張 強(qiáng)

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

新形勢(shì)下我國輔警隊(duì)伍建設(shè)問題研究

張 強(qiáng)

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

輔警是人民警察隊(duì)伍的一部分，輔警隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)對(duì)于建設(shè)與中國特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制至關(guān)重要。隨著我國警務(wù)改革的不斷深入，輔警隊(duì)伍存在的諸如身份尷尬、職業(yè)素質(zhì)偏低以及管理混亂等問題也受到了高度重視。正確地認(rèn)識(shí)并科學(xué)地解決這些問題，既能提高輔警隊(duì)伍的素質(zhì)，構(gòu)建高效合格的警察隊(duì)伍；也有利于新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)警務(wù)規(guī)范化，隊(duì)伍規(guī)劃化，推進(jìn)和諧社會(huì)及法治中國的建設(shè)。

警務(wù)改革；輔警；隊(duì)伍建設(shè)

當(dāng)前，隨著國家深化改革力度的持續(xù)加強(qiáng)，我國正面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變革的雙重壓力。轉(zhuǎn)型期各方利益的交織使得公安部門面臨巨大的維穩(wěn)壓力。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，公安機(jī)關(guān)首先需要面對(duì)的就是警力不足難題。而應(yīng)對(duì)警力資源匱乏的有效方法就是增加編制，但是受制于政府財(cái)力物力，大規(guī)模擴(kuò)充警力又不太現(xiàn)實(shí)。在此形勢(shì)下，公安機(jī)關(guān)采取招募警務(wù)輔助人員的方式維護(hù)社會(huì)公共安全成為一種常態(tài)。誠然，輔警的錄用對(duì)緩解民警壓力、更好地維護(hù)社會(huì)治安秩序起到了一定的積極作用，但是輔警因其缺乏法律的有效支撐，身份略顯尷尬，得不到民眾的認(rèn)可，所以增強(qiáng)輔警隊(duì)伍的法制規(guī)范化建設(shè)顯得尤為重要。

一、警務(wù)改革的大背景

2014年6月15日至19日，全國公安廳局長座談會(huì)在杭州召開。國務(wù)委員、公安部部長郭聲琨強(qiáng)調(diào)，全國各級(jí)公安機(jī)關(guān)要大力推進(jìn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)，不斷開創(chuàng)公安工作新局面。〔1〕2015年3月25日，中央政法工作會(huì)議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平就政法工作作出重要批示，強(qiáng)調(diào)要全面深化公安改革、打造過硬隊(duì)伍?！?〕黨的十八大以來，在各方支持下，公安部成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了警務(wù)改革的《意見》和方案。文件中不僅對(duì)公安民警的權(quán)利、義務(wù)與待遇進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，還在第7條中專門涉及規(guī)范警務(wù)輔助人員管理，足以看到黨和國家對(duì)輔警這一特殊公務(wù)群體的認(rèn)可與重視。

輔警是公安隊(duì)伍的補(bǔ)充和延伸，他們和民警共同努力，一定程度上緩解了警力不足的現(xiàn)狀。作為一支輔助人民警察執(zhí)勤執(zhí)法的重要力量，他們?cè)诖驌暨`法犯罪、保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、為人民服務(wù)等方面做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，有力地維護(hù)了社會(huì)大局和諧穩(wěn)定。中央提出要強(qiáng)化規(guī)范輔警人員管理問題，在“依法規(guī)范、分類管理、責(zé)權(quán)明晰、合理使用、保障有力”的總原則下，按照崗位職責(zé)和工作性質(zhì)，將輔助警務(wù)人員實(shí)行分類管理，建立政府出資保障、公安使用管理的輔警人員管理模式，以嚴(yán)格招錄、培訓(xùn)、使用等環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)這支隊(duì)伍的規(guī)范管理。

