程 宇

（電子科技大學中山學院，廣東 中山 582402）

一、問題的提出

農(nóng)地產(chǎn)權一直是學界爭論的焦點，私有化、集體化還是國有化的爭論從未停止。從20世紀六七十年代開始，國家就對農(nóng)村土地產(chǎn)權的性質(zhì)與使用方式做出了規(guī)定。因此，在某種程度上可以說，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程即是一個重新界定所有權歸屬、變更產(chǎn)權制度的過程[1]。中國有關土地制度的規(guī)定與農(nóng)地產(chǎn)權最終清晰化至個人的制度安排相比，實際上是虛化了農(nóng)民對土地的所有權，有學者把這樣的土地制度安排理解為“集體所有權限制”[2]、“不完全所有權”[3]、“所有權缺位的所有制”[4]。但是，這種“模糊的”或“不完整的”土地產(chǎn)權安排并不適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。按照經(jīng)濟學觀點，模糊的產(chǎn)權安排會導致經(jīng)濟效率的低下，交易成本偏高。因此，為了適應地方經(jīng)濟發(fā)展的要求，地方政府就有可能在國家現(xiàn)有的法律規(guī)定的框架下，不斷地調(diào)整法律法規(guī)對農(nóng)村土地產(chǎn)權的規(guī)定，釋放土地的價值。但地方政府的這一調(diào)整，無法脫離現(xiàn)有國家層面法律法規(guī)的規(guī)定，只能“帶著鐐銬跳舞”，在不能觸碰到“天花板”的前提下，作出符合當?shù)貙嶋H發(fā)展情況的改革。為此，在實踐層面，我們看到了各地形式各異的農(nóng)地產(chǎn)權改革。但是，我們所要追問的是，這些農(nóng)地產(chǎn)權改革是如何推動的？國家（政府）在其中發(fā)揮著怎樣的作用？國家（政府）是通過何種機制保證地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權制度保持相對的穩(wěn)定和持續(xù)有效？為此，筆者基于沿海發(fā)達地區(qū)D鎮(zhèn)的農(nóng)地產(chǎn)權改革實踐，試圖回答以上的問題。

二、從社會互動到“國家制造”：產(chǎn)權界定的過程分析

在對產(chǎn)權如何形成的討論中，經(jīng)濟學家認為，這是市場經(jīng)濟自然形成的結果。產(chǎn)權是“一束權利”，經(jīng)濟活動是人們或經(jīng)濟組織為了追求自身利益而展開的行為，而人們或一個經(jīng)濟組織要從事這樣的經(jīng)濟活動并要從中獲取相應的利益，就必須要有清晰的所有權或產(chǎn)權界定，這會影響到個人或經(jīng)濟組織可能選擇的經(jīng)濟活動。而社會學家認為，在現(xiàn)實生活中，經(jīng)濟學中要求產(chǎn)權清晰這樣的思路，其實面臨著許多困難，而這些困難是無法回避的。因為，在現(xiàn)實中，一個市場實體的產(chǎn)權往往是模糊不清、難以清楚界定的。就如德姆塞茨所講，“殘缺的產(chǎn)權”往往是一種常態(tài)，地方企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）并不總是完整擁有企業(yè)的“決策權”、“支配權”、“轉(zhuǎn)讓權”。但是，這種“殘缺的產(chǎn)權”有沒有存在的合理性呢？社會學家認為，在某種程度上，產(chǎn)權是一種社會關系，或者說嵌入一種社會關系，產(chǎn)權關系會受到社會關系的影響，并提出了“產(chǎn)權是一束關系”的命題。產(chǎn)權的界定過程是通過行動者的互動而自發(fā)地建構出來的，是一種“社會性合約”[1][5][6]。

無論從實踐中觀察到的農(nóng)地產(chǎn)權制度變遷過程，還是從現(xiàn)有關于產(chǎn)權形成過程的討論中，我們都可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地產(chǎn)權的界定過程中，都有著一個重要的力量，即國家或地方政府的無形或有形之手對農(nóng)地產(chǎn)權制度安排的影響，尤其是在中國這樣特殊的產(chǎn)權結構安排下，更是如此。國家可以說是一個“隱形”的力量，在規(guī)定著農(nóng)地產(chǎn)權結構原有的形態(tài)。但這一形態(tài)在面對經(jīng)濟發(fā)展的時候有著天然的缺陷，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。因此，地方政府為了釋放農(nóng)地的更大價值，以滿足地方經(jīng)濟進一步發(fā)展的需要，會對產(chǎn)權的不同方面進行不同程度的改革。由此可見，在中國農(nóng)地產(chǎn)權結構的形成過程中，國家和地方政府的力量直接影響到實踐中的產(chǎn)權形態(tài)，但這兩種力量并非鐵板一塊，其在博弈的過程中共同形成了目前的農(nóng)地產(chǎn)權結構安排。

