黃 婷

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

精準(zhǔn)扶貧法律政策施行的湖南模式及啟示

黃 婷

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

未來四年，是精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵年，也是構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧法律保障長效機(jī)制、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧法治化的關(guān)鍵年。精準(zhǔn)扶貧法律政策的施行對(duì)保障湖南省精準(zhǔn)扶貧深入推進(jìn)起到了積極作用，但仍存在著具體法律政策與精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制尚沒有完全融合滲透的問題，在保障精準(zhǔn)扶貧深入推進(jìn)上仍存在一定的困難。未來湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策全面施行應(yīng)著重從轉(zhuǎn)思維、寬口徑、抓重點(diǎn)三個(gè)維度全面推進(jìn)。

精準(zhǔn)扶貧；法律政策；法治化

一、湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策施行的立法基礎(chǔ)

湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策施行的立法基礎(chǔ)也即與之相關(guān)的政策法規(guī)，主要包含與之相關(guān)的政策性文件、法律、地方性法規(guī)等三方面內(nèi)容。

（一）政策性文件

湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策包含的精準(zhǔn)扶貧“政策性文件”是指自2013年11月習(xí)近平主席在湖南湘西土家族苗族自治州花垣縣十八洞村考察時(shí)提出精準(zhǔn)扶貧理念之后，中央與地方就進(jìn)一步明確精準(zhǔn)扶貧精神制定的關(guān)于全面推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作部署的政策性文件，具體而言，包含如下相關(guān)政策文件：

1. 2013年12月，由中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號(hào)）。《意見》明確提出了“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”，這是我國扶貧開發(fā)工作模式的創(chuàng)新與改革，標(biāo)志著我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想的正式確立與扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的開始。

2. 2015年4月29號(hào)，由中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)干部駐村幫扶工作的意見》（湘辦發(fā)[2015]17號(hào)）?！兑庖姟愤M(jìn)一步健全了全省干部駐村幫扶工作機(jī)制，建立了“聯(lián)縣帶鄉(xiāng)駐村”幫扶機(jī)制，它是湖南省精準(zhǔn)扶貧進(jìn)一步落實(shí)精準(zhǔn)幫扶的重要舉措，為進(jìn)一步加快貧困地區(qū)、貧困農(nóng)民脫貧致富和全面建成小康社會(huì)提供了政策保障。

3. 2015年7月20號(hào)，由中國共產(chǎn)黨湖南省第十屆委員會(huì)第十三次全體（擴(kuò)大）會(huì)議通過的《中共湖南省委關(guān)于實(shí)施精準(zhǔn)扶貧加快推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的決議》?！稕Q議》明確提出要堅(jiān)決打贏新時(shí)期湖南省扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，切實(shí)增強(qiáng)和推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的責(zé)任感、使命感和緊迫感，進(jìn)一步提出了精準(zhǔn)扶貧的新目標(biāo)、新任務(wù)。

4. 2016年2月19號(hào)，由最高人民檢察院與國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)的《全國檢察機(jī)關(guān)、扶貧部門集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作方案》（2016年）。它是在精準(zhǔn)扶貧重要思想確立后，由國務(wù)院和檢察院首次聯(lián)合簽發(fā)的加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪問題做出的專門規(guī)定。旨在通過依法查處和預(yù)防扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪并以此集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪行為。這一規(guī)定更加明確和強(qiáng)化了精準(zhǔn)扶貧主體瀆職犯罪的法律責(zé)任，從政策上確保精準(zhǔn)扶貧工作有法可依，做到扶真貧真扶貧并切實(shí)讓人民群眾在扶貧攻堅(jiān)中真實(shí)受益。