二、關(guān)于輔助警務(wù)的理解

（一）輔警的起源與發(fā)展

論及輔警的起源，一些專家學(xué)者認(rèn)為輔警起源于公元5世紀(jì)的英國，當(dāng)時(shí)日耳曼人占領(lǐng)了大不列顛，原有的羅馬式的警察機(jī)構(gòu)蕩然無存，而新的官方警察制度尚未成立，治安秩序便由民間治安力量承擔(dān)了起來。〔3〕然而，探究一下中國古代治安制度史即可得知，早在我國古代先秦時(shí)期，就有了由民間選舉的負(fù)責(zé)安全防備的官吏——里正，他們?cè)谥伟卜矫嬷饕穷A(yù)防、制止和糾舉犯罪，其本身并沒有司法處理權(quán)，屬于非中央任命的鄉(xiāng)官里吏，可以說，這是我國輔助警力發(fā)展的雛形?！?〕可以說，我國的輔警制度是迄今為止世界范圍內(nèi)最早出現(xiàn)的一種警務(wù)輔助模式。且隨著歷朝歷代的延續(xù)，我國的輔警制度對(duì)封建社會(huì)的社會(huì)治安穩(wěn)定發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

國外輔警制度因其法制化而聞名世界。不同的國家在輔警發(fā)展過程中又深深打上符合本地鄉(xiāng)土人情的烙印，例如英國的“志愿警察”，也被稱為“特別警察”，特別是因?yàn)樗麄兌加懈髯缘穆殬I(yè)，除了本職工作待遇以外，并沒有額外的薪金報(bào)酬?？梢哉f，這也是一種“兼職警察”。他們?cè)诒韭毠ぷ髦?，參與到巡邏以及治安調(diào)解、處突的警務(wù)活動(dòng)中去，既緩解了正式警察的工作壓力，又鍛煉了自己的能力，愉悅了身心，體驗(yàn)到作為政府工作者的難處，這也能提升公眾對(duì)警察群體的認(rèn)可度。而美國的輔警制度則比較寬泛，既可以是行政部門有警察權(quán)的執(zhí)法力量，如保衛(wèi)總統(tǒng)的安全勤務(wù)局；也可以是“校園警察”這類行業(yè)警察，還可以是被稱為“準(zhǔn)公共警察”的私人保安公司。與英國相比，美國的輔警自成體系，有其單獨(dú)的指揮體系與警局，但基本不參與實(shí)質(zhì)性的警務(wù)活動(dòng)。

（二）輔助警察的概念界定

就世界范圍來看，各個(gè)國家對(duì)輔警的定義都不盡相同，功能上也存在些許差別。我國的輔警是指由政府出資，公安機(jī)關(guān)通過統(tǒng)一的筆試、面試、政審、體檢招聘錄用后與其建立勞動(dòng)關(guān)系，在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下從事警務(wù)輔助工作的人員?！?〕

其廣義上指新中國成立初期的治安聯(lián)防隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、工人糾察隊(duì)等各類群眾自發(fā)型防范組織。他們接受政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助公安部門維護(hù)治安秩序。而狹義的輔助警察則特指與公安機(jī)關(guān)簽訂勞務(wù)合同的專門從事輔助警務(wù)工作的群體，他們以接受派遣的方式參與警務(wù)工作，合同的有效期一般為三年，日常管理參照公安部門的考核辦法，權(quán)利和義務(wù)都相對(duì)明確。

目前我國的輔警大部分屬于狹義范圍上的，其由公安機(jī)關(guān)直接指揮和管理，職責(zé)就是協(xié)助民警執(zhí)法、維護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全。

三、當(dāng)前我國輔警隊(duì)伍建議存在的問題

（一）身份尷尬，社會(huì)爭(zhēng)議大，民眾不重視，不能受到公平對(duì)待

輔警隊(duì)伍是一個(gè)飽受社會(huì)爭(zhēng)議的群體。太多的的臨時(shí)工背黑鍋事件的發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了臨時(shí)工（警輔人員也是臨時(shí)工中的一種）的隊(duì)伍形象，使其社會(huì)認(rèn)可度降低。許多民眾都認(rèn)為，輔警不是正式的警察，存在僥幸心理，當(dāng)其違法行為被輔警發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行查處時(shí)，他們就會(huì)心存不滿，牢騷滿腹，不尊重輔警的人格尊嚴(yán)，出言辱罵，甚至有的還會(huì)暴力阻礙執(zhí)法。當(dāng)出現(xiàn)一些執(zhí)法問題時(shí)，人們肯定會(huì)先想到的是輔警出了問題，骨子里就帶著偏見。

