能力扶貧：精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展型視角

□王 磊 ，張 沖

（西華大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院，四川 成都 610039）

能力扶貧：精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展型視角

□王 磊 ，張 沖

（西華大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院，四川 成都 610039）

精準(zhǔn)扶貧時代，多元化貧困治理主體和多樣性扶貧措施日見成效。然而，政府績效評價目標(biāo)的“短期性”與能力扶貧效果的“長期性”形成矛盾，其中數(shù)據(jù)造假和“強(qiáng)行脫帽”層出不窮，返貧現(xiàn)象突出。究其根源在于能力扶貧未能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、手段、對象和標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)化，“顯性能力扶貧”到“隱性能力扶貧”的階梯未打通，容易跌入“貧困黑洞”，造成代際貧困。因此，要想徹底擺脫貧困必須對貧困人群進(jìn)行能力塑造，需要通過全方位和系統(tǒng)化的賦權(quán)激發(fā)其內(nèi)驅(qū)力，將能力提升內(nèi)化為其自我認(rèn)知。從發(fā)展型社會政策視角對能力扶貧進(jìn)行理論介紹和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將有助于精準(zhǔn)扶貧效能的提升和改革成果的保障，使精準(zhǔn)扶貧更具有經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的意義。

貧困；扶貧；能力貧困；精準(zhǔn)扶貧；發(fā)展型

社會福利模式經(jīng)歷了“殘補(bǔ)型”到“制度型”再到“發(fā)展型”的轉(zhuǎn)型，貧困概念經(jīng)歷了“道德導(dǎo)向”到“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”再到“能力導(dǎo)向”的演變，福利工具的使用表現(xiàn)為由“社會救助”到“社會保險”再到“社會服務(wù)”的側(cè)重。隨著我國進(jìn)入扶貧的攻堅(jiān)階段，僅通過經(jīng)濟(jì)手段對“顯性貧困”進(jìn)行靜態(tài)扶貧已經(jīng)不能滿足精準(zhǔn)扶貧的要求，而需要將貧困概念與福利模式和福利工具相匹配才能擺脫“隱性貧困”。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中能力扶貧的需求傾向已經(jīng)凸顯，但模式與機(jī)制間的矛盾，制約了改革成果的彰顯。因此，系統(tǒng)化和前瞻性的能力扶貧將有助于精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)。

1 貧困的演變：從“道德導(dǎo)向”到“能力導(dǎo)向”

貧困是一個極富張力的概念，它經(jīng)歷了從“一維”到“多維”，從“顯性”到“隱性”，從“工具性”到“發(fā)展性”的演變，這是人類需求不斷滿足和擴(kuò)張的演變。概念的演變，輔之以政治、經(jīng)濟(jì)和社會政策的調(diào)節(jié)，使得貧困呈現(xiàn)出由道德評價到經(jīng)濟(jì)評價再到能力評價的變化趨勢。

資本主義興起前，貧困表現(xiàn)為“道德性一維”。古希臘-羅馬時期貧困產(chǎn)生的邏輯被認(rèn)為是匱乏的物質(zhì)財富與人性的貪婪之間的矛盾，“增長的貪婪超過減少的財富”［1］，貧困對社會秩序造成威脅，具有“惡”的道德評價。因而，通過教化和法令控制非分的欲望成為反貧困的唯一措施。在基督教取得西方世界的管理權(quán)后，對窮人“善”的道德責(zé)任觀取代“惡”的道德評價，宗教救濟(jì)取代自律自修。此時，教會和慈善人士的實(shí)物救濟(jì)成為反貧困主要措施，窮人因此要承受“院內(nèi)救濟(jì)”禁錮和政治權(quán)利剝奪。

資本主義興起后，貧困表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)性一維”。貧困定義從道德評價向經(jīng)濟(jì)一維量化識別分裂。羅恩特里（Seebohm Rowntree）將處于基本貧困的家庭定義為“總收入不足以獲得維持體能所需要的最低數(shù)量的生活必需品”［2］。維持生命所必需的生活資源和基本尊嚴(yán)構(gòu)成了最低的生存要件，使貧困概念具有不可回避的“絕對性”。在排除生存能力差異的前提下，絕對貧困具有外顯性，成為判定生活水平、社會階層和救助客體的重要標(biāo)尺，具有明顯的“工具性”特征。另外，貧困的個體、群體、地區(qū)和時代差異決定其具有動態(tài)性和對比性。個體或群體社會階層、生活習(xí)慣、心理感受和價值觀念的差異，造成貧困處境的差別，形成心理滿足和貧困認(rèn)定的差異性，形成貧困概念的“相對性”?？梢?，無論是絕對貧困還是相對貧困都是從生活資料的需求和供給角度出發(fā)，具有明顯的“經(jīng)濟(jì)性一維”特征。