（二）法律

湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策包含的與之相關(guān)的“法律”，是指由全國人大通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2013年）中與扶貧工作相關(guān)的部分條例內(nèi)容。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2013年），雖不是我國專門的扶貧工作立法法律，但其卻在相關(guān)條文中對(duì)具體涉及到我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的相關(guān)內(nèi)容做出了指導(dǎo)性的規(guī)定。如《農(nóng)業(yè)法》第四十七條①《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2013年）第47條：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，提高農(nóng)業(yè)防御自然災(zāi)害的能力，做好防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)工作，幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)，組織生產(chǎn)自救，開展社會(huì)互助互濟(jì)；對(duì)沒有基本生活保障的災(zāi)民給予救濟(jì)和扶持?！?、第八十三條②《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2013年）第83條：“國家逐步完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度，保障農(nóng)村五保戶、貧困殘疾農(nóng)民貧困老年農(nóng)民和其他喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民的基本生活?！?、第八十五條③《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2013年）第85條：“國家扶持貧困地區(qū)改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，幫助進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)。省級(jí)人民政府根據(jù)國家關(guān)于扶持貧困地區(qū)的總體目標(biāo)和要求，制定扶貧開發(fā)規(guī)劃，并組織實(shí)施。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，組織貧困地區(qū)的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織合理使用扶貧資金，依靠自身力量改變貧窮落后面貌，引導(dǎo)貧困地區(qū)的農(nóng)民調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源。扶貧開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。”、第八十六條④《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2013年）第86條：“中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)把扶貧開發(fā)投入列入年度財(cái)政預(yù)算，并逐年增加，加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)資金投入”?！皣夜膭?lì)和扶持金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人投入資金支持貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)?！薄敖谷魏螁挝缓蛡€(gè)人截留、挪用扶貧資金。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督?！钡龋加袑?duì)扶貧開發(fā)工作的詳細(xì)規(guī)定。因此，從法律性質(zhì)、涉及內(nèi)容而言，《農(nóng)業(yè)法》作為國家立法層面的重要法律法規(guī)，它同時(shí)也是湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策的重要組成部份。

（三）地方性法規(guī)

湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策包含的“地方性法規(guī)”，是指由湖南省人大常委審議通過的《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，涵蓋了扶貧對(duì)象、扶貧開發(fā)規(guī)則和措施、扶貧項(xiàng)目和資金管理、監(jiān)督與考核、法律責(zé)任等幾大部分共42條，就法律性質(zhì)而言，屬于地方性法規(guī)。

二、湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策施行的主要做法

（一）完善制度基礎(chǔ)，著力地方扶貧立法

我國的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)持續(xù)開展了幾十年，但迄今為止，我國尚未出臺(tái)一部扶貧開發(fā)的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)扶貧開發(fā)的性質(zhì)、地位以及扶貧開發(fā)主體、對(duì)象的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任尚沒有法律上的系統(tǒng)界定。更為重要的是，扶貧資金的合理使用以及扶貧腐敗問題的預(yù)防與根治仍缺乏國家立法依據(jù)，這在一定程度上導(dǎo)致我國扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的瓶頸。因此，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法治化軌道刻不容緩。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》第四十七條明確提出：“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”。地方扶貧立法是國家扶貧立法的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作的重要內(nèi)容。作為擁有全國第五大農(nóng)村貧困人口的湖南是扶貧攻堅(jiān)的重要省份，其貧困成因及地域環(huán)境具有特殊性，精準(zhǔn)扶貧法律政策的制定也面臨著求同存異、個(gè)性與共性互融的困境，法律政策的制定任務(wù)艱巨。湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策是以國家法律法規(guī)和規(guī)范性文件為指導(dǎo)，以地方性政策文件為基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上施行。

（二）規(guī)范識(shí)貧程序，強(qiáng)化扶貧退出機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，要做到扶貧對(duì)象精準(zhǔn)，并逐漸完善扶貧退出機(jī)制。湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策，在精準(zhǔn)“識(shí)貧”“定貧”程序規(guī)范化的問題上做了明確、詳細(xì)的規(guī)定，尤其是《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2016年），就精準(zhǔn)識(shí)貧問題進(jìn)一步夯實(shí)了精準(zhǔn)識(shí)貧的責(zé)任、程序和方法?！逗鲜∞r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第9條①《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2016年）第9條：“本條所指扶貧對(duì)象，是指按照國家和本身有關(guān)規(guī)定識(shí)別、確定的貧困戶、貧困村和貧困縣?！?、第10條②《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2016年）第10條：“貧困戶由農(nóng)戶申請(qǐng)，其中提出申請(qǐng)有困難的孤寡老人、殘疾人、孤兒等由村民小組推薦；經(jīng)村民小組推薦的評(píng)議小組組織評(píng)議，公示評(píng)議結(jié)果；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處審核，公示審核結(jié)果；縣級(jí)人民政府審定?！痹敿?xì)規(guī)定了精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的界定、精準(zhǔn)扶貧對(duì)象識(shí)別程序等，確保了精準(zhǔn)識(shí)貧的準(zhǔn)確性，從源頭上確保精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處，做到“扶真貧”。

