，作為政府代表，勞動關(guān)系部門作為一個具體的勞動行政管理部門不能夠很好地代表政府的整體聲音，這也會導(dǎo)致協(xié)商結(jié)果的權(quán)威性遭受損失；作為資方代表，目前在市場經(jīng)濟日益繁榮的大背景下，我國私營企業(yè)無論是在企業(yè)數(shù)量還是在用工數(shù)量上都逐步占據(jù)了主體地位，故國有、集體企業(yè)的代表無法真正反映資方的整體聲音，代表性也會大打折扣；而勞方代表中，工會代表很難保證全部都由公平選舉產(chǎn)生，這也會導(dǎo)致工會的代表性不足問題。

4.農(nóng)民工自身法律意識、維權(quán)意識淡薄。如上文所述，農(nóng)民工群體雖然在我國現(xiàn)代化建設(shè)的進程中做出了巨大貢獻，但由于其自身文化教育程度普遍較低，法律意識和維權(quán)意識欠缺，當其自身權(quán)益發(fā)生損害時，其往往意識不到，或聽之任之，或不知道應(yīng)當去哪些部門投訴維權(quán)。現(xiàn)實中，較多的企業(yè)侵害農(nóng)民工群體的合法權(quán)益，拒絕與農(nóng)民工簽訂勞動合同，而農(nóng)民工群體為了保持自身擇業(yè)的自由，也不愿意簽訂合同，一旦發(fā)生侵權(quán)事件時，農(nóng)民工又缺乏有力的證據(jù)，這給后期的維權(quán)工作造成了巨大阻礙。

（二）社會參與機制

農(nóng)民工參政議政和參加社會管理是人的權(quán)利城市化的主要體現(xiàn)，農(nóng)民工社會參與機制是建設(shè)包容性城市的重要機制。當前農(nóng)民工社會參與機制還存在一些不完善之處。

1.農(nóng)民工社會參與動機狹隘。當前情況下，雖然隨著城市經(jīng)濟和社會的發(fā)展，在城市中務(wù)工的農(nóng)民工群體權(quán)利意識和維權(quán)意識在不斷增強，農(nóng)民工群體也希望通過參與當?shù)氐恼紊顏肀磉_自己的意愿，但總體上農(nóng)民工群體的社會參與動機往往還是由于利益的驅(qū)動或者維權(quán)的需要，而部分政治生活往往與農(nóng)民工的直接利益相關(guān)不大，這就會導(dǎo)致農(nóng)民工群體對政治參與的主動關(guān)注度較低，對參與政治生活的態(tài)度較為冷漠，農(nóng)民工社會參與的動機比較狹隘〔3〕。

2.農(nóng)民工社會參與機制不健全。城市是農(nóng)民工群體平時工作和生活的地方，他們需要通過某種組織或機制表達自身的利益訴求，維護自身的合法權(quán)益，輸出自己的建議和心聲，但在實踐當中，城市中的農(nóng)民工群體卻往往處于失語者的地位，他們無法找到能夠表達自身權(quán)益的制度化、合法化的渠道，也沒有能夠維護他們自身權(quán)益的正式組織。少有的農(nóng)民工政治參與行為往往是由其個人或與其有血緣、地緣關(guān)系的親友進行，部分行為未能通過合法的渠道進行，不能夠合乎制度規(guī)范。

3.農(nóng)民工社會參與成本較高。如前文所述，農(nóng)民工的政治參與行為往往是出于對自身合法權(quán)益的維護而進行的，即當他們的自身權(quán)益受到嚴重損害而無法得到彌補時，他們才有可能進行政治參與，而在大多數(shù)情況下，農(nóng)民工群體對政治參與的關(guān)注度并不夠，由于農(nóng)民工群體在城市中較低的經(jīng)濟和社會地位及較低水平的法律意識、維權(quán)意識，他們政治參與的方式往往不具有合法性，通過制度化的方式參與政治勢必會消耗一定的財力或者精力，而相對于城市居民，農(nóng)民工的財力和精力是有限的，所以對他們來說，社會參與的成本是較高的，目的的狹隘性使得農(nóng)民工群體的政治參與行為缺乏效果。

（三）成本分擔機制

農(nóng)民工融入城市社會是一項涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會福利保障、公共服務(wù)供給的系統(tǒng)性工程，這需要中央政府與地方政府、企業(yè)、農(nóng)民工自身在內(nèi)龐大的財力支出。因此，為了加快推進農(nóng)民工融入城市的進程，亟須合理界定個人、政府和企業(yè)，政府之間，老市民與新市民之間在農(nóng)民工市民化中的包括支出責任等在內(nèi)的成本分擔機制。