貧困識別和貧困標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)是貧困從“一維”到“多維”擴(kuò)散的標(biāo)志。1889年布思（Charles Booth）首先提出貧困線概念，朗特里（Benjamin Seebohm Rowntree）用食品、房租、衣物、燃料等6種“基本需要”來確定最低營養(yǎng)需求標(biāo)準(zhǔn)作為貧困線，貧困被歸因于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)弊端而非個人惰性［3］。貧困線被定義為在特定社會中，可以預(yù)期一個人具有足夠營養(yǎng)條件的總消費(fèi)支出［4］，窮人被定義為消費(fèi)水平或收入水平低于貧困線的人。貧困線具有判定貧困人口和提供社會救濟(jì)的依據(jù)功能，以及維持廉價勞動力與勞動力市場的穩(wěn)定關(guān)系的功能［5］，工具性特征明顯。然而，湯森（Peter Townsend）認(rèn)為，貧困不僅是基本生活必需品缺乏的“絕對剝奪”，而是因缺乏社會資源被排斥在正常生活方式和社會活動之外的“相對剝奪”。湯森運(yùn)用相對收入標(biāo)準(zhǔn)（不同類型家庭平均收入的50%）作為測量相對貧困的貧困線，并提出貧困的剝奪標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用包含生活、娛樂、教育、健康和社會關(guān)系在內(nèi)的13個指標(biāo)計(jì)算出客觀和主觀剝奪指數(shù)［6］。湯森的貧困識別超越了純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，具有社會學(xué)內(nèi)涵，將貧困的隱性因素曝光，其政策理念實(shí)現(xiàn)了從“經(jīng)濟(jì)性一維”到 “形式性多維”的轉(zhuǎn)變。

能力貧困的提出，實(shí)現(xiàn)了貧困從“形式性多維”到“實(shí)質(zhì)性多維”的演變。雖然湯森認(rèn)識到貧困產(chǎn)生的多維隱性因素，但在扶貧政策方面卻依然停留在經(jīng)濟(jì)救助手段，對于反貧困停留于表面形式。為了從根本上擺脫貧困，深入挖掘貧困的隱性特征，阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）從政治學(xué)角度對貧困進(jìn)行界定，提出“可行能力”（Capability）概念，引入能力貧困評價方法。森認(rèn)為，即使在基本必需品集合和貧困線被確定下來之后，貧困的定量化分析似乎也需要把絕對貧困與相對貧困結(jié)合起來考慮，絕對貧困度量必須由相對貧困來補(bǔ)充［7］。窮人因缺乏構(gòu)成“可行能力”的構(gòu)成要件：政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會機(jī)會、透明性擔(dān)保以及防護(hù)性保障，而缺乏生活的實(shí)質(zhì)自由，進(jìn)而失去自我發(fā)展的基礎(chǔ)［8］。所以，扶貧應(yīng)該是賦予窮人“可行能力”，通過發(fā)揮窮人主體能動性，激發(fā)多元性的潛在權(quán)利需求，改變其政治權(quán)利現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)徹底脫貧。以維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定為目的的扶貧具有強(qiáng)烈的“工具性”特征，脫貧具有形式主義；而以追求人的權(quán)利和自由為目的的扶貧則具有明顯的“發(fā)展性”特征，使脫貧具有穩(wěn)定性效果。

多維貧困的概念已經(jīng)被西方國家廣泛運(yùn)用，并輔之以多元復(fù)合貧困線作為政策依據(jù)。這一過程是西方福利國家福利思潮和價值理念演變的過程，其表現(xiàn)為：從“市民權(quán)利”到“公民權(quán)利”、從“消極自由”到“積極自由”、從“消極福利”到“積極福利”的演變?！澳芰?dǎo)向”扶貧成為實(shí)質(zhì)多維貧困觀的政策設(shè)計(jì)落腳點(diǎn)。