（二）職業(yè)素質(zhì)較低，職業(yè)技能較差

警察大多是警校畢業(yè)，專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能過硬。輔警是從社會(huì)上招錄的，大多沒有受過專業(yè)的系統(tǒng)的訓(xùn)練，法律知識(shí)和警務(wù)技能都比較缺乏。同時(shí)由于輔警的工資不高，保障不是特別全面，因此無法招錄到比較優(yōu)秀的人才加入輔警隊(duì)伍。這就決定了輔警隊(duì)伍的職業(yè)素質(zhì)先天不足，上崗后又缺乏比較全面的培訓(xùn)，職業(yè)技能較差，不能很好地處理日常工作中遇到的實(shí)際問題。

（三）保障體制不健全，待遇較低

輔警在維護(hù)社會(huì)治安的工作中，起到了積極的作用，是當(dāng)今社會(huì)治安力量中一支不可輕視的隊(duì)伍。他們?cè)谌烁褡饑?yán)方面和警察是同等的。他們的工作風(fēng)險(xiǎn)和警察是一樣的，但他們的工資待遇確實(shí)較低，他們的工資往往是當(dāng)?shù)氐淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)1000多塊錢，是當(dāng)?shù)鼐旃べY的三分之一左右，這是一個(gè)嚴(yán)重不公的現(xiàn)象。輔警在正常的執(zhí)法過程中，受傷甚至犧牲的情形時(shí)有發(fā)生，這些都值得我們深思。

（四）違法犯罪現(xiàn)象頻出，屢禁不止

輔警招錄體制的不健全導(dǎo)致了人員素質(zhì)的參差不齊。招錄主體的混亂以及招錄程序的隨意使得熱心服務(wù)公安事業(yè)的人才備受冷遇。相反，由于把關(guān)不嚴(yán)、缺乏培訓(xùn)、淘汰機(jī)制不完善，使少數(shù)來自社會(huì)底層、帶有前科劣跡的違法犯罪分子混入了輔警隊(duì)伍，從而導(dǎo)致輔警人員管理松散，嚴(yán)重影響警察機(jī)關(guān)的正常工作，更有甚者，有的輔警人員“狐假虎威”，借正式民警的名義吃拿卡要，敗壞警察的名聲。

四、輔警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的構(gòu)思及建議

（一）明確社會(huì)定位，統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，提高民眾關(guān)于輔警的正確認(rèn)識(shí)

輔警是人民警察隊(duì)伍的一部分，在當(dāng)今警力不足的情況下，其重要程度不言而喻。在打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)治安，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全方面發(fā)揮著不可替代的作用。應(yīng)當(dāng)建議由公安部或者公安廳設(shè)計(jì)全國統(tǒng)一的輔警制服及標(biāo)識(shí)。既要體現(xiàn)出輔警與警察的緊密聯(lián)系，又要體現(xiàn)該行業(yè)獨(dú)有的特點(diǎn)。近年來，各地接二連三地爆出襲警案，其中輔警受傷的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民警。日常的辱罵、嘲諷就更是家常便飯。許多違法犯罪分子根本不重視輔警，不把他們放在眼里。如果服裝標(biāo)識(shí)上再有較大的區(qū)別，那公眾對(duì)輔警的歧視就會(huì)更加強(qiáng)烈。遇見輔警執(zhí)法時(shí)，心理上首先會(huì)覺得不專業(yè)、不正規(guī)，輔警的威懾力就會(huì)很小，不能很好地開展工作，大大降低了工作效率。同時(shí)也要通過立法來明確輔警必要的權(quán)力。要徹底打破“什么事情輔警都要做，什么事情輔警又都不能做”的局面。

（二）統(tǒng)一招錄標(biāo)準(zhǔn)，建立健全輔警招錄培養(yǎng)機(jī)制

首先要嚴(yán)格把控招錄工作的入門關(guān)，統(tǒng)一招錄主體與招錄程序。明確由公安部門作為輔警招錄的部門，徹底摒棄各方主管的分散性；之前的招錄程序由于缺乏嚴(yán)格、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得隨意性很大，并沒有完全體現(xiàn)公正與擇優(yōu)原則。所以在招錄程序上要在考試、政治審查、報(bào)考條件等環(huán)節(jié)上把好入門關(guān)。只有這樣才能在源頭上保證輔警隊(duì)伍的整體素質(zhì)。而且在招錄過程中對(duì)有違法犯罪記錄的人員要做到堅(jiān)決不錄用，被有關(guān)單位辭退、開除的人員堅(jiān)決不錄用，這樣才能確保輔警人員具備較高的基本素質(zhì)。其次要合理分配人員，在制定統(tǒng)一的基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)招錄崗位性質(zhì)，進(jìn)一步細(xì)化設(shè)定不同崗位招錄標(biāo)準(zhǔn)，明確職責(zé)、按需招錄，增強(qiáng)招錄工作的針對(duì)性，保證招錄的人員適崗可用。