1.政府、企業(yè)、個人三者間分擔機制。對企業(yè)來說，雇主應(yīng)當承擔的是對農(nóng)民工群體的勞動權(quán)益保護責任，雇主在認識觀念上要將農(nóng)民工群體與其他群體視同，按照同工同酬、同工同時、同工同權(quán)的基本原則開展本單位的工作，同時按照國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定給予農(nóng)民工群體充分的勞動權(quán)益保障，履行簽訂勞動合同的義務(wù)，塑造安全的工作環(huán)境，提供合理合法的工資的待遇水平，加強人力資本投資，給予農(nóng)民工必要的學習交流和晉升機會，提高他們?nèi)谌肷鐣哪芰?。對于農(nóng)民工群體自身來說，他們要承擔的是融入社會的生活成本責任及參與社會保障的責任，盡管在目前情況下，農(nóng)民工群體的經(jīng)濟基礎(chǔ)相對而言仍然比較薄弱，能夠分擔的成本十分有限，但其對融入社會所需要的日常開支成本（如在城市生活中日常所需的食品、交通、通訊、電、水、氣等等）仍然具有不可推卸的責任，為有效保障他們的勞動權(quán)益，農(nóng)民工也應(yīng)當積極參與繳納社會保險。對政府來說，應(yīng)承擔滿足農(nóng)民工市民化所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共衛(wèi)生、公共文化公共教育、養(yǎng)老、社會救助等公共服務(wù)成本。同時，還應(yīng)處理好中央分攤與地方分攤的關(guān)系，按照事權(quán)和支出責任相匹配的原則，合理界定中央與地方政府以及不同層級地方政府在農(nóng)民工市民化中的支出責任。也要處理好農(nóng)民工流出地和流入地之間的關(guān)系，防止逆向補貼。當前廣東、江蘇、浙江、山東、上海、北京等東部經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份直轄市是主要農(nóng)民工輸入地，而四川、河南、湖南、湖北、河北等經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的中西部省份是主要農(nóng)民工輸出地。盡管農(nóng)民工為輸入地經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻，但當前很多公共服務(wù)（如新農(nóng)合、民工子女教育、留守老人等）仍然由輸出地政府承擔，這就形成了經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的農(nóng)民工輸出地對經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的農(nóng)民工輸入地的逆向補貼。

2.政府間分擔機制。明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府之間在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中基本公共服務(wù)供給的事權(quán)和支出責任。按照公共事項的受益范圍、成本效益以及發(fā)揮自主性、積極性等原則，進一步劃分事權(quán)。建立健全基本公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付制度，以常住人口為因素，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相掛鉤，進一步提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學性和合理性。在將基本公共服務(wù)事權(quán)下放基層政府的承擔的同時，進一步增強和保障基層政府的財力；在由輸入地政府為主承擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本公共服務(wù)供給責任的同時，進一步激發(fā)輸入地政府的積極性，確保事權(quán)與支出責任相適應(yīng)。

3.老市民與新市民共擔機制。在農(nóng)民工融入城市過程中，不僅需要各級政府、企業(yè)以及農(nóng)民工自身分擔相應(yīng)的成本，還需要城市老居民的幫助，只有老市民充分接納新市民，新市民充分融入老市民，才能真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、老市民與新市民共擔機制，形成老市民幫扶新市民的幫扶機制，推進形成城市新老市民共建、共享、共促新局面，增強新老市民交流溝通、共同服務(wù)、政治參與等，既在一定程度上分擔農(nóng)民工融入城市成本，又促進新老市民的深入融合。

三、農(nóng)民工融入城市社會的政策問題分析

本部分對農(nóng)民工融入城市社會涉及的主要幾方面政策問題，即戶籍政策、就業(yè)政策、社會保障政策、教育政策以及城鎮(zhèn)管理，進行認真的梳理和分析。