2 能力貧困的階梯分析：從“顯性需求”到“隱性需求”

美國過去50年的反貧困經(jīng)驗(yàn)顯示，僅僅發(fā)展宏觀經(jīng)濟(jì)和單純的經(jīng)濟(jì)扶貧不會消除貧困［9］。當(dāng)“顯性需求”滿足不能上升到“隱性需求”層次時，窮人將跌入“貧困黑洞”，健康貧困、經(jīng)濟(jì)貧困、文化貧困、能力貧困的死循環(huán)很難讓窮人徹底擺脫貧困，其微弱的優(yōu)勢將被“吸光”，返貧現(xiàn)象和貧困代際傳遞將始終存在。能力扶貧就是從動態(tài)性和發(fā)展性視角，通過整體性和能力塑造方法打通“顯性需求”到“隱性需求”滿足的階梯，繞過“貧困黑洞”最終實(shí)現(xiàn)徹底脫貧。個人在生活中改變事物的能力比他們生活人口特征或經(jīng)濟(jì)情況的改變更重要［10］。從根本來看，能力扶貧實(shí)現(xiàn)了從基本需求保障到權(quán)利保障的階梯上升。

從需求滿足的性質(zhì)來看，貧困可分為顯性貧困和隱性貧困。顯性貧困是指貧困的表現(xiàn)形式外顯于日常生活中，易于被發(fā)覺也易于被改變，是貧困識別的主要依據(jù)，具體包括基本貧困和稟賦貧困①基本貧困是指維持基本生活的物資條件匱乏，包括飲食、衣服、能源、住所、出行、網(wǎng)絡(luò)等資源未能達(dá)到人們基本生存的水平；稟賦貧困是指由先天具備或外界賦予的有形資本和無形資本的總和，包括土地資源、自然環(huán)境、地理區(qū)位、健康水平、勞動能力等。。隱性貧困是指不易于被發(fā)現(xiàn)，不直接造成貧困，但確實(shí)影響貧困發(fā)生的隱性表現(xiàn)形式，包括教育貧困、就業(yè)貧困、資產(chǎn)貧困、社交貧困、權(quán)利貧困等。顯性貧困具有直接性、靜態(tài)性、絕對性和基礎(chǔ)性，而隱性貧困具有間接性、動態(tài)性、相對性和發(fā)展性。通過能力扶貧有助于打通顯性貧困到隱性貧困的階梯通道，能有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會關(guān)系，具有發(fā)展性。能力貧困具有階梯性表征，從“顯性能力貧困”到“隱性能力貧困”呈現(xiàn)階梯上升勢態(tài)，是從基本生存需求到高級權(quán)利需求的實(shí)現(xiàn)過程，前者為后者的基礎(chǔ)，后者為前者的鞏固條件。經(jīng)濟(jì)貧困國家和福利政策落后的國家注重“顯性能力貧困”的脫貧，脫貧長期性效果不佳。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和福利政策體系健全的國家，越強(qiáng)調(diào)對“隱性能力貧困”的化解，以穩(wěn)固脫貧實(shí)效。

“顯性能力貧困”需要提升的是基本能力和稟賦能力。因缺乏基本生存資料，導(dǎo)致基本生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)被剝奪是基本能力貧困的具體體現(xiàn)，可以通過以現(xiàn)金供給和實(shí)物供給為主的社會救助給予能力提升。稟賦能力的提升可以通過改善醫(yī)療水平、健全醫(yī)保體系、投資自然環(huán)境和移民遷徙來實(shí)現(xiàn)?？梢?，“顯性能力貧困”的改善主要依靠制度型的社會救助和社會保險來實(shí)現(xiàn)，具有臨時性。在此基礎(chǔ)上，“隱性能力貧困”的改善更具穩(wěn)定性。教育貧困可通過整合教育資源進(jìn)行，對弱勢區(qū)域和困難群體資源傾斜、政策扶持，加大對貧困人群和貧困地區(qū)的教育資金和資源投入。就業(yè)貧困則需強(qiáng)化社會服務(wù)，為貧困群體制定個性化的職業(yè)規(guī)劃、提供就業(yè)信息、安排技能培訓(xùn)、調(diào)試就業(yè)心理、適應(yīng)就業(yè)環(huán)境，以服務(wù)提供實(shí)現(xiàn)能力提高。資產(chǎn)貧困需要進(jìn)行資本建設(shè)，按照政府和個人共同出資的方式建立資本賬戶，通過嚴(yán)格的管理以達(dá)到對不時之需和對教育服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼的目的，最終恢復(fù)窮人的自信心。社交貧困要通過以社會工作為表現(xiàn)形式的社會服務(wù)賦權(quán)來改善貧困個體的家庭關(guān)系、朋友關(guān)系和其他社會關(guān)系，以此豐富其社會資源。權(quán)利貧困則需個人提高教育能力、就業(yè)能力、組織能力、信息獲取能力和自我表達(dá)能力，增加參與社會活動和政治活動的機(jī)會，通過社會服務(wù)賦權(quán)提高自決水平和自信心。政府應(yīng)該從公共服務(wù)供給、信息建設(shè)和制度完善入手，打通利益表達(dá)和權(quán)利表達(dá)的通道，實(shí)現(xiàn)群體賦權(quán)。

