許麗英，梁桂芝

（1.中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱150080；2.中共哈爾濱市委黨校，黑龍江哈爾濱 150080）

·理論探討·

論政府責(zé)任清單制度的完善

許麗英1，梁桂芝2

（1.中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱150080；2.中共哈爾濱市委黨校，黑龍江哈爾濱 150080）

政府權(quán)力清單制度的落實需要責(zé)任清單制度的跟進。在政府責(zé)任清單制度實施過程中還存在制定依據(jù)不明晰、責(zé)任性質(zhì)和追責(zé)情形不明確、責(zé)任內(nèi)容較為原則等問題，亟需采取明晰責(zé)任清單制定的依據(jù)、明確責(zé)任清單制定的主體、明確責(zé)任清單性質(zhì)和追責(zé)情形、細化和分解責(zé)任內(nèi)容等措施予以完善，切實推進法治政府建設(shè)。

政府；責(zé)任清單；制度；完善

責(zé)任清單制度是與權(quán)力清單制度相伴而行的，政府權(quán)力清單制度的落實需要責(zé)任清單制度的跟進。經(jīng)濟學(xué)家常修澤指出，“責(zé)任清單”對當(dāng)前存在的三種傾向具有很強的針對性，一是權(quán)力被削弱后無所事事；二是對市場作用有誤解，認為政府“無形的手”可有可無；三是對改革、反腐有抵觸情緒，消極怠工[1]。目前，在責(zé)任清單制度實施過程中還存在以下問題，亟需采取有效措施予以完善。

一、政府責(zé)任清單制度存在的問題

（一）制定依據(jù)不明晰

責(zé)任清單制度與權(quán)力清單制度一樣，其梳理“依據(jù)”至關(guān)重要。目前由于我國行政法律體系的龐雜性和行政法律規(guī)范表現(xiàn)的多樣化，并且責(zé)任清單與權(quán)力清單一樣，其梳理“依據(jù)”國家尚無明確統(tǒng)一的規(guī)定，致使實踐中存在梳理依據(jù)較為混亂的問題。如有的將與本部門職能聯(lián)系最密切的法律法規(guī)作為梳理依據(jù)；還有的在法律法規(guī)中任選其一作為依據(jù)；甚至有的將其他規(guī)范性文件作為梳理依據(jù)。如某省國資委制定的責(zé)任清單將“其他違反法律法規(guī)規(guī)章及文件規(guī)定的行為”都包括在責(zé)任清單追責(zé)情形之內(nèi)。

（二）制定的主體模糊

依照我國行政法理論，行政權(quán)行使的主體僅限于行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。但在我國現(xiàn)實生活中，行使行政權(quán)主體卻沒有局限于行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，一些群團組織、事業(yè)單位等也行使一些行政權(quán)力，尤其是部分黨委系列的機關(guān)也享有一定的行政權(quán)力。上述行使行政權(quán)的主體是否都必須制定責(zé)任清單，目前缺乏明確具體的法律規(guī)定。

（三）責(zé)任性質(zhì)和追責(zé)情形不明確

截止到目前，由于我國尚無責(zé)任清單法，對于行政法律責(zé)任追究的具體形式散見于我國的《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》等法律之中。由于行政責(zé)任的復(fù)雜性、表現(xiàn)形式的分散性，致使追責(zé)情形以清單的形式進行列舉既有難度又不可行。然而，如果責(zé)任清單缺乏明確的追責(zé)情形，責(zé)任追究就無法落到實處，這是一個既相矛盾又亟需解決的問題。

（四）責(zé)任內(nèi)容較為原則

從形式上看，目前盡管權(quán)力清單對應(yīng)的責(zé)任清單是有了，但此項制度與其他制度具有相同之處，即制度執(zhí)行與不執(zhí)行后果都不嚴重。因為有的責(zé)任只是停留在紙上?？v觀近年來各地政府部門制定的責(zé)任清單便不難發(fā)現(xiàn)，所制定的往往只是對責(zé)任進行原則的規(guī)定，缺乏明確具體的內(nèi)容。如某政府機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第六十四條，即“行政機關(guān)及其工作人員利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益的，由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”[2]的法律規(guī)定制定了相關(guān)責(zé)任清單，但該清單只是將該法律條文進行了重復(fù)規(guī)定，沒有進行任何改變。另外，現(xiàn)實中責(zé)任清單制定還存在“大一統(tǒng)”的狀況，即上級與下級之間制定的責(zé)任清單內(nèi)容基本相同，缺少層層分解。