（一）戶籍政策

隨著改革開放對放寬戶口遷移的政策也相繼出臺。1980年由公安部、糧食部、國家人事局共同頒布的《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》,之后陸續(xù)出臺的關(guān)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策將“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標由不超過當?shù)胤寝r(nóng)人口的0.15%進一步放寬為0.2%。1984年由國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》中規(guī)定:“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的,公安部門應(yīng)準予落常住戶口,及時辦理入戶手續(xù),統(tǒng)計為“非農(nóng)業(yè)”人口”。該政策被認為具有打開二元戶籍政策缺口的一個里程碑式的意義。1985由全國人大常委頒布的《中華人民共和國居民身份證條例》規(guī)定不分城鄉(xiāng)，每人均發(fā)身份證用以驗證身份，這一變革極大地方便了人口得自由流動及就業(yè)。1994年以后，國家取消了戶口按照商品糧為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。改革的總體思路是逐步實現(xiàn)戶籍的證件化管理。1997年由國務(wù)院批準公安部實施的《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》規(guī)定允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的鄉(xiāng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口,同時嚴格控制大中城市,特別是特大城市人口的機械式增長。1998年由《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》指出新生兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市購買商品房等條件以及符合當?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準予落戶。2006年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出要逐步地、有條件地解決長期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的戶籍問題。中小城市和小城鎮(zhèn)要適當放寬農(nóng)民工落戶條件；大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問題，對農(nóng)民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者，應(yīng)優(yōu)先準予落戶。具體落戶條件，由各地根據(jù)城市規(guī)劃和實際情況自行制定。改進農(nóng)民工居住登記管理辦法。截至2007年3月,已有河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、陜西、重慶、四川12個省、自治區(qū)、直轄市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分,統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度,統(tǒng)稱為居民戶口,實現(xiàn)了居民身份法律意義上的平等。2013年的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。2014年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》進一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。從改革開放到現(xiàn)在的戶籍制度的變遷中我們可以看到二元戶籍制度壁壘在逐漸打破，制度上為保證城鎮(zhèn)化順利進行，在區(qū)別中小城鎮(zhèn)、大城市和特大城市的基礎(chǔ)上逐步有序地在放開戶籍政策，也取得了很大的成效。

然而目前，盡管《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市的落戶政策，但由于目前附加在戶籍政策上的公共服務(wù)等各種福利，做到基本公共服務(wù)均等化仍然有一定困難。一些農(nóng)民并不愿意放棄農(nóng)村戶口，一是由于農(nóng)村戶口附帶的承包地、集體經(jīng)濟等利益；二是由于其并不確定自己足夠擁有在城鎮(zhèn)生存的工作技能，認為還是農(nóng)村生活成本低。另外一些農(nóng)民工主要集中于大城市或特大城市從事建筑、服務(wù)以及制造業(yè)等，這些城市的戶籍政策又持收緊政策，使其無法進入。所以盡管政策層面鼓勵農(nóng)民工到小城鎮(zhèn)落戶，但在實際實施過程中仍然存在諸多問題。

所以，農(nóng)民工融入城市社會的戶籍問題的本質(zhì)并不是戶籍身份本身，而是附著在戶籍政策上的各種福利性的資源配置。改革戶籍制度實際上是消除與戶籍相關(guān)的社會福利設(shè)施，把戶籍和非戶籍人口之間的福利差距縮小，打破戶籍制度所規(guī)定的地方保護主義，以公平公正的思路配置勞動力市場。這樣才能從根本上讓農(nóng)民工融入城市社會。

（二）就業(yè)政策

改革開放之初為了保證農(nóng)業(yè)勞動力的充足以及城市青年的充分就業(yè)，國家于1981年由國務(wù)院頒布了《關(guān)于嚴格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，通知要求大力清退來自農(nóng)村的計劃外用工，此時政策上是限制農(nóng)民流動，進城就業(yè)。之后隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的逐漸壯大，城鎮(zhèn)勞動力短缺的問題開始顯現(xiàn)，1985年由中共中央國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》鼓勵在政府的統(tǒng)一管理下，允許農(nóng)民進城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供勞務(wù)等。在政策的鼓勵下逐漸形成了“民工潮”，給未經(jīng)完全規(guī)劃的城鎮(zhèn)的就業(yè)、交通、住房和治安等方面帶來了巨大的壓力，所以在1989年由國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于嚴格控制民工外出的緊急通知》及1989年由民政部、公安部發(fā)布的《關(guān)于進一步做好控制民工盲目外流的通知》都旨在緩解城市因人口突增而帶來的各種公共服務(wù)壓力，對大規(guī)模的較為混亂的“民工潮”進行管理。1993年由勞動部頒發(fā)的《農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動有序化——“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計劃”的第一期工程》意味著國家開始有規(guī)劃有步驟地管理農(nóng)民工進城務(wù)工，承認人口流動就業(yè)的現(xiàn)狀并進一步使其規(guī)范化。2003年由國辦發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，提出“取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，取消對農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制，不得干涉企業(yè)自主合法使用農(nóng)民工”開始維護進城務(wù)工的農(nóng)民工的合法權(quán)益，2004年由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步做好改善農(nóng)民工進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》進一步維護農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境。最近的2014年由國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》要求進一步穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加強職業(yè)培訓(xùn)重視職業(yè)教育，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策?？傮w政策變遷是越來越有利于農(nóng)民工自由流動就業(yè)，并逐漸為其改善就業(yè)環(huán)境。