2014年底，湖南省尚有596萬農(nóng)村貧困人口，其中扶貧攻堅(jiān)尚未脫貧的貧困人口以無文化或者是少文化、無技能、無勞力、無資源的“四無”人員居多。596萬貧困人口中有70多萬人生活在自然條件惡劣、公共服務(wù)滯后區(qū)域。交通的滯后、信息的閉塞以及農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)性等現(xiàn)實(shí)原因給湖南省精準(zhǔn)識(shí)貧及扶貧退出機(jī)制施行帶來了極大阻力。針對(duì)以上扶貧工作的現(xiàn)實(shí)情況，湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策切實(shí)規(guī)范扶貧對(duì)象認(rèn)定與退出的規(guī)定，運(yùn)用法律政策明確扶貧對(duì)象申請(qǐng)與識(shí)別程序、健全扶貧開發(fā)工作建檔管理制度、規(guī)范扶貧退出機(jī)制，從制度上杜絕達(dá)到扶貧退出標(biāo)準(zhǔn)的假扶貧對(duì)象鉆國家扶貧政策空子。

2015年，湖南減少農(nóng)村貧困人口110萬人，截止到2015年底，湖南省造冊(cè)登記的農(nóng)村貧困人口減少至465萬人。省委十屆十三次全體（擴(kuò)大）會(huì)議提出了未來五年湖南省扶貧開發(fā)的總目標(biāo)：到2020年，全省596萬人口整體脫貧，51個(gè)扶貧工作重點(diǎn)縣全部摘掉貧困帽子、農(nóng)民人均可支配收入突破10000元，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全省平均水平。

三、湖南精準(zhǔn)扶貧法律政策施行中反映出的需著力解決的共性問題

實(shí)踐表明，湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策的施行對(duì)切實(shí)做到扶貧工作有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)及確保貧困人口退出機(jī)制大有裨益，但同時(shí)其在法律政策施行過程中所折射出的扶貧法律政策效力如何落實(shí)到扶貧主體、扶貧對(duì)象、扶貧內(nèi)容及扶貧總體目標(biāo)上來的問題也仍然是扶貧工作中難點(diǎn)。

（一）精準(zhǔn)扶貧法律政策如何進(jìn)一步落實(shí)扶貧主體責(zé)任追責(zé)問題

扶貧主體責(zé)任的規(guī)范與問責(zé)尤為重要，需要持續(xù)、長久的規(guī)制?！耙袑?shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”[1]。如何持續(xù)推進(jìn)并進(jìn)一步落實(shí)扶貧主體責(zé)任追責(zé)問題，仍是未來幾年精準(zhǔn)扶貧法律政策施行工作中所需著力解決的重點(diǎn)問題。

精準(zhǔn)扶貧法律政策中所指的責(zé)任主體是縣級(jí)以上人民政府及其扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門。湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策就扶貧主體法律責(zé)任的問責(zé)作出了詳細(xì)的規(guī)定，如《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2016）第39條③《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2016年）第39條：“違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由有關(guān)部門責(zé)令改正，依法給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）騙取扶貧開發(fā)政策待遇的；（二）違法占用、變賣或者毀壞扶貧開發(fā)項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備的；（三）截留、挪用或者侵占扶貧資金的。”、第40條④《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（2016年）第40條：“縣級(jí)以上人民政府及其扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門在扶貧開發(fā)中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睂ｉT對(duì)其法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，其問責(zé)形式分別有處罰、行政處分和刑事責(zé)任。在精準(zhǔn)扶貧法律政策施行中，對(duì)扶貧主體責(zé)任的規(guī)范，在落實(shí)縣級(jí)以上人民政府及其扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門主體責(zé)任追責(zé)的過程中，應(yīng)考慮適當(dāng)加大并著重施行對(duì)縣級(jí)以上人民政府及其扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門工作人員在扶貧開發(fā)工作中的具體行為進(jìn)行規(guī)范，因?yàn)樵摬糠秩后w既包含扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)者，也包含扶貧具體工作的施行者即一般工作人員，是扶貧政策推進(jìn)與施行的核心力量，對(duì)精準(zhǔn)扶貧法律政策的施行起到關(guān)鍵作用。因此，著重對(duì)該部分人員在扶貧工作中的行為進(jìn)行規(guī)范，是進(jìn)一步落實(shí)扶貧主體責(zé)任問責(zé)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如對(duì)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)者行為進(jìn)行規(guī)范，更有助于促進(jìn)扶貧工作正確決策，提高精準(zhǔn)扶貧工作效率，減少甚至避免其在扶貧工作中出現(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象；對(duì)扶貧工作一般工作人員的行為進(jìn)行規(guī)范，有助于提高其對(duì)政策執(zhí)行的準(zhǔn)確度及精準(zhǔn)度，減少甚至避免其在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)出現(xiàn)偏差，出現(xiàn)玩忽職守、徇私舞弊的現(xiàn)象，直接影響精準(zhǔn)扶貧效果。