在打通“顯性能力貧困”到“隱性能力貧困”階梯進(jìn)程中，消除能力貧困的對策路徑經(jīng)歷了從社會救助到社會保險再到社會服務(wù)的發(fā)展歷程。從福利模式的角度進(jìn)行分析，體現(xiàn)了從“剩余型福利模式”到“制度型福利模式”再到“發(fā)展型福利模式”的演變過程。這一過程打破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)扶貧模式，向服務(wù)扶貧和權(quán)利扶貧轉(zhuǎn)換，這也是發(fā)展型社會政策的具體體現(xiàn)。“第三條道路”的代表英國和美國在貧困人口隱性能力建設(shè)實(shí)踐中尤為突出，英國的“工作福利”政策和美國的“資產(chǎn)建設(shè)”政策就是典型代表。

3 精準(zhǔn)扶貧中能力扶貧的中國經(jīng)驗(yàn)與缺陷：理想與現(xiàn)實(shí)的矛盾

2013年，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想，這標(biāo)志著我國進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”時代。此后，相關(guān)政策和文件陸續(xù)出臺，精準(zhǔn)扶貧之路實(shí)現(xiàn)了從“輸血式”傳統(tǒng)扶貧向“造血式”開放扶貧的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的中國經(jīng)驗(yàn)主要包括：其一，“靶向性”動態(tài)干預(yù)調(diào)整，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧開發(fā)體系。精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了瞄準(zhǔn)機(jī)制的個體精準(zhǔn)和區(qū)域精準(zhǔn)的統(tǒng)一，構(gòu)建了“精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核”四大機(jī)制整體開發(fā)的科學(xué)扶貧體系；其二，多元化主體參與治理，建立開發(fā)扶貧融合體系。我國正在形成政府引導(dǎo)，市場調(diào)節(jié)，政府、市場和社會多元主體整合參與的融合式扶貧開發(fā)體系；其三，多樣化形式開展扶貧，突破單向扶貧治理瓶頸。在多元主體參與貧困治理的機(jī)制下，政府以項(xiàng)目發(fā)包的方式投資扶貧項(xiàng)目，公益慈善、項(xiàng)目幫扶、就業(yè)幫扶、產(chǎn)業(yè)扶貧、經(jīng)濟(jì)合作和村企共建等扶貧方式層出不窮，小額貸款、農(nóng)超對接、電商扶貧、家庭農(nóng)場等特色扶貧項(xiàng)目紛紛涌現(xiàn)?？梢哉f，精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了從扶貧主體、客體、內(nèi)容和形式全方位精準(zhǔn)導(dǎo)向。