目前，農(nóng)民工就業(yè)政策既有國家層面從宏觀視角出發(fā)制定的，也有各地區(qū)政府根據(jù)國家精神結(jié)合各地實際情況制定的更為具體的政策。整體就業(yè)政策從維護農(nóng)民工公平合法就業(yè)權(quán)的角度出發(fā)取得了一定的效果。但也存在一些政策本身以及政策執(zhí)行上的問題，政策本身由于缺乏具體的可操作性條款和評估監(jiān)督條款導(dǎo)致政策實施效果大打折扣；其次更大的問題出現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中各個地區(qū)的政府、企業(yè)以及農(nóng)民工自身法治意識淡薄而引起的政策難以落地的困境?！堵殬I(yè)病防治法》、《勞動法》等保護勞動者的法規(guī)在農(nóng)民工身上并未起到充分的保護作用，同工不同酬、拖欠工資、超時勞動、無社會保險等情況時有發(fā)生，成為阻礙農(nóng)民工合法就業(yè)，市民化的障礙因素之一。所以仍需進一步探討城鄉(xiāng)一體化就業(yè)制度。

（三）社會保障政策

農(nóng)村基本養(yǎng)老保險目前主要以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度即“新農(nóng)?！睘橹鳎?009年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》指出在全國10%的市、縣、區(qū)進行“新農(nóng)?！痹圏c，隨后各地區(qū)積極參與新農(nóng)保政策，具有中國農(nóng)民從此擁有養(yǎng)老保險的里程碑式的意義，隨著“新農(nóng)?！闭吒采w率的極速提高，關(guān)于新農(nóng)保和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的待遇水平的差距問題的關(guān)注逐漸被重視。人力資源與社會保障部積極調(diào)整政策，截至2013年，全國約半數(shù)省份將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，稱為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，不再區(qū)分農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍，均按統(tǒng)一標準繳費、按統(tǒng)一標準領(lǐng)取待遇。對于農(nóng)民工而言部分農(nóng)民工務(wù)工較為長期、穩(wěn)定，所以理應(yīng)加入的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但由于部分企業(yè)及農(nóng)民工自身意識不強，以及對將來領(lǐng)取養(yǎng)老金的區(qū)域及數(shù)額的擔心，大部分進城務(wù)工的農(nóng)民工不會選擇加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。這在一定程度上影響了農(nóng)民工穩(wěn)定城鎮(zhèn)化〔4〕。

2002年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》指明要建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，即“新農(nóng)合”制度。2003年新農(nóng)合制度試點正式啟動。截至2013年，新農(nóng)合參保率已超過98%以上。新農(nóng)合制度的建立標志著我國全民醫(yī)保時代的到來，然而在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)保三者之間仍然存在著繳費及待遇上的差別，這在一定程度上阻礙了農(nóng)民工進城務(wù)工時醫(yī)療保險的持續(xù)繳費及待遇的享受，但三保合一目前十分困難，目前正在積極探索城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)保二者并軌。

農(nóng)民工工傷保險參保率低，既因為自身參保意識薄弱，也因為勞動力供給量大而導(dǎo)致企業(yè)主蓄意不重視農(nóng)民工的切身權(quán)益。另外2004年由國務(wù)院發(fā)布的《工傷保險條例》中規(guī)定的工傷認定要求勞動關(guān)系具有穩(wěn)定性，而正是由于農(nóng)民工群體常常從事季節(jié)性、臨時性的工作所以無法進入工傷認定范圍，而農(nóng)民工往往從事的建筑業(yè)、制造業(yè)工傷事故率較高導(dǎo)致其不能受到更好的保護〔5〕。