（二）精準(zhǔn)扶貧法律政策如何深入惠及扶貧對(duì)象、精準(zhǔn)到人問題

“貧困是動(dòng)態(tài)變化的，貧困群體也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和扶貧工作的深入推進(jìn)而變化”[2]。湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)確定問題，從法律的角度予以了規(guī)定，并就識(shí)別對(duì)象明確化、識(shí)別程序規(guī)范化、識(shí)別確立時(shí)間法定化問題做出了明確規(guī)定，進(jìn)一步從法律政策上確保了湖南省扶貧對(duì)象被精準(zhǔn)識(shí)別的準(zhǔn)確性，從政策上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)到人。盡管如此，湖南省精準(zhǔn)識(shí)別問題仍然存在著現(xiàn)實(shí)困難。湖南省貧困地區(qū)多以集中連片特困民族地區(qū)居多，如武陵山片區(qū)，自然條件惡劣，交通十分便利，信息相對(duì)封閉，大部分村民外出務(wù)工，少有留守村莊的主要?jiǎng)趧?dòng)力。又如五郎溪村，呈現(xiàn)“三多三少兩難靠”的困境，即困難家庭多，留守家庭多，患病家庭多，雖然建檔立卡的貧困人口有141戶503人，但貧困因素的多樣化以及貧困對(duì)象更新難以做到及時(shí)準(zhǔn)確等因素，使得湖南省精準(zhǔn)扶貧政策依然存在精準(zhǔn)識(shí)貧不到位的問題。如何在法律政策配套措施齊全，但因自然條件、人為條件阻礙的情況下，確保精準(zhǔn)扶貧工作精準(zhǔn)到戶、精準(zhǔn)到人，不漏下一個(gè)貧困戶，不錯(cuò)建一張貧困卡，這無疑是對(duì)如何將精準(zhǔn)扶貧具體法律政策切實(shí)落實(shí)到精準(zhǔn)扶貧具體工作中的重大考驗(yàn)。

（三）精準(zhǔn)扶貧法律政策如何切實(shí)保障貧困群體在扶貧項(xiàng)目中受益問題

湖南精準(zhǔn)扶貧法律政策，就如何確保群眾在具體扶貧項(xiàng)目中真正受益，實(shí)現(xiàn)扶貧長效機(jī)制問題制定了詳細(xì)的法律保護(hù)政策。但調(diào)查顯示，農(nóng)村極端貧困群體中只有極少部分貧困群體能從扶貧項(xiàng)目、扶貧資金中真實(shí)受益，造成這一現(xiàn)象的原因較多。第一，有扶貧資金渠道來源狹窄、資金金額欠充足等原因。湖南省貧困人口較多，貧困地區(qū)脫貧任務(wù)艱巨，相對(duì)湖南省艱巨的脫貧任務(wù)而言，有限的國家扶貧資金確實(shí)難以滿足切實(shí)需求；第二，有對(duì)政策認(rèn)識(shí)不到位、有集體排斥的原因。如少部分貧困群體，等待扶貧已成習(xí)慣，輕易不愿意摘取貧困村、貧困戶的帽子，等著政府來扶貧。政府家長式包辦的模式一定程度上助長了貧困群眾“等、要、靠”的懶惰思想，自主脫貧的意識(shí)不強(qiáng)；第三，有扶貧政策上的漏洞等方面的原因。如部分小扶貧項(xiàng)目負(fù)責(zé)人玩忽職守，挪用扶貧?？睿乖擁?xiàng)目資金不足，從而使貧困群眾難以真實(shí)受益；第四，有社會(huì)力量參與扶貧積極性不高等原因。如湖南省精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目來源多以國家項(xiàng)目、省管項(xiàng)目為主要扶貧項(xiàng)目來源，廣大社會(huì)扶貧項(xiàng)目資源尚未完全被納入扶貧項(xiàng)目、扶貧資金來源范圍內(nèi)。如何從源頭上確保困難群體真正受益于扶貧項(xiàng)目，而不使得扶貧項(xiàng)目流于形式從而真正受益，這也是湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策效力如何切實(shí)確保困難群體在扶貧政策中受益的又一大難題。

（四）精準(zhǔn)扶貧法律政策如何確保2002200年實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)問題

