潘芳芷

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

參與式扶貧存在的問題及其對策

潘芳芷

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

當(dāng)下扶貧難度越來越大，貧困戶因自身條件不足等原因，使得他們在扶貧的過程中容易被忽視。同時由于監(jiān)督不到位，有些村干部優(yōu)先把優(yōu)惠政策給自己的近親及朋友，忽略真正需要的貧困戶。要使貧困農(nóng)民順利脫貧，必須讓農(nóng)民真正地參與到扶貧中來。農(nóng)民樹立脫貧信心，調(diào)動積極性，確實落實村干部一線指導(dǎo)作用。同時要對貧困戶進(jìn)行再教育，掌握更多的脫貧技能。此外要加強監(jiān)督，財政公開，健全扶貧政策落實到戶的規(guī)則。

參與式扶貧；精準(zhǔn)扶貧；精英俘獲；內(nèi)卷化

隨著扶貧進(jìn)程的推進(jìn)，我國扶貧模式也不斷與時俱進(jìn)，習(xí)主席強調(diào)要精準(zhǔn)扶貧。要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，提高扶貧效率，必須賦權(quán)于民，提高農(nóng)民的積極性、主動性和參與性。只有充分體現(xiàn)民意，鼓勵農(nóng)民真正參與扶貧，才能使扶貧確實解決民生問題。

“參與式扶貧”是指政府為了給貧困戶提供脫貧致富的機會，從政府財政劃撥一定數(shù)量的資金，進(jìn)而賦予貧困戶應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵群眾參與扶貧項目的決策、實施、監(jiān)督和驗收的整個過程，借此提升貧困農(nóng)戶自主脫貧、自我發(fā)展能力，從根本上達(dá)到脫貧致富[1]。在結(jié)構(gòu)性貧困較為嚴(yán)重的邊遠(yuǎn)地區(qū)，仍然存在著參與式扶貧流于形式的現(xiàn)象。精英俘獲資源，農(nóng)村治理內(nèi)卷化等各方面的原因，導(dǎo)致農(nóng)村參與式扶貧遇到各種瓶頸。

一、農(nóng)村參與式扶貧存在的問題

(一)精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié)中貧困戶參與積極性不高

目前尚未消除貧困的，大都是難度比較大的貧困區(qū)以及邊遠(yuǎn)的山區(qū)。這些地區(qū)存在嚴(yán)重的精英俘獲扶貧資源的現(xiàn)象?！熬⒎@”是指精英借助手上掌握的不平等權(quán)力，控制資源分配的全過程，最終截取大部分資源收益，從而導(dǎo)致貧困戶不能有效獲取扶貧資源[2]。這里的精英主要指在村里擔(dān)任干部職位的村民，此外也指代那些雖沒有在村里擔(dān)任職務(wù)，卻與村干部有著緊密聯(lián)系的人物[3]。精英利益團(tuán)體最先獲取扶貧信息，卻把個別無關(guān)輕重的信息給村民。村民沒有得到全面的關(guān)于扶貧政策、扶貧資源的信息，參與積極性不高。

村莊爭戴“貧困帽”。村民認(rèn)為，能否成為“貧困村”，取決于村干部有沒有足夠的人脈、財力、能力獲得上級的許可。這也是精英俘獲資源得以被村民認(rèn)可的文化基礎(chǔ)——他們深知，沒有精英的努力，貧民的艱難處境是不可能得到改善的[4]。陳舊的“等、靠、要”思想嚴(yán)重地影響村民參與扶貧的積極性，同時也缺乏投入扶貧的主人翁意識。

(二)項目決策環(huán)節(jié)中村干部獨自決策

在邊遠(yuǎn)的小山村里參與式扶貧沒有得到真正地貫徹，農(nóng)民享有的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)沒有實現(xiàn)。政府沒有搭建幫扶信息平臺，實現(xiàn)扶貧資訊的即時共享。農(nóng)村精英俘獲扶貧信息，成了他們優(yōu)先發(fā)家致富的有利條件。

村干部假公濟(jì)私，精英俘獲扶貧資源，項目的受益人是“精英集團(tuán)”而不是農(nóng)民。村干部迫于績效壓力，不得不制定出扶貧項目。這些項目往往不可行，或經(jīng)濟(jì)效益低，非村民迫切需要的。項目決策過程中，因為農(nóng)村精英的排擠，本該廣開言路，集思廣益地商討項目，最終變成農(nóng)民融入不進(jìn)精英的圈子，決策參與權(quán)被剝奪。