所以整體而言，我國盡管已實現(xiàn)社會保障制度上的全覆蓋，但城鄉(xiāng)之間部分險種待遇水平仍然差距很大，更重要的是社會保障的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)問題仍然沒有得到很好地解決，導(dǎo)致農(nóng)民工的社保很難跟隨其進行流動，經(jīng)常出現(xiàn)不交或斷交的情況，更加不利于保障農(nóng)民工就業(yè)群體，阻礙著城鎮(zhèn)化的進一步加深。

（四）教育政策

1996年由國家教委發(fā)布的《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》和1998年由國家教委和公安部聯(lián)合頒發(fā)的《流動人口兒童、少年就學暫行辦法》都規(guī)定了流入地人民政府要為流動人口中的適齡兒童、少年提供接受義務(wù)教育的機會，這標志著國家開始重視農(nóng)民工隨遷子女的教育問題。然而規(guī)定中同時指出要按照國家有關(guān)規(guī)定收取一定的借讀費，差別待遇的政策傾向顯現(xiàn)。2003年由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門的《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》規(guī)定以全日制公辦中小學為主。地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學要建立完善保障進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機制，不再收取借讀費并且提出采取相關(guān)措施減輕進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育費用。至此在政策層面上在義務(wù)教育階段實行以人為本一視同仁的義務(wù)基礎(chǔ)教育政策。之后2005年由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、2006年由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》等文件均強調(diào)將保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育作為堅持教育優(yōu)先發(fā)展、促進教育公平的重要舉措,并寫入新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》,以國家法律的形式加以確認〔6〕。

歷年政策的變遷可以看出在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域國家已完全秉承以人為本的理念，讓農(nóng)民工隨遷子女盡量享受與當?shù)厮酵鹊木拍炅x務(wù)教育，取得了很大的進步與成效，然而在高中與大學教育階段，由于流入地教育資源有限以及地方保護主義等諸多原因，農(nóng)民工隨遷子女在上完義務(wù)教育時通常很難與當?shù)刈优粯涌几咧锌即髮W，教育政策與戶籍政策掛鉤，對農(nóng)民工隨遷子女的升學形成阻礙。

（五）住房政策

我國農(nóng)民工住房政策從無到有，經(jīng)過了一個較為漫長的政策制定執(zhí)行過程。最早提及農(nóng)民工住房相關(guān)問題的政策是1984年由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，指出地方政府要為到集鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民和家屬建房、買房、租房提供方便。之后很長一段時間并沒有特別關(guān)注農(nóng)民工的住房問題，直到2005年由建設(shè)部、財政部、央行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》和2006年國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》兩大政策的出臺，對農(nóng)民工住房方面才逐漸引起關(guān)注，《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和農(nóng)民工自己可以繳存住房公積金擁有購買自住房屋。2007年由國務(wù)院頒布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中再次提及要從各個渠道解決改善農(nóng)民工的居住條件。同年由建設(shè)部、發(fā)改委、財政部、勞保部和國土部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》從指導(dǎo)思想基本原則、多渠道提供農(nóng)民工居住場所、保證農(nóng)民工居住場所安全、衛(wèi)生以及加強政策扶持強化監(jiān)督四大方面較為全面地為農(nóng)民工居住問題做出了引導(dǎo)性規(guī)定。2010年由建設(shè)部等7大部門的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》提出有條件的地方，可以在開發(fā)區(qū)工業(yè)園區(qū)等農(nóng)民工集中的地方建設(shè)公共租賃住房，向農(nóng)民工出租〔7〕。2011年由國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》再次強調(diào)面向外來務(wù)工人員發(fā)展公共租賃住房，并具體化公共租賃住房的面積、產(chǎn)權(quán)、合同等多方面具體規(guī)定。2013年由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》要求地級以上城市要明確外來務(wù)工人員申請住房保障的條件、程序和輪候規(guī)則。2014年由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》進一步分類對進城務(wù)工的農(nóng)民工住房保障措施做出了更加具體的規(guī)定。可以看到，我國針對農(nóng)民工住房問題的政策從2005年起已引起國家社會大量的關(guān)注與重視，政策從無到逐步完善，對于農(nóng)民工的住房問題的解決起到了很大的作用〔8〕。但是也應(yīng)看到目前而言大部分政策仍然停留在指導(dǎo)性原則性的層面，可操作性仍然較弱，且缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計，有待進一步完善。