“脫貧攻堅(jiān)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在于精準(zhǔn)”[3]，到2020年，要實(shí)現(xiàn)全省596萬人口整體脫貧，全國全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。2020年距今僅有不足4年，如何在短短4年多時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)湖南省全面脫貧，實(shí)現(xiàn)全國建成小康社會(huì)，任務(wù)艱巨。沒有法律政策規(guī)范的精準(zhǔn)扶貧政策，難以實(shí)現(xiàn)其長效發(fā)展，難以明確責(zé)任，做到以儆效尤，從而確保精準(zhǔn)扶貧工作順利開展，切實(shí)保證每一個(gè)困難群眾在精準(zhǔn)扶貧政策中受益。根據(jù)湖南省扶貧辦公布的2015到2020年省級(jí)貧困村名單，湖南省當(dāng)前還有8000個(gè)貧困村，湘西自治州有1200個(gè)貧困村，懷化市有1237個(gè)貧困村，邵陽市有1273個(gè)貧困村，永州市有931個(gè)貧困村，婁底市有574個(gè)貧困村，岳陽市有412個(gè)貧困村，常德市有410個(gè)貧困村，張家界市有416個(gè)貧困村，衡陽市有395個(gè)貧困村，郴州市有498個(gè)貧困村，株洲市有194個(gè)貧困村，湘潭市65個(gè)貧困村，長沙市85個(gè)貧困村。14個(gè)市州中貧困村最少的為湘潭市，只有65個(gè)，最多的邵陽市有1273個(gè)。以全省2015年底465萬貧困人數(shù)為基數(shù)計(jì)算，2016－2020年，湖南省平均每年要脫貧93萬人。以數(shù)目相對(duì)較高的湘西自治州、邵陽市為基數(shù)計(jì)算，湘西自治州、邵陽市5年間平均每年要摘掉貧困帽子的村落為240－250個(gè)。5年全面建成小康社會(huì)，5年全省整體脫貧，扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨繁重。這也反映了如何將精準(zhǔn)扶貧法律政策效力落實(shí)到精準(zhǔn)扶貧工作中的難題，即如何通過精準(zhǔn)扶貧法律政策的法律效力為湖南省精準(zhǔn)扶貧工作保駕護(hù)航，切實(shí)保證精準(zhǔn)扶貧工作順利開展，早日實(shí)現(xiàn)全面小康的宏偉目標(biāo)。

四、全面推進(jìn)湖南省精準(zhǔn)扶貧法律政策施行的對(duì)策分析

精準(zhǔn)扶貧法律政策額全面推進(jìn)與施行是實(shí)現(xiàn)2020年整體脫貧的攻堅(jiān)目標(biāo)的根本保障。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧法律政策面臨著尚未完全與精準(zhǔn)扶貧工作相融合的困境，未來我省精準(zhǔn)扶貧法律政策的全面推進(jìn)應(yīng)著重從轉(zhuǎn)思維、寬口徑、抓重點(diǎn)三個(gè)維度大力推進(jìn)并全面提升。

（一）轉(zhuǎn)思維

“轉(zhuǎn)思維”也即精準(zhǔn)扶貧思維從普遍扶貧到精準(zhǔn)扶貧，從精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)扶貧法治化的轉(zhuǎn)變?！稗D(zhuǎn)思維”的關(guān)鍵就是全面普遍提升法治思維，即全面提升扶貧對(duì)象、扶貧主體的法治思維。

1.全面提升扶貧對(duì)象法治思維

全面提升扶貧對(duì)象法治思維能力，是“轉(zhuǎn)思維”的關(guān)鍵，是“轉(zhuǎn)思維”中最具難度的一個(gè)轉(zhuǎn)換層級(jí)。精準(zhǔn)扶貧法律政策所指的扶貧對(duì)象，是指按照國家和本省有關(guān)規(guī)定識(shí)別、確定的貧困縣、貧困村、貧困戶。貧困戶的造成，多因地域局限、環(huán)境局限、家庭局限等等原因，有一次貧困、二次貧困、反復(fù)貧困、突發(fā)貧困等多種情況。無論是基于何種原因、何種情況，貧困根源在于教育的落后與貧乏，而這也是造成提升扶貧對(duì)象法治思維能力困難的關(guān)鍵所在，也是實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)思維”面向的最基礎(chǔ)的社會(huì)群體，是突破精準(zhǔn)扶貧工作瓶頸。政府對(duì)部分特困群眾可以實(shí)行扶貧“兜底”政策，確保特困群眾接受基本義務(wù)教育，接受基本普法教育，了解精準(zhǔn)扶貧法律政策的基本內(nèi)容，從而運(yùn)用法治化思維正確對(duì)待國家扶貧政策并貫徹執(zhí)行且從中切實(shí)受益，為實(shí)現(xiàn)自主脫貧打下理論基礎(chǔ)。