精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)踐，開始呈現(xiàn)出能力扶貧的價值導(dǎo)向和政策實(shí)踐。其一，彰顯杜絕返貧政策抱負(fù)，體現(xiàn)能力扶貧價值導(dǎo)向。精準(zhǔn)扶貧以區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、文化優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢為基礎(chǔ)，通過地區(qū)對口幫扶、企業(yè)對口幫扶、農(nóng)戶對口幫扶的方式，以差異化和個性化幫扶，體現(xiàn)了能力扶貧的價值導(dǎo)向。其二，強(qiáng)化顯性能力扶貧，提升基本能力和稟賦能力。通過精準(zhǔn)的資金支持、實(shí)物救濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升基本能力；通過環(huán)境改造、異地搬遷、醫(yī)保補(bǔ)貼和基礎(chǔ)醫(yī)療資源建設(shè)投入提升稟賦能力。其三，引入隱性能力扶貧，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?！爸惨P”引進(jìn)勞動密集型企業(yè)落戶，提供就業(yè)崗位和培訓(xùn)機(jī)會，提升就業(yè)能力。通過“建檔立卡”精準(zhǔn)識別，按照“戶主申請——村民小組提名——村民代表評議和票決——村委會審查——鄉(xiāng)鎮(zhèn)府審核——縣扶貧辦復(fù)核——縣人民政府審批”的識別程序，培養(yǎng)參與能力和表達(dá)能力，激發(fā)維權(quán)意識，提升權(quán)利能力［11］。

然而，精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)與能力扶貧的目標(biāo)要求形成鮮明矛盾，成為了精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)階段的主要障礙。主要表現(xiàn)為：

其一，政府績效評價目標(biāo)的“短期性”與能力扶貧目標(biāo)的“長期性”形成矛盾。迫于績效考核壓力和政績目標(biāo)驅(qū)使，有些政府只注重扶貧的表面效果形成“數(shù)字扶貧”，有些政府強(qiáng)行攤派脫貧任務(wù)或“強(qiáng)行摘帽”。然而，貧困人群的能力塑造過程和扶貧效果穩(wěn)定具有長期性，短期行為將造成顯性貧困和隱性貧困的階梯被人為阻隔，“貧困黑洞”和返貧現(xiàn)象出現(xiàn)。

其二，精準(zhǔn)扶貧手段的“顯性”傾向與能力扶貧手段的“隱性”傾向形成矛盾。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧行動雖體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)扶貧和能力扶貧等多維手段傾向，但依然以現(xiàn)金和實(shí)物為主要手段，停留在經(jīng)濟(jì)扶貧階段，并未實(shí)現(xiàn)扶貧手段的“能力導(dǎo)向”轉(zhuǎn)換，政策效果穩(wěn)定性較差，返貧率較高。根據(jù)124個貧困村調(diào)查數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，近3年來貧困地區(qū)平均返貧率為12.9%。六盤山區(qū)、燕山-太行山區(qū)和秦巴山區(qū)返貧率分別高達(dá)53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達(dá)到67.2%、53.7%和35.4%［12］。

其三，精準(zhǔn)扶貧對象“絕對化”與能力扶貧的對象“相對化”形成矛盾。2015年我國貧困標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民年人均純收入2 800元，精準(zhǔn)扶貧對象屬于絕對貧困范疇，基本生活維持困難。加之基本社會保障并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，醫(yī)療資源匱乏，醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障支付水平低，保障不全面，導(dǎo)致因病返貧和因老返貧的現(xiàn)象突出。而能力扶貧則以滿足隱性貧困為主，“相對化”特征明顯，缺乏基礎(chǔ)的顯性條件將很難跨越“貧困黑洞”進(jìn)入賦權(quán)需求階段。

其四，精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)的單一性和能力扶貧標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性形成矛盾。以收入水平為標(biāo)準(zhǔn)的貧困識別方法局限性明顯，導(dǎo)致社會服務(wù)資源供給不足，專業(yè)社工人員稀缺，服務(wù)供給不能滿足貧困人群扶貧的要求，未能從根本上提升貧困人口能力。只有建立多維貧困識別標(biāo)準(zhǔn)，方能實(shí)現(xiàn)能力扶貧。

4 能力扶貧的中國路徑：賦權(quán)與多維能力提升

以多維貧困為定義，建立能力導(dǎo)向機(jī)制。一方面，進(jìn)一步完善扶貧兜底機(jī)制，盡快實(shí)現(xiàn)全民參保，適度提高保障水平，提升醫(yī)保和養(yǎng)老保險的保障效能。擴(kuò)充臨時救濟(jì)資金體量，豐富臨時補(bǔ)貼項(xiàng)目，實(shí)施差異化特惠補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)顯性貧困的兜底保障。另一方面，推廣以能力為導(dǎo)向的多維貧困定義，建立多維能力提升機(jī)制。