（六）選舉政策

在保障農(nóng)民工選舉權(quán)與被選舉權(quán)相關(guān)方面，中國農(nóng)民工有直接選舉戶籍所在地的村委會干部和縣鄉(xiāng)級的人大代表以及村民代表會議代表的權(quán)利。1983年全國人大常委會出臺了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》指出：“選民在選舉期間臨時在外地工作或者居住，不能回原選區(qū)參加投票選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會同意，可以書面委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民代為其投票。選民實際上已經(jīng)遷居外地但還沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地選區(qū)參加選舉代表”，但事實上該《規(guī)定》具體可操作性并不強，大部分農(nóng)民工目前既不參加農(nóng)村地區(qū)即戶籍所在地的選舉與被選舉工作，也不參加工作所在地即城市的人大代表選舉活動。

四、相關(guān)政策建議

以全面深化改革為突破口，促進農(nóng)民工的權(quán)利融入，由過去的勞工權(quán)利為主轉(zhuǎn)向市民權(quán)利為主。市民權(quán)力不僅包括經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利，而且也包括公民政治權(quán)利。融入的重點從過去的經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利轉(zhuǎn)向政治權(quán)利和文化的全面融入，以人為本替代以工為本，從簡政放權(quán)到減政還權(quán)，以體制機制完善和深化政策改革促進農(nóng)民工融入城市社會。

（一）推進機制建立健全

1.健全農(nóng)民工工資勞資協(xié)商機制。一是要充分強調(diào)勞動協(xié)商機制中三方主體的代表性，要使得工會組織充分發(fā)揮好工人代言人的作用，切實做到工會代表由工人選舉產(chǎn)生，工會代表要了解基層狀況，準確反映基層工人的訴求，同時平衡好勞動者內(nèi)部不同群體之間的利益，增強勞動者與工會的凝聚力，雇主組織主體中也要基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，充分吸收能夠代表我國不同性質(zhì)企業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)、不同文化企業(yè)的代表，豐富政府與工會、企業(yè)聯(lián)合會、行業(yè)協(xié)會、商會、工商聯(lián)組織等之間的協(xié)商形式，切實維護好農(nóng)民工群體的合法權(quán)益。二是通過建立綠色仲裁申訴通道，為農(nóng)民工群體維權(quán)保駕護航。國務(wù)院在《關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題的意見》指出，加強和改進勞動爭議調(diào)解、仲裁工作。對農(nóng)民工申訴的勞動爭議案件，要簡化程序、加快審理，涉及勞動報酬、工傷待遇的要優(yōu)先審理。根據(jù)實踐中的經(jīng)驗，可以推行“農(nóng)民工案件優(yōu)先”原則，堅持快立、快審、快結(jié)，使有爭議的案件能夠及時辦理，盡早辦結(jié)。同時，在勞動仲裁過程中，對農(nóng)民工履行釋明義務(wù)，保護農(nóng)民工的合法權(quán)益〔9〕。三是建立農(nóng)民工信訪分析調(diào)處機制。充分發(fā)揮信訪的信息暢通機制，建立專門的農(nóng)民工勞動糾紛解決窗口，對農(nóng)民工的信訪投訴及時登記受理，并建立案件跟蹤和反饋制度。定期匯總農(nóng)民工信訪案件的信息，進行信訪綜合分析，及時反映社情民意。通過月矛盾糾紛預(yù)警排查調(diào)處機制、信訪月通報、信訪要事快報和不定期匯報制度，排查不穩(wěn)定因素，及時解決農(nóng)民工勞動糾紛。

2.建立農(nóng)民工融入城市社會的成本分擔機制。一是明確中央與地方政府的分擔責任?！秶倚滦统擎?zhèn)化（2014—2020年）》中明確了政府要承擔農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本，并指出各級政府職責，并且明確不同層級政府的具體成本分擔機制。中央政府承擔跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會保險、教育醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)需要全國統(tǒng)籌的部分，地方政府承擔公用設(shè)施建設(shè)以及衛(wèi)生健康服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等地方性公共事項。二是優(yōu)化流入地和流出地分擔責任。根據(jù)農(nóng)民工群體的跨區(qū)性和公共服務(wù)的外部性，優(yōu)化中央與地方政府的分擔責任。中央政府重點解決跨省流動農(nóng)民工的市民化成本，加大對公共衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)、農(nóng)民工子女義務(wù)教育服務(wù)、農(nóng)民工就業(yè)扶持和社會保障以及住房保障等方面的支出保障。地方政府重點解決省內(nèi)流動農(nóng)民工的市民化成本。建立健全與居住證人口數(shù)量掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度。重點考慮財政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)民工社保、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等公共服務(wù)的保障，推進基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項補助，建立“錢隨人走”“錢隨事走”的機制。