2.全面提升扶貧主體法治思維

全面提升扶貧主體法治思維能力，是“轉(zhuǎn)思維”的核心，是“轉(zhuǎn)思維”層級(jí)中最易于產(chǎn)生成效的轉(zhuǎn)化層級(jí)。精準(zhǔn)扶貧法律政策所稱扶貧主體是指縣級(jí)以上人民政府及其扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人或工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人或工作人員，社會(huì)扶貧資本參與人等，是懂法、知法的部份重要少數(shù)人員。

第一，就縣級(jí)以上人民政府及其扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人或工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人或工作人員而言，這部分扶貧主體，身居精準(zhǔn)扶貧工作中的要職。從文化層次而言，具備相當(dāng)?shù)奈幕R(shí)水平；從工作性質(zhì)及工作內(nèi)容而言，他們掌握著精準(zhǔn)扶貧實(shí)際權(quán)力，全權(quán)負(fù)責(zé)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等精準(zhǔn)扶貧的具體工作。全面提升扶貧主體法治思維能力，使該部分精準(zhǔn)扶貧主力軍能夠依照精準(zhǔn)扶貧法律政策切實(shí)履職盡責(zé)自覺踐行。作為精準(zhǔn)扶貧的主體之一，這部分群體是國家機(jī)關(guān)工作人員，具備相當(dāng)?shù)闹R(shí)文化水平和一定的法律素養(yǎng)。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過系統(tǒng)的法治思維培訓(xùn)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)精準(zhǔn)扶貧法律政策后，其精準(zhǔn)扶貧法治思維必然會(huì)有一個(gè)質(zhì)的全面提升。

第二，就社會(huì)扶貧資本參與人而言，這部分扶貧主體，以民營企業(yè)、社會(huì)組織、精英人士為主要組成成員。該部分成員中部分成員掌握著大量的資金，但因?yàn)闆]有暢通的渠道，良好的政策支撐，很難以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到扶貧攻堅(jiān)項(xiàng)目中來，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。但同時(shí)，也不排除該部分社會(huì)扶貧資本參與人中還有小部分成員打著扶貧攻堅(jiān)的幌子，以扶貧為名，實(shí)則鉆政府的空子。無論是真實(shí)參與扶貧攻堅(jiān)，還是打著扶貧的幌子實(shí)則鉆政府的空子的社會(huì)扶貧資本參與人，都是扶貧主體，都是扶貧開發(fā)的生力軍，都要對(duì)其法治思維的養(yǎng)成進(jìn)行培訓(xùn)和提升。全面提升社會(huì)扶貧資本參與人法治思維能力，使其在精準(zhǔn)扶貧法律政策規(guī)定的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)正常、合理、合法的開展扶貧攻堅(jiān)工作，這對(duì)全面推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧法律政策的出臺(tái)和施行，實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)意義重大。

（二）寬口徑

“寬口徑”即拓寬精準(zhǔn)扶貧法律政策宣傳主體成員、擴(kuò)寬精準(zhǔn)扶貧對(duì)象訴求渠道、拓展精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督主體組成三個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧法律政策宣傳途徑、訴求途徑、監(jiān)督主體多元化，從而確保精準(zhǔn)扶貧法律政策全面推進(jìn)與實(shí)施并產(chǎn)生切實(shí)效力。

1.精準(zhǔn)扶貧法律政策宣傳主體多元化

要做到精準(zhǔn)扶貧法律政策宣傳主體多元化，就要拓寬精準(zhǔn)扶貧法律政策宣傳主體參與成員，這是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧法律政策“寬口徑”的前提。精準(zhǔn)扶貧法律政策實(shí)施的力度有賴于大力宣傳與推廣，即既有賴于立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行生效宣傳效應(yīng)，也有賴于多渠道、多元化的主體宣傳與推廣效應(yīng)。就宣傳主體多元化而言，不僅僅依賴立法機(jī)關(guān)、扶貧機(jī)關(guān)主體的宣傳與推動(dòng)，還可以拓寬宣傳主體，如吸收檢察院、法院、社會(huì)群體等作為宣傳主體直接參與宣傳。檢察院、法院系統(tǒng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的直接參與宣傳無疑會(huì)大大推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧法律政策的施行。如桂東縣檢察院組織全院干警深入該縣橋頭鄉(xiāng)各扶貧聯(lián)系點(diǎn)的村組，開展扶貧開發(fā)結(jié)對(duì)幫扶工作，還把扶貧政策和法律知識(shí)的宣傳融入到扶貧幫困工作之中，宣講黨的惠農(nóng)政策，普及涉農(nóng)法律知識(shí)。又如廣西壯族自治區(qū)南寧市檢察院檢察長黃建波一行到聯(lián)系幫扶點(diǎn)調(diào)研精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶、貧困村等工作情況，既深入精準(zhǔn)扶貧，又著力宣傳精準(zhǔn)扶貧法律政策，成效明顯。