(三)項目實施環(huán)節(jié)中監(jiān)督缺位

“結(jié)對子幫扶”是精準(zhǔn)扶貧常用的方法之一。但現(xiàn)實情況并沒有那么可觀。一些企業(yè)家、商人、干部缺乏足夠的責(zé)任心和耐心。許多是走個過場，并不關(guān)心貧民實際發(fā)展?fàn)顩r。因為沒有監(jiān)督，所以結(jié)對子“不作為”行為沒有得到遏制，加上貧困戶自身的自卑情緒，使結(jié)對子幫扶的效果大打折扣。

項目實施最關(guān)鍵的是公開透明，農(nóng)民有扶貧資金去向、運用情況的知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。許多村莊扶貧項目是關(guān)于道路建設(shè)、修建橋梁、配備路燈等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實施過程中，財政沒有公開，村民沒有監(jiān)督，導(dǎo)致村干部尋租，以及施工人員偷工減料，致使項目完成不達(dá)標(biāo)，造成資源浪費。

(四)項目評估環(huán)節(jié)貧困戶參與度低

扶貧對象參與度低，就無法發(fā)揮自身在績效評估中的作用、也難以保障評估結(jié)果取信于扶貧對象，有失科學(xué)民主化[5]。參與式扶貧必須堅持到扶貧的最后一個階段。村干部認(rèn)為只要達(dá)到上級的脫貧指標(biāo)任務(wù)就完成了，村干部對上級負(fù)責(zé)不對貧困戶負(fù)責(zé)。所以項目收尾期，村干部沒有對貧困戶進(jìn)行民意調(diào)查。他們知曉：只要上級感到滿意就可以了。干部們唯上級的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是瞻，以為農(nóng)民只要有經(jīng)濟(jì)收入就滿足了，完全是以“理性人”來對待農(nóng)民，忽略了農(nóng)民的其他需求。

二、問題存在的原因

(一)弱勢群體難以參與到扶貧項目

邊遠(yuǎn)山區(qū)的貧困村，村民思想觀念陳舊，群眾整體素質(zhì)偏低，缺乏一技之長，農(nóng)民是弱勢群體。內(nèi)生性原因?qū)е碌呢毨沟棉r(nóng)民被隔離在參與扶貧的外圍。再加上其他導(dǎo)致貧困的原因：因病、因?qū)W、缺資金、缺勞動力、殘疾等使得他們更加沒有精力參與扶貧。而這種由于缺乏生存技能、資源等綜合性原因?qū)е碌呢毨?，如果沒有外界的幫助，想要脫貧更加困難。精英團(tuán)體的阻撓，無疑加大了農(nóng)民參與扶貧的難度。

村干部一直以“己”為中心 ，村里的扶貧資源通過“有差等的次序和一根根私人聯(lián)系而構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行分配，從而鞏固自己的治理地位，導(dǎo)致農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”[6]，與村干部沒有關(guān)系的村民對于獲得脫貧資源望而卻步。這導(dǎo)致了“扶富不扶貧”。農(nóng)村治理內(nèi)卷化是一個普遍現(xiàn)象，這種結(jié)構(gòu)性排斥普通農(nóng)民參與扶貧，使得扶貧只扶“精英”，精英先富，農(nóng)民卻不能后富。

官員的腐敗懶政，村民有苦說不出，長此以往對村干部失去信心。村民向村干部反饋意見，干部敷衍了事，甚至不予理睬。村民對干部失去信任，以至于認(rèn)為國家的扶貧政策只是形式化政策。

(二)村民自身的素質(zhì)阻礙其參與扶貧

我國村民自治制度自實施以來，大大提高了村民參與村務(wù)的積極性。但在邊遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)民的參與度更多的是形式主義。農(nóng)村里有知識的年輕人大都外出學(xué)習(xí)或者工作，而留守兒童、老年人、殘疾人或者是游手好閑的人留在村里，他們自身能力不夠，大多受教育程度低，不懂得參與村里的事務(wù)。因此扶貧事項基本上是精英們做主。村民的低素質(zhì)，使得他們無法完全參與到扶貧中。

大部分農(nóng)民監(jiān)督意識薄弱，不懂得維護(hù)自身的合法利益。想要維護(hù)自己利益的農(nóng)民，又苦于沒有途徑。向村干部反應(yīng)，官官相護(hù)的“風(fēng)氣”，導(dǎo)致反饋沒有效果，反而得罪了干部。更多的村民基于“多一事，不如少一事”，“民斗不過官”的思想而忍氣吞聲。沒有法律知識，沒有維權(quán)途徑，沒有監(jiān)督渠道，讓很多村民的權(quán)利得不到保障。