（三）完善考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)制度，建立系統(tǒng)的保障機(jī)制

1.成立輔警創(chuàng)先評(píng)優(yōu)、建功受獎(jiǎng)的機(jī)制。當(dāng)前很少有省市允許輔警創(chuàng)先評(píng)優(yōu)、建功受獎(jiǎng)。而放眼全國，評(píng)優(yōu)評(píng)先，各地公安部門的輔警人員沒有資格參評(píng)，從而無形之中產(chǎn)生了就算工作做得再好，上報(bào)功勞也只有民警有資格，這嚴(yán)重傷害了廣大輔警的自尊心。這種現(xiàn)象在全國都是較為普遍的。因此想要從根本上提升輔警人員的熱情與管理水平，必須由有關(guān)國家部門搞好頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)保障輔警人員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，使其能夠勞有所得，從而保證其工作的積極性。

2.完善輔警撫恤優(yōu)待機(jī)制，建立健全人身意外傷害保險(xiǎn)等職業(yè)保障制度。盡力縮小與其他部門之間的差距，使得輔警群體能夠感受到黨和國家的關(guān)懷。同時(shí)各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，務(wù)必給予財(cái)政上的大力支持。各級(jí)單位也要經(jīng)常開展各類文體活動(dòng)，可以選派思想政治素質(zhì)過硬的民警擔(dān)任指導(dǎo)老師，互幫互助，讓廣大輔警融入公安這個(gè)大家庭。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也要關(guān)心他們的家庭生活，如個(gè)人生日、家庭困難、家庭變故等，要真正從這些活動(dòng)中讓輔警群體產(chǎn)生歸屬感、信任感、幸福感。

（四）強(qiáng)化訓(xùn)練，提高輔警業(yè)務(wù)素質(zhì)

輔警絕大多數(shù)在一線工作，承擔(dān)著協(xié)助民警糾正查處各類違法行為、維護(hù)治安秩序及各種安全警衛(wèi)的艱巨任務(wù)。從某種意義上講，輔警的形象也代表著公安部門的形象。因此，有必要在入職后對(duì)他們進(jìn)行崗前培訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、警務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的服務(wù)意識(shí)，以期適應(yīng)新形勢(shì)下的各類工作。一是集中崗前知識(shí)培訓(xùn)。使輔警掌握基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識(shí)，學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，強(qiáng)化輔警人員的法治觀念，確保輔警人員在工作中，堅(jiān)持以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依法辦事。二是加強(qiáng)日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使不同工種的輔警迅速掌握本崗位所需的基本專業(yè)知識(shí)。三是加強(qiáng)警務(wù)技能訓(xùn)練。重點(diǎn)加強(qiáng)輔警巡邏防控、接警處警、設(shè)卡盤查、突發(fā)事件處置等業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)和擒敵技術(shù)、警棍盾牌術(shù)、查輯戰(zhàn)術(shù)等技能的訓(xùn)練，提高輔警人員的業(yè)務(wù)知識(shí)和業(yè)務(wù)技能，使輔警具備適應(yīng)公安工作的基本素質(zhì)。

（五）建立健全輔警監(jiān)督懲戒制度

切實(shí)加強(qiáng)輔警隊(duì)伍的嚴(yán)格管理，可以在政治處（部）專門設(shè)立輔警管理辦公室，具體負(fù)責(zé)輔警的招錄、辭退及日常管理等工作。推行建立輔警管理考核系統(tǒng)，對(duì)輔警日常工作情況、違紀(jì)情況進(jìn)行百分制考核，納入輔警工資獎(jiǎng)懲。對(duì)個(gè)別大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷、屢教不改的警輔，可采取誡免談話、黃牌警告、調(diào)整工作崗位、勸退和辭退等方式，從嚴(yán)管理，確保隊(duì)伍健康平穩(wěn)發(fā)展。各縣級(jí)公安部門可以實(shí)行兩級(jí)監(jiān)管制度：第一級(jí)由用人單位根據(jù)“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則，按照“輔警辦”的指導(dǎo)，對(duì)輔警進(jìn)行日常監(jiān)督考核；第二級(jí)由“輔警辦”對(duì)各單位輔警的工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，檢查結(jié)果納入全年績效考核。