二、政府責(zé)任清單制度的完善

責(zé)任清單制度上述問題的存在，嚴重影響責(zé)任清單制度作用的發(fā)揮，也有違中央決定實施責(zé)任清單制度的宗旨，必須采取相應(yīng)措施予以解決。

（一）明晰責(zé)任清單制定的依據(jù)

中國特色社會主義法律體系是由多個部門組成的有機整體，而行政法律體系是其中的有機組成部分。早在2011年，吳邦國委員長向全世界莊嚴宣告中國特色社會主義法律體系形成。既然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，那么在邏輯上作為其組成部分的行政法律體系自然也應(yīng)已形成[1]。而在龐大的行政法律體系中究竟是以何種淵源作為責(zé)任清單的依據(jù)需要明確。政府責(zé)任清單具有法的屬性，當(dāng)然離不開法的原理和適用原則。按照行政法理論，行政法律淵源中各行政法律規(guī)范表現(xiàn)形式效力等級是有區(qū)別的。具體而言，下位法不得與上位法的規(guī)定相抵觸；同位法之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！皯椃ň哂凶罡叩姆尚ЯΑ！薄胺傻男ЯΩ哂谛姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章?！薄暗胤叫苑ㄒ?guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章?！盵3]“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。”而在一般法和特別法的效力問題方面適用“特別法優(yōu)于一般法”的原則[4]。在新法和舊法的效力問題方面適用“新法優(yōu)于舊法”的原則。責(zé)任清單制定時只有遵循上述規(guī)定，責(zé)任清單制定才能更加科學(xué)、合法。

（二）明確責(zé)任清單制定的主體

目前責(zé)任清單制定主體學(xué)術(shù)界尚未形成共識。有的學(xué)者認為責(zé)任清單制定的主體僅限于行政機關(guān)；多數(shù)學(xué)者認為責(zé)任清單制定的主體包括所有行使行政權(quán)的主體，等等。責(zé)任清單制度就是為了避免政府部門之間因職責(zé)不清而老百姓被置留在“模糊地帶”的現(xiàn)象，因此，按照“尊重保護人權(quán)”的理念，避免行政“不作為”現(xiàn)象的出現(xiàn)，責(zé)任清單制定的主體應(yīng)該具有廣泛性和多元性。而按照“權(quán)責(zé)一致原則”，實踐中凡是具有行使國家職能的部門都應(yīng)成為責(zé)任清單制定的主體。

（三）明確責(zé)任性質(zhì)和追責(zé)情形

政府責(zé)任清單制度完善的首要前提是責(zé)任性質(zhì)的認定，而政府職能的本質(zhì)決定了責(zé)任清單的責(zé)任首先是行政責(zé)任和行政法律責(zé)任。在推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中，政府責(zé)任清單的責(zé)任不應(yīng)排除政治責(zé)任和道德責(zé)任。所謂政府的政治責(zé)任，是指具有政治層面性質(zhì)的責(zé)任。具體包括人民性和有效執(zhí)行性。我國憲法明確規(guī)定我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，政府由人民選舉產(chǎn)生，政府的權(quán)力由人民賦予，政府應(yīng)對人民負責(zé)。政府政治責(zé)任的人民性核心是指政府機關(guān)及其工作人員的所作所為必須合乎人民的利益、權(quán)利，尤其是政府機關(guān)所制定的政策法規(guī)、行政命令、決策措施也必須合乎人民的意志和利益，在法律具體規(guī)定不明確時，政府機關(guān)及其工作人員為更好保護人民利益，按照法律原則進行決策時應(yīng)以人民性為標準。至于決策的有效執(zhí)行性，是指領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任制定行之有效的措施，促使下屬部門工作人員切實履行崗位責(zé)任，如果行政領(lǐng)導(dǎo)對其所轄部門用人不當(dāng)、管理不力、工作失察，按照紀律處分條例等黨規(guī)黨法所承擔(dān)的責(zé)任就屬于政治責(zé)任。所謂政府的道德責(zé)任，是指政府及其行政工作人員在行使公共權(quán)力、從事社會公共事務(wù)管理的同時,必須要承擔(dān)的維護全體公民公共利益、忠于職守等道義上的責(zé)任。也就是說，雖然政府及其工作人員的行為不違反法律，也不違反憲法，但如果其行為不符合上述精神,就應(yīng)承擔(dān)相對應(yīng)的道德責(zé)任[4]。政府的道德責(zé)任與公民的道德責(zé)任不同，它以政府的行政職能為核心，體現(xiàn)在政府機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的全過程，并與當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)相伴而行。有的學(xué)者認為政府道德責(zé)任的概念只有學(xué)理意義，在法治政府建設(shè)進程中，政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任只應(yīng)該是法律責(zé)任。應(yīng)該看到，現(xiàn)實中由于我國法律固有的原則性，使得政府的道德責(zé)任的存在具有客觀性。由于現(xiàn)有法律法規(guī)對政府權(quán)力責(zé)任邊界界定有的不明晰，這就需要以公平正義的價值標準去衡量。如在權(quán)力清單公開的環(huán)節(jié)中，政府機關(guān)及其工作人員缺乏服務(wù)觀念，對行政管理相對人的疑義不解釋，所遇到的難處不積極提高幫助，相反卻故意進行刁難。再如在有的行政許可辦理過程中，政府公布的清單程序上要求家庭成員全部到場簽字，可在家庭成員全部到場有難度的情況下，不能予以合法、妥善的解決。制裁這種行為只能依據(jù)政府的道德規(guī)范，要求其承擔(dān)道德責(zé)任，別無其他選擇。