(三)村干部缺乏集思廣益的治理理念

基層治理需要村干部集思廣益，走群眾路線，把農(nóng)民當(dāng)作村民自治的一部分。農(nóng)民參與扶貧是其實現(xiàn)參與公共治理權(quán)利的體現(xiàn)，也是我國構(gòu)建多中心治理體現(xiàn)的必然要求。村干部認(rèn)為，農(nóng)民的教育程度低，政治素養(yǎng)不高，參與的意義不大。此外小農(nóng)思想不利于他們從大局面來考慮事情。村干部思想覺悟不高，先入為主地排斥農(nóng)民參與扶貧，自行剝奪農(nóng)民的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，包攬了扶貧資源的管理與使用。這種戴著有色眼鏡看農(nóng)民的干部，做不到公平公正。

村干部為百姓服務(wù)的積極性不高，責(zé)任心不強。村干部工資低，生活得不到保障，加上升職空間很小，能夠達(dá)到村支書已是“天花板干部”，所以不熱衷于老百姓的服務(wù)事業(yè)。有的干部，生怕與村民起沖突，導(dǎo)致其上訪，因此也避免與農(nóng)民打交道。而村干部的親朋好友則成為其掩蓋國家要求“農(nóng)民參與”最好的“同盟者”。他們認(rèn)為熟人做事更靠譜，其他農(nóng)民只會擾亂秩序。

(四)保障農(nóng)民參與扶貧的制度不完善

國家推行農(nóng)村參與式扶貧多年，但是沒有制定相應(yīng)的、具體的規(guī)章制度嚴(yán)格要求在實際操作過程中必須要農(nóng)民參與其中。村干部鉆政策的空隙，把優(yōu)惠的政策、好的資源優(yōu)先給自己的親朋好友，也算是“農(nóng)民參與扶貧”。這樣還有利于家族的發(fā)展、權(quán)利的鞏固。參與式扶貧具體的實施需要各地因地制宜地制定操作規(guī)則，要有第三方來監(jiān)督是否發(fā)動農(nóng)民參與，否則就會給農(nóng)村精英可乘之機。

三、完善參與式扶貧的對策

(一)提高農(nóng)民運用公民權(quán)利的意識

1. 村民要樹立脫貧信心，提高公民意識。農(nóng)民長期被農(nóng)村精英蒙騙，沒有途徑改變貧困現(xiàn)狀，因此失去脫貧信心。要讓老百姓意識到，國家關(guān)注民生，會幫助其脫貧。在全國扶貧背景下，農(nóng)民要充分參與扶貧，一定能夠順利脫貧。農(nóng)民首先要在精神上脫貧，積極使用公民權(quán)利，從被動脫貧向主動脫貧致富轉(zhuǎn)變。此外，村干部在鼓勵村民參與扶貧的同時，要適當(dāng)放權(quán)給貧困戶，讓農(nóng)民真正地享有主人翁的權(quán)利，扶貧資訊毫無保留地告知貧困戶。

2. 加強村民法律知識教育。提高扶貧效率離不開群眾的積極監(jiān)督。邀請相關(guān)的法律專家或工作人員到村里給貧困戶講解通過恰當(dāng)?shù)姆绞?，維護(hù)自身合法權(quán)利的途徑。同時打造良好的監(jiān)督平臺，給貧民提供更多便利、安全的監(jiān)督舉報渠道。讓法律維權(quán)成為貧困戶維護(hù)權(quán)益的首選方式。

(二)提高村民的自主發(fā)展能力

提高村民的基本生存技能，結(jié)合貧困村的特色產(chǎn)業(yè)對貧困農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)生產(chǎn)技能的精準(zhǔn)培訓(xùn)。首先進(jìn)行貧困戶勞動力調(diào)查，明確每戶所需要培訓(xùn)的勞動技能，然后實名制建檔立卡，方便統(tǒng)計。邀請有關(guān)部門的專家到本村進(jìn)行勞動技能培訓(xùn)，主要培訓(xùn)與該村生產(chǎn)相關(guān)等農(nóng)村實用技術(shù)。培訓(xùn)的方式要根據(jù)農(nóng)民的水平而定，多種方式相結(jié)合，力求以最通俗易懂的方式讓老百姓接受新知識、新技能。只有提升農(nóng)民自身的綜合素質(zhì)，提高其發(fā)展能力，才能讓農(nóng)民發(fā)揮優(yōu)勢投身于扶貧項目中，擺脫“福利依賴”[7]，真正的獨立自強。