（六）完善輔警工資保障機(jī)制

積極踐行“從嚴(yán)治輔、從優(yōu)待輔”的理念和原則，在嚴(yán)格輔警管理的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)“從優(yōu)待輔”的工作力度，增加“從優(yōu)待輔”的措施。從輔警最關(guān)心的問題做起，在政策和財(cái)政許可的條件下，對(duì)輔警人員的基礎(chǔ)工資、崗位津貼、加班補(bǔ)助等進(jìn)行上調(diào)，逐步提高輔警的工資待遇。以政工領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任人，建立基層所隊(duì)警輔長效溝通交流機(jī)制，傾聽輔警心聲，準(zhǔn)確掌握他們的思想動(dòng)態(tài)，幫助他們解決實(shí)際困難，讓其切實(shí)感受到組織的關(guān)懷。

（七）創(chuàng)新輔警職業(yè)素質(zhì)教育模式

當(dāng)前輔警職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失是阻礙其職業(yè)發(fā)展的最大問題。嘗試在省、市、縣三級(jí)設(shè)立不同規(guī)模等級(jí)的職業(yè)學(xué)校，有計(jì)劃地構(gòu)建和發(fā)展輔警職業(yè)教育，并通過職業(yè)教育的系統(tǒng)性來加強(qiáng)對(duì)輔警素質(zhì)的提升。在其就業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)輔警職業(yè)資格的認(rèn)證、在校相關(guān)表現(xiàn)和專業(yè)所長來確定輔警從業(yè)人員的崗位，從而真正地提升輔警的職業(yè)服務(wù)能力和職業(yè)水平。在錄用的同時(shí)，可以參照警察招錄標(biāo)準(zhǔn)和分級(jí)分類管理體系建構(gòu)輔警職業(yè)等級(jí)和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分類，科學(xué)設(shè)定輔警職業(yè)發(fā)展空間；也可以參照保安的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)輔警的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和輔警職業(yè)資格認(rèn)證，通過系統(tǒng)的專業(yè)的教育來推動(dòng)輔警職業(yè)快速、健康發(fā)展。

〔1〕深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)〔EB／OL〕.中華人民共和國公安部網(wǎng)〔2014－09－23〕，http：／／www.mps.gov.cn／n16／n1237／n1342／n803680／4167500.html.

〔2〕習(xí)近平：把政法工作擺到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中規(guī)劃，履行好維護(hù)國家安全和社會(huì)安定重大責(zé)任〔EB／OL〕.中國長安網(wǎng)〔2015－01－20〕，http：／／www.chinapeace.gov.cn／2015－01／20content＿11170810.htm.

〔3〕崔海英.境外輔警制度發(fā)展史〔J〕.江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（SZ）：50.

〔4〕李艷紅.我國輔警制度研究〔D〕.太原：山西大學(xué)，2006.

〔5〕國家公務(wù)員局：優(yōu)秀輔警可進(jìn)入警察行列，輔警和警察的區(qū)別，事業(yè)編制警察和輔警，2015公安部關(guān)于輔警，輔警是什么警察，優(yōu)秀輔警事跡材料.http：／／www.ciliba.com／c4efl1x60229n438825424.htm l.

Study on Construction of Auxiliary Police Troops in China under the New Situation

ZHANG Qiang
（Chinese People’s Public Security University，Beijing 100038）

Auxiliary police are part of the police force.Since the 18th CPC National Congress，the CPC Central Committee improves the deepening of the police reform，the presence of the auxiliary police team，such as the identity of the embarrassment，low professional quality and management confusion and other issues have been highly valued.The correct understanding and scientific solution to these problems，will both improve the quality of the auxiliary police team and build a highly qualified police team；also conducive to achieve standardization of police，team planning under the new situation，and promote a harmonious society and the rule of law in China.

police affairs reform；auxiliary police；team building

DF31

A

1672－2663（2017）01－0042－04

（責(zé)任編輯 王 勇）

2016－11－06

張強(qiáng)（1990－），男，山東泰安人，中國人民公安大學(xué)2014級(jí)公安學(xué)專業(yè)治安學(xué)方向碩士研究生。