3.健全農(nóng)民工社會參與機制。一是建立健全維護農(nóng)民工權(quán)益的法律體系。完善相關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民工的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。建立和完善農(nóng)民工政治參與的保障機制，建立權(quán)力制約監(jiān)督機制，形成科學、嚴密的權(quán)利監(jiān)督和約束機制，使監(jiān)督工作有法可依，進而保障包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體人民監(jiān)督權(quán)。二是提高農(nóng)民工的組織化程度。推進農(nóng)民工相關(guān)組織規(guī)范化發(fā)展，暢通農(nóng)民工權(quán)益表達渠道，以減少農(nóng)民工非制度政治參與行為，充分利用農(nóng)民工中現(xiàn)有的自治組織并予以規(guī)范。推動社群組織向農(nóng)民工群體覆蓋。加大農(nóng)民工用人單位中基層組織的建設(shè)力度，將農(nóng)民工中的先進分子納入組織成員，提高農(nóng)民工群體的組織化程度。暢通農(nóng)民工合法保護自己權(quán)益的渠道，保障農(nóng)民工依法維護自己的合法權(quán)益。

（二）深化相關(guān)政策改革

1.深化戶籍政策改革，吸納農(nóng)民工進城落戶。貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，逐漸弱化附加于戶籍政策上的福利政策，強化戶籍政策的人口信息管理功能，使戶籍政策回歸統(tǒng)計人口信息，證明公民民事身份的基本職能。推行居住證政策將人口管理由戶籍所在地管理向符合國際慣例的現(xiàn)居住地管理轉(zhuǎn)變。以穩(wěn)定職業(yè)和住所為申領(lǐng)的基本條件，在哪里工作在哪里交稅就應(yīng)該在哪里享受基本公共服務(wù)。在逐漸淡化戶籍政策功能的同時將身份證制度與居住證制度相結(jié)合，推動信息化的戶籍管理，形成人口管理的現(xiàn)代化，方便人口流動就業(yè)，吸納農(nóng)民工進城落戶。

2.推進就業(yè)政策改革，提高農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量。農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量本身受到其受教育水平和其技術(shù)經(jīng)驗積累程度的影響，所以應(yīng)該把提升農(nóng)民工就業(yè)技能作為關(guān)鍵，把改善勞資關(guān)系和同工同酬作為下一步改革的重點。完善農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策，加強農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，對農(nóng)民工全面開展職業(yè)培訓(xùn)和教育，提高農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量。健全人力資源市場和覆蓋農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體的就業(yè)信息化服務(wù)。加強政府公共就業(yè)信息服務(wù)對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和合理流動的指導(dǎo)作用。加大監(jiān)督監(jiān)察力度，提高農(nóng)民工維權(quán)意識，加強對用人單位訂立和履行勞動合同的指導(dǎo)和監(jiān)督，加強安全管理、職業(yè)衛(wèi)生管理和勞動保護，提高處理勞動爭議和保護勞動權(quán)益效能，保障已有的好的政策可以真正落地實施。

3.改善社會保障政策，健全農(nóng)民工公共服務(wù)制度。目前的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等社會保障政策往往跟戶籍政策掛鉤實行。所以戶籍政策成為社會保障政策改革的一個壁壘。目前我國社會保障制度已然進入全民共享時代，農(nóng)民工因為流動性及就業(yè)的不穩(wěn)定性而很大一部分游離在我國社會保障制度之外，享受不到社會保障待遇，所以將來要循序漸進地對城鄉(xiāng)社會保障制度進行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，無論是養(yǎng)老保險還是醫(yī)療保險逐步探索“三保合一”的并軌路線，完善各地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，積極宣傳倡導(dǎo)農(nóng)民工按規(guī)定加入各類社保。