以風(fēng)險防范為目標(biāo)，建立社會投資國家。我國已逐漸進(jìn)入到風(fēng)險社會，以政府為主導(dǎo)和以補(bǔ)缺為目標(biāo)的扶貧政策將很難應(yīng)付多樣化貧困成因和表現(xiàn)。因此，我們在現(xiàn)階段就應(yīng)該以風(fēng)險防范為目標(biāo)，以發(fā)展型社會政策為理念，建立社會投資國家。政策目標(biāo)方面，改變福利國家自上而下的利益分配機(jī)制，轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)發(fā)展型國家自下而上的能力孵化機(jī)制［13］；績效考核方面，綜合短期和長期目標(biāo)，導(dǎo)入能力扶貧因子，建立追溯機(jī)制，完善長期脫貧的考核方法；政策措施方面，改變以現(xiàn)金補(bǔ)貼為主的臨時性顯現(xiàn)能力貧困投入，轉(zhuǎn)向以社會服務(wù)為主的投資性人力資源開發(fā)；政策效果方面，改變以數(shù)值型的貧困發(fā)生率為主的指標(biāo)效果評價，轉(zhuǎn)向以定性描述和數(shù)值指標(biāo)相結(jié)合的賦權(quán)結(jié)果評價。

以社會服務(wù)為工具，建立賦權(quán)扶貧機(jī)制。社會救助和社會保險針對臨時性經(jīng)濟(jì)貧困進(jìn)行實(shí)物救濟(jì)和現(xiàn)金預(yù)防，而社會服務(wù)則針對長期性能力貧困進(jìn)行賦權(quán)增能。社會服務(wù)的本質(zhì)是通過提供勞動性服務(wù)為主的社會工作以消除社會排斥，加強(qiáng)社會融合，激發(fā)內(nèi)生動力，提高自我處置能力，提升自決能力，最終實(shí)現(xiàn)賦權(quán)。社會服務(wù)的主要內(nèi)容包括康復(fù)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社區(qū)照顧、居家服務(wù)、心理健康服務(wù)、家庭服務(wù)等非實(shí)物和現(xiàn)金給付的勞動服務(wù)。社會服務(wù)通過 “喚醒”“參與”“融合”的過程，首先實(shí)現(xiàn)貧困人口的自我賦權(quán)，提高其自信心和自我發(fā)展能力，喚醒其自我認(rèn)知意識；其次，通過與社會工作者的活動參與和服務(wù)接受，幫助其自我決策，以實(shí)現(xiàn)個體賦權(quán)；再次，通過社區(qū)活動和團(tuán)體活動喚醒參與意識，實(shí)現(xiàn)團(tuán)體賦權(quán)；復(fù)次，通過政府和社會力量的幫助，以群體的形式對貧困群體進(jìn)行整體性幫扶和服務(wù)，或由貧困群體成立自組織自發(fā)脫貧，實(shí)現(xiàn)組織賦權(quán)；最后，貧困社區(qū)或地區(qū)參與政治投票和政治決策，以群體的形式獲取政治權(quán)利和福利資源，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)賦權(quán)。

以資產(chǎn)建設(shè)為手段，建立金融保障機(jī)制。資產(chǎn)建設(shè)是以政府投資為主導(dǎo)，政府和非政府組織為主體，以建立個人發(fā)展賬戶為形式，引導(dǎo)和幫助窮人進(jìn)行資產(chǎn)積累與投資，來增強(qiáng)窮人抵御風(fēng)險和自我發(fā)展能力［14］。個人賬戶將改變原有金融扶貧的政府主導(dǎo)特征，以個人所需、能力培養(yǎng)和長遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)取向，通過建立個人金融賬戶將分散化的金融扶貧項(xiàng)目和資金進(jìn)行整合。政府將窮人的救助資金、保險基金、福利補(bǔ)貼等項(xiàng)目整合到個人賬戶，根據(jù)個人的教育需求、生活需求、創(chuàng)業(yè)需求進(jìn)行一定比例的資金配備以擴(kuò)充資金規(guī)模，個人在政府的監(jiān)督下有計(jì)劃的使用資金。同時，政府對資金進(jìn)行合理配置和投資，以實(shí)現(xiàn)個人賬戶的保值增值?？梢?，資產(chǎn)建設(shè)在轉(zhuǎn)變政府金融扶貧角色的同時，增強(qiáng)了貧困者的自主意識、自信心和金融投資能力。