（四）細化和分解責(zé)任內(nèi)容

責(zé)任清單制度的關(guān)鍵在于將責(zé)任追究真正落到實處，而不是落在“紙上”。落到實處首先就必須內(nèi)容明確具體。目前，現(xiàn)行法律固然有其原則性，但相關(guān)政府部門制定責(zé)任清單時也不應(yīng)只是簡單重復(fù)法律條文原有的規(guī)定，而應(yīng)把責(zé)任主體、客體、內(nèi)容，以及履行程序等方面都規(guī)定清晰。如《中華人民共和國行政強制法》第六十四條規(guī)定的“行政機關(guān)及其工作人員利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益的，由上級行政機關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正”。這里涉及的“有關(guān)部門”到底為何部門應(yīng)該予以明確。另外，針對現(xiàn)實中責(zé)任清單制定還存在“大一統(tǒng)”的狀況，上下級之間制定的責(zé)任清單內(nèi)容必須根據(jù)各自的職責(zé)權(quán)限予以明確，層層分解，唯有如此，才能達到制定責(zé)任清單的目的。

[1]許麗英.政府權(quán)力清單有效實施的制度保障[J].黑龍江省社會主義學(xué)院學(xué)報，2016，（01）.

[2]李勁峰，陳尚營.責(zé)任清單：“為官不為”的對癥藥.[EB/OL].（2015-03-25）.>http://www.banyuetan.org/chcontent/irt/2015325/129465.9html

[3]朱力宇.關(guān)于法的效力的幾個問題[J].法學(xué)雜志，2003，（05）.

[4]陳國權(quán)，陳杰.論政府責(zé)任的回應(yīng)性[J].浙江社會科學(xué)，2008，（11）.

責(zé)任編輯：溫冠男

On Improvement of Government Responsibility List System

Xu Liying1，Liang Guizhi2
（1.Party School of Heilongjiang provincial Party committee of China，Harbin，Heilongjiang 150080；2.party school of Harbin Municipal Party Committee，Harbin，Heilongjiang 150080）

The system of government power list needs the improvement of the responsibility list system.There exist some problems in theimplementation of government responsibility list system

such as unclear basis of foundation;indefinite nature of responsibility and liability etc.in order to solving those problems,this paper proposes identifying the basis of foundation,subject of list maker,nature of list and liability as well as breaking down responsibility to promote government-building according to law.

government;government responsibility list;system;improvement

D262.6

A

1671-1262（2017）02-0037-03

2017-03-06

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“政府購買公共服務(wù)制度創(chuàng)新研究”（16SHD01）

許麗英，女，中共黑龍江省委黨校教授，主要從事法治問題方面的研究；梁桂芝，女，中共哈爾濱市委黨校教授，主要從事行政法學(xué)方面的研究。