4.完善農(nóng)民工隨遷子女教育政策。首先，在義務(wù)教育階段，雖然國家層面的政策已然規(guī)定盡量使農(nóng)民工隨遷子女享受與當?shù)亟逃揭恢碌牧x務(wù)教育，然而由于各地區(qū)的教育設(shè)施、師資等因素的限制，在政策的具體操作方面仍然存在諸多問題。所以下一步各地區(qū)仍然要根據(jù)自身流動人口的特點做好規(guī)劃，真正貫徹落實同等義務(wù)教育權(quán)利的政策，比如打破戶籍限制，以實際在校生數(shù)為基數(shù)撥發(fā)義務(wù)教育經(jīng)費，建立各個區(qū)域間流動兒童管理機制，解決各地區(qū)政府撥款的利益之爭，發(fā)展農(nóng)村教育，傾斜義務(wù)教育撥款吸引農(nóng)民工子女回鄉(xiāng)入學。其次，在高中、大學階段，各個流入地確實存在資源有限的問題，所以政策上不是簡單讓隨遷子女與當?shù)貙W生平等參加考試就可以解決的，要多方共同努力，第一，根據(jù)各個城市常住人口進一步規(guī)劃高中學校、合理調(diào)配師資資源；第二，合理設(shè)定農(nóng)民工子女就讀高中、大學的限制條件，以穩(wěn)定三年或五年在該城市務(wù)工、繳納社保、有固定住所等條件為限，滿足條件的可與當?shù)貙W生同等參加考試；第三，在前兩項措施循序漸進若干年后，城鄉(xiāng)資源合理配置、協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，就可以進一步探討完全打破戶籍制度、教育制度，完全放開農(nóng)民工隨遷子女高中、大學的就學限制，全社會資源合理配置和諧發(fā)展。

5.建立健全農(nóng)民工選舉政策。保障農(nóng)民工的選舉權(quán)，是促進農(nóng)民工全面融入城市社會、保障農(nóng)民工市民權(quán)力的必然要求。穩(wěn)定是實現(xiàn)人權(quán)的前提，發(fā)展是實現(xiàn)人權(quán)的關(guān)鍵，法治是實現(xiàn)人權(quán)的保障，政治權(quán)利也是保障人權(quán)的一種方式。人權(quán)的實現(xiàn)離不開穩(wěn)定和自由的社會，政治和經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展，離不開民主和法律的保障，所以民主立法是關(guān)鍵所在。建議以居住地和居住證為依據(jù)，賦予農(nóng)民工的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。農(nóng)民工的流動性造成選民登記的統(tǒng)計結(jié)果誤差相當大，可結(jié)合各個地區(qū)具體情況，嘗試選民自主登記與被動登記相結(jié)合，充分運用信息化手段，將選民登記管理與居民身份證管理工作相對接。尊重農(nóng)民工的合理選擇，允許其在戶籍地和現(xiàn)居住地或工作地自主決定。另外應(yīng)進行積極的普法宣傳，消除社會對農(nóng)民工的歧視氛圍，提高農(nóng)民工參與選舉的法律意識，逐步完善農(nóng)民工選舉政策。

（感謝中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所助理研究員魏義方博士，英國倫敦大學學院碩士楊澤坤和中國人民銀行國債登記有限責任公司人力資源郜凱英博士參與了本報告的討論。）

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Mechanism and Policy Design to Promote Migrant Workers’Urban Integration

YANG Yiyong1ZHANG Qiang2
（1.Research Institute for Social Development,Academy of Macroeconomic Research of China,Beijing 100038,China；2.School of Public Policy and Management,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

How to promote migrant workers to integrate into urban society has become an important issue in the area of urban-rural integration since the18th Communist Party Congress.This study aims to improve the percentage of population registered as permanent urban residents.Firstly,the necessity of migrant workers’urban integration is discussed.Secondly,the scale and willingness of migrant workers’urban integration this are analyzed.Then the relevant mechanism and policy issues are analyzed.Finally,suggestions on guaranteeing migrant workers’economic rights,political rights,social rights and culture rights are given in order to facilitate the integration.

migrant workers’;urban integration;urban-rural integration;mechanism and policy design

F323.6

A

1002-3291（2017）01-0001-12

【責任編輯 裴鴻池】

2016-10-19

楊宜勇，男，湖北宜昌人，中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所所長、研究員，世界經(jīng)濟論壇（達沃斯）全球議程理事會理事，中國人民大學、遼寧大學、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學博士生導(dǎo)師。研究方向：國家治理、宏觀經(jīng)濟、社會政策、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、勞動經(jīng)濟。

張 強，男，山東濰坊人，中國人民大學公共管理學院博士研究生。研究方向：社會保障、勞動經(jīng)濟。

中國經(jīng)濟改革研究基金會“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中農(nóng)民工融入城市社會機制與政策問題研究”。