2.精準(zhǔn)扶貧對(duì)象訴求渠道多元化

精準(zhǔn)扶貧政策以國家?guī)头?、扶貧?duì)象受助為主要模式。關(guān)于精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的確定，由自行申請(qǐng)，分別經(jīng)由村民小組推薦、村民代表大會(huì)評(píng)議公示，或經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處審核，公示審核結(jié)果，縣級(jí)人民政府審定并逐級(jí)上報(bào)省級(jí)人民政府農(nóng)村扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)備案。精準(zhǔn)扶貧對(duì)象訴求渠道多元化，也即在精準(zhǔn)識(shí)別后，對(duì)于在精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理中遇到的矛盾糾紛，如何暢通扶貧對(duì)象基本訴求途徑，實(shí)現(xiàn)訴求途徑多元化的問題。當(dāng)前，作為扶貧對(duì)象的訴求渠道主要以申訴或信訪為主。通過申訴或信訪發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧中的不當(dāng)行為并予以責(zé)令改正，或依法給予行政處罰，或依法追究法律責(zé)任。精準(zhǔn)扶貧對(duì)象訴求渠道多元化，也即不僅僅以信訪或向上一級(jí)主管部門申訴為主，而是輔之以檢察院、法院系統(tǒng)參與，通過人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟外糾紛解決方式方法等來解決扶貧對(duì)象的訴求。這有利于精準(zhǔn)扶貧過程中扶貧對(duì)象的訴求得到合理合法解決，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作取得新成效。

3.精準(zhǔn)扶貧法律責(zé)任監(jiān)督主體多元化

精準(zhǔn)扶貧法律責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，是保障精準(zhǔn)扶貧工作落到實(shí)處的重要保障。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧法律政策規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)有騙取扶貧開發(fā)政策待遇的；違法占用、變賣或者毀壞扶貧開發(fā)項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備的；截留、挪用或者侵占扶貧資金的，將依法追究法律責(zé)任。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧法律責(zé)任監(jiān)督主體以上級(jí)主管部門、扶貧對(duì)象、社會(huì)公眾為主要成員。這一監(jiān)督成員結(jié)構(gòu)是責(zé)任縱向模式，在監(jiān)督主體上，應(yīng)該施行縱向與橫向相結(jié)合的監(jiān)督模式，即上級(jí)主管部門、扶貧對(duì)象縱向監(jiān)督模式與檢察院、法院、社會(huì)群體橫向監(jiān)督模式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體多元化監(jiān)督體系，從根本上保障扶貧工作依法依規(guī)正常推進(jìn)。

（三）抓重點(diǎn)

“抓重點(diǎn)”也即嚴(yán)抓精準(zhǔn)扶貧法律政策中惠國惠民，對(duì)與落實(shí)精準(zhǔn)扶貧法律效力密切相關(guān)的幾項(xiàng)重要事項(xiàng)重點(diǎn)突破，切實(shí)保障精準(zhǔn)扶貧工作順利進(jìn)行。

1.確保并擴(kuò)大扶貧專項(xiàng)資金合法投入

精準(zhǔn)扶貧法律政策的相關(guān)規(guī)定，精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)資金來源之一為縣級(jí)以上人民政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算來確定的財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)；來源之二為中央一般性轉(zhuǎn)移支付資金。扶貧工作中扶貧資金投入問題仍以“政府為主、社會(huì)與市場(chǎng)極少參與”為基本模式。事實(shí)上，民營企業(yè)、社會(huì)組織擁有市場(chǎng)中的大量資金，它們對(duì)參與貧困地區(qū)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面具有極大的興趣，這對(duì)扶貧開發(fā)工作而言，是一件共贏的事情，于國家機(jī)關(guān)、貧困群體、社會(huì)組織、民營企業(yè)而言，均是互利互惠。精準(zhǔn)扶貧法律政策工作全面加速推進(jìn)的關(guān)鍵就是“抓重點(diǎn)”，而“抓重點(diǎn)”的重點(diǎn)之一就是確保并擴(kuò)大扶貧專項(xiàng)資金合法投入，也即通過法律政策的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用，建立專門的投入平臺(tái)、暢通的投入渠道和適當(dāng)?shù)耐度敕绞剑戏ǖ匾龑?dǎo)社會(huì)扶貧資本參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來。因?yàn)橄鄬?duì)于艱巨的扶貧任務(wù)和杯水車薪的國家扶貧專項(xiàng)資金而言，社會(huì)扶貧資本擁有的巨大市場(chǎng)、充足的資本對(duì)解決湖南省精準(zhǔn)扶貧資金不足、資金投入效果不明顯的困境顯然更具有吸引力，更能產(chǎn)生實(shí)際效果。