以工作福利為政策，建立能力內(nèi)驅(qū)機(jī)制。工作福利是發(fā)展型社會政策的核心政策措施，是對貧困者能力激活最有效措施，按照政策形式可以分為就業(yè)津貼救助和就業(yè)服務(wù)供給。貧困者就業(yè)津貼救助包括就業(yè)援助津貼和就業(yè)稅收減免，當(dāng)貧困者失業(yè)時啟動就業(yè)援助津貼保障其基本生活以重新獲得就業(yè)機(jī)會，當(dāng)貧困者進(jìn)入就業(yè)崗位后進(jìn)行收入稅收減免以維持就業(yè)信心和內(nèi)驅(qū)力。貧困者就業(yè)服務(wù)供給包括就業(yè)機(jī)會、就業(yè)信息、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)評估等。政府和用人單位通過建立長效合作機(jī)制，一則共享資源提供就業(yè)崗位，二則共同開發(fā)創(chuàng)造就業(yè)崗位，以打破行業(yè)和地域的區(qū)隔。政府可以利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立貧困人群就業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，將用人單位和求職者無縫對接，實(shí)現(xiàn)供求平衡。政府的勞動人事部門應(yīng)該將就業(yè)培訓(xùn)資源下沉到地方貧困地區(qū)，根據(jù)需求提供訂單式培訓(xùn)、遠(yuǎn)程式培訓(xùn)和下沉式培訓(xùn)，將線上線下培訓(xùn)整合。同時，將就業(yè)能力評估和培訓(xùn)效果評估相結(jié)合，對貧困者進(jìn)行就業(yè)能力資格認(rèn)證。工作福利的各項(xiàng)政策措施有機(jī)相連，互為基礎(chǔ)，有效激活貧困者內(nèi)生動力。

以積極福利為思想，建立雙向責(zé)任機(jī)制?！盁o責(zé)任則無權(quán)利”是積極福利的核心思想，其強(qiáng)調(diào)個人在享受福利權(quán)利的同時應(yīng)該承擔(dān)福利責(zé)任，這也是公民責(zé)任和政府責(zé)任的內(nèi)在統(tǒng)一。在發(fā)展型社會福利模式建設(shè)的過程中，政府福利責(zé)任的體現(xiàn)和福利資源的供給，應(yīng)該與貧困者福利權(quán)利的享受和責(zé)任擔(dān)當(dāng)相統(tǒng)一，這樣將有效防止福利依賴。一方面，政府應(yīng)該按需為貧困者提供脫貧資源和服務(wù)。另一方面，貧困者在享受福利待遇時要經(jīng)過精準(zhǔn)評估，包括資產(chǎn)評估、勞動能力評估和扶貧效用評估。然后，要求受助者必須完成相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)和素質(zhì)教育，并從事相應(yīng)工作任務(wù)。該過程既能有效提升扶貧資金使用效率，又能提升貧困者個人能力。

以多元參與為方式，建立多元治理機(jī)制。我國開放型扶貧的重要特征就是多元治理主體的貧困治理體系，政府、市場和社會在扶貧中實(shí)現(xiàn)多中心協(xié)調(diào)治理?？墒牵^對主導(dǎo)、市場參與不足、社會開發(fā)不充分嚴(yán)重影響了扶貧效果。因此，政府應(yīng)加大資金供給和項(xiàng)目開發(fā)力度，逐漸從參與者向監(jiān)督者和裁判員轉(zhuǎn)換。市場主體應(yīng)該運(yùn)用市場機(jī)制充分介入扶貧開發(fā)，創(chuàng)新市場和貧困人口的利益分配機(jī)制、利益保障機(jī)制、利益調(diào)節(jié)機(jī)制和利益約束機(jī)制，以完善市場參與扶貧的主導(dǎo)作用。加大社會組織培育和孵化力度，給予其寬松的成長環(huán)境，完善慈善相關(guān)法律，培育社會慈善氛圍，以充分發(fā)揮社會的補(bǔ)充作用。

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責(zé)任編輯 伍 靜

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.026

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A

1004-0544（2017）04-0157-05

國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目（15CSH 079）。

王磊（1980-），男，云南大理人，管理學(xué)博士，西華大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院講師；張沖（1985—），男，四川眉山人，法學(xué)博士，西華大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，四川大學(xué)博士后流動站研究人員。