(三)村干部要做好第一把手

1. 村干部要尊重貧困農(nóng)民。村干部是扶貧政策順利執(zhí)行的重要人物，是一線官員。村干部作為基層官員，擺脫“精英思維”，尊重農(nóng)民，真正成為為民服務(wù)的第一把好手。村干部是農(nóng)民推選產(chǎn)生，要對農(nóng)民負(fù)責(zé)，心系農(nóng)民、植根農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民。無論何時，都要以權(quán)為民所用，利為民所謀，全心全意為農(nóng)民服務(wù)為導(dǎo)向。不顧貧困戶的實際需求，自己搞特殊權(quán)不是干部的合法權(quán)利，要堅決抵制。

2. 構(gòu)建村干部激勵機制。要重視對村干部的激勵。首先是適當(dāng)?shù)靥岣叽甯刹康幕竟べY及福利。將工資與績效相結(jié)合，鼓勵村干部多為百姓做實事。為現(xiàn)任的村干部交納養(yǎng)老保險。其次，拓展優(yōu)秀村干部上升渠道。很多村干部一輩子呆在村里，做好做壞一個樣，無望升遷，覺得無需作出一番業(yè)績。所以，要加大優(yōu)秀村干部考錄公務(wù)員、事業(yè)單位或國企的比例。有才干者，還可以優(yōu)先考慮推薦到上一級的領(lǐng)導(dǎo)班子中。拓展村干部的職業(yè)晉升渠道，打破天花板干部的局面，優(yōu)秀村干部“公職化”是使村干部無后顧之憂的有效途徑，穩(wěn)固村干部隊伍、激發(fā)村干部活力的重要措施[8]。

(四)完善制度保障農(nóng)民參與扶貧

為了更近一步確保農(nóng)村地區(qū)參與式扶貧得到落實，上級政府應(yīng)當(dāng)制定具體的農(nóng)民參與扶貧的運作流程，完善制度。在項目決策的過程中，需要通知村民參與，并要求到會者按手印，干部要詳細(xì)記錄發(fā)表的意見。這些材料要上交給上級政府，以便其監(jiān)督農(nóng)民參與扶貧過程的真實性。明文規(guī)定貧困戶參與扶貧，建立結(jié)對子責(zé)任制，不讓結(jié)對子幫扶成為企業(yè)賺取“好名聲”的手段，確實保障貧困戶得到利益。

保證上下溝通順暢，建立高效的反饋機制。定期開展干部與貧困農(nóng)民的交流會；結(jié)對子幫扶的企業(yè)或干部，要定期與受幫助農(nóng)民聯(lián)系，及時跟進(jìn)貧困農(nóng)民的發(fā)展情況。開通舉報熱線，投訴電話，并將號碼張貼在宣傳欄里，方便貧困戶查閱。邀請第三方組織參與監(jiān)督，避免精英團(tuán)體相互包庇。

[1]李興江, 陳懷葉. 參與式扶貧模式的運行機制及績效評價[J]. 開發(fā)研究, 2008(2): 94.

[2]劉升. 精英俘獲與扶貧資源資本化研究——基于河北南村的個案研究[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015(9): 25-30.

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[4]Jean- Philippe Platteau.Monitoring elite capture in community－driven development[J]. Development and Change, 2004(2): 223-246.

[5]孫璐. 扶貧項目績效評估研究——基于精準(zhǔn)扶貧的視角[D].北京: 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 2015: 92.

[6]周常春, 劉劍鋒, 石振杰. 貧困縣農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”與參與式扶貧關(guān)系研究——來自云南扶貧調(diào)查的實證[J].公共管理學(xué)報, 2016(1): 89.

[7]喬治·吉爾德. 儲玉坤譯.財富與貧困[M]. 上海: 上海譯文出版社, 1985: 1.

[8]劉小亮. 創(chuàng)新村干部激勵機制激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力——以江西省L縣為例談優(yōu)秀村干部“公職化”[J]. 延邊黨校學(xué)報, 2015(6): 50.

C913.7

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1674-327X (2017)05-0009-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.05.003

2017-03-26

潘芳芷(1989-)，女，福建泉州人，碩士生。

(責(zé)任編校：李延軍)