2.合理合法創(chuàng)新扶貧項(xiàng)目布局

根據(jù)精準(zhǔn)扶貧法律政策規(guī)定，扶貧開發(fā)項(xiàng)目主要包括按照扶貧開發(fā)規(guī)劃需要實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、教育發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善等項(xiàng)目。湖南省精準(zhǔn)扶貧地區(qū)以武陵山、羅霄山片區(qū)兩個(gè)連片區(qū)為主要扶貧地，扶貧項(xiàng)目的合理布局對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的開展至關(guān)重要。全力加速推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧法律政策出臺(tái)和施行工作的重點(diǎn)也在于運(yùn)用法律政策合理、合法創(chuàng)新扶貧項(xiàng)目布局，制定符合精準(zhǔn)扶貧工作需要的項(xiàng)目布局。具體而言，可以從以下兩個(gè)方面展開。首先，就貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，需要進(jìn)一步加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)村公路改造、危房改造、飲水安全等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目還需進(jìn)一步加大力度；其次，就重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目而言，應(yīng)支持重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向連片貧困地區(qū)合理、合法安排布局，將重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金與貧困地區(qū)優(yōu)質(zhì)資源、廉價(jià)勞動(dòng)力、良好生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，通過創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)貧困群體從根本上自主脫貧，并逐漸帶動(dòng)整體脫貧。

3.嚴(yán)抓扶貧項(xiàng)目責(zé)任落實(shí)

扶貧項(xiàng)目責(zé)任落實(shí)，是全面實(shí)現(xiàn)脫貧的根本保障，有責(zé)有罰才能確保政策落實(shí)到位，精準(zhǔn)扶貧到位。在扶貧監(jiān)督主體多元化發(fā)展的前提下，任何社會(huì)主體都可以就扶貧工作中違法違紀(jì)行為進(jìn)行舉報(bào)，并嚴(yán)抓落實(shí)，堅(jiān)持責(zé)任到人，處分處罰到人，堅(jiān)決不漏掉任何一個(gè)無視法律法規(guī)的人。落實(shí)精準(zhǔn)扶貧法律政策就是要在與國家政策相一致的前提下，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧法律責(zé)任抓落實(shí)。2016年，最高檢與國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《全國檢察機(jī)關(guān)、扶貧部門集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作方案》，該方案從7個(gè)方面對(duì)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪行為作出了明確部署，做到依法查處和積極預(yù)防扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，并推動(dòng)建立健全財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金預(yù)防監(jiān)督機(jī)制。只有通過嚴(yán)抓落實(shí)法律責(zé)任，集中整治和查處扶貧資金管理、使用環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪，才能真正讓國家惠民利民的扶貧政策落到實(shí)處。

法律制度有著恒久不變的理念，即維護(hù)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平、正義。精準(zhǔn)扶貧法律政策以公平、正義為指導(dǎo)原則，切實(shí)保障扶貧對(duì)象基本權(quán)益。當(dāng)然，如何深入貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧法律政策，使之與精準(zhǔn)扶貧具體政策深度融合，建立精準(zhǔn)扶貧長效保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧法治化，仍有待法律政策的深入推進(jìn)與全面施行。

[1]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2016：7.

[2]中共中央黨校第39期中青一班調(diào)研組.精準(zhǔn)扶貧的廣安實(shí)踐[J].理論動(dòng)態(tài)，2015（12）：36.

[3]習(xí)近平.習(xí)近平論扶貧工作[J].紅旗文摘，2016（2）：220.

責(zé)任編輯：葉民英

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1009-3605（2017）01-0077-07

2016-10-12

湖南省社科基金“矛盾糾紛多元化解中第三方工作機(jī)制與法規(guī)政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016WTB07）；湖南省社科基金青年項(xiàng)目“基于懲罰性賠償?shù)霓r(nóng)村食品安全法律保護(hù)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16YQB068）的階段性研究成果。

黃婷，女，湖南瀘溪人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部講師、法學(xué)博士，主要研究方向：訴訟法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。