在某種程度上，政府不僅是國家權力的代表，還可以基于委托-代理關系代國家行使權力。因此，根據(jù)自身的利益訴求，政府會通過改革等方式，構建能與自身利益相適應的制度安排，產(chǎn)權制度就是其中之一，而且還是整個制度安排中最核心的。所以，當產(chǎn)權制度得以實施并進行調(diào)整時，必然會受到政府權力的影響。計劃經(jīng)濟時代的公有產(chǎn)權就是如此，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中所建立的產(chǎn)權結構也是這樣。在改革過程中，政治因素往往主導著經(jīng)濟改革的方向和路徑的選擇。因此，國家（政府）會憑借其權力在產(chǎn)權界定和對產(chǎn)權的保護過程中發(fā)揮無法替代的作用。因此，要充分地理解農(nóng)村土地產(chǎn)權結構的形成過程和機制，就必須考慮國家（政府）這一重要主體對土地產(chǎn)權結構的影響。

在早期的研究中，相關學者對產(chǎn)權理論的討論，主要聚焦在如何確立產(chǎn)權的排他性這一問題上，并沒有明確地認識到在產(chǎn)權界定中國家或政府的作用。但是，如果沒有納入國家概念的討論，這樣的產(chǎn)權理論是不完整的。因此，之后的新制度經(jīng)濟學理論完善了這一討論，將國家（政府）視角引入到了產(chǎn)權理論的研究中，重點考察分析了政府權力結構如何影響著產(chǎn)權制度的變遷，探析在產(chǎn)權制度變遷過程中，政府及其權力配置的重要意義[7][8][9]。如德姆塞茨所言，政治權力可以改變資源分配，擁有權力的人可能會濫用權力，也無法做出可信的承諾來約束其未來的行動，甚至還可能導致“所有權殘缺”[10]。之后，在產(chǎn)權理論的討論中，研究者還引入了利益集團這一變量，分析利益集團對產(chǎn)權制度變遷的影響[11][12][13]。從國家目的出發(fā)，新制度經(jīng)濟學還進一步揭示了國家（政府）與產(chǎn)權制度之間的內(nèi)在聯(lián)系。諾斯在國家理論的分析框架中，就引入了權力（暴力）這一變量。因此，他的國家理論可以這樣來表述：統(tǒng)治者往往視財富和權力的最大化為其目標，但是這一目標要受制于如下的約束條件，包括國家面臨的人口和資源約束、可以獲得的技術以及所擁有的相對談判力。而要充分理解國家的要義，就需要理解國家如何使用權力來實現(xiàn)對政治資源、社會資源、經(jīng)濟資源等的控制。也就是說，國家（政府）在根本上對合法暴力具有壟斷權，這可以視為一種組織獲取剩余租金的談判能力，而它要受到來自資源（包括初始稟賦和知識）、一定社會的技術（生產(chǎn)發(fā)展水平和軍事技術）和政治經(jīng)濟文化社會等制度的影響。而擁有界定和實施產(chǎn)權的主體往往是擁有合法暴力壟斷權的國家。也即，從委托-代理理論這一視角來分析，選民或利益集團會將自己的部分權力委托給國家（政府）來行使，即國家為了使得選民或利益集團獲得最大化的收益，在進行制度設計的時候，往往會明顯地傾向于構建有益于選民或利益集團的產(chǎn)權結構。因為按照經(jīng)濟學的觀點，選民或利益集團在行動的過程中都會產(chǎn)生機會成本。每個選民或利益集團在考慮產(chǎn)權等方面問題時都必須要考慮這一項機會成本，而這項機會成本在很大程度上也決定著選民或利益集團的實際談判能力。如在產(chǎn)權界定、形成過程中，選民或利益集團與（國家）政府之間，國家（政府）會基于選民或利益集團的相對談判能力來決定該保護誰的產(chǎn)權，設計有益于哪個利益群體的產(chǎn)權結構。但是，相關各方的談判力會隨著技術、人口、信息等諸因素所引起的相對要素價格的變動而發(fā)生改變。

因此，我們可以認為，在產(chǎn)權界定過程的討論中，研究者引入政治因素的影響這一重要變量對于產(chǎn)權研究來說是一個重大的轉(zhuǎn)折點。但是，在新制度經(jīng)濟學的這些研究中，似乎還未形成對國家理論的整體認識，因為這些研究并沒有解釋國家（政府）到底是什么，國家（政府）權力是通過怎樣的機制影響著產(chǎn)權形態(tài)的形成及其變遷過程，而這正是本文試圖尋找的答案。

三、產(chǎn)權管制結構、可信承諾機制和共容利益形成：農(nóng)地產(chǎn)權界定的分析框架

根據(jù)以上新制度經(jīng)濟學中研究者對產(chǎn)權界定、保護等的相關討論，文章形成了如下的分析框架：

1.產(chǎn)權管制結構

在經(jīng)濟學的相關研究中，學者們認為經(jīng)濟的健康長久發(fā)展以及由此所取得的績效在很大程度上要取決于一定的產(chǎn)權結構安排，而產(chǎn)權的界定、賦予和保護在某種程度上又要依賴于一個國家的政治經(jīng)濟制度。在一個社會一定的政治體制之下，擁有政治權力的人如同經(jīng)濟市場上的生產(chǎn)投資者一樣，他們的最大目的就是要最大可能地實現(xiàn)自身利益的最大化，他們所不同的只是在于政治當權者會充分利用所擁有的政治等權力，構建一套能實現(xiàn)自身利益最大化的產(chǎn)權結構。因此，就像斯蒂格利茨所認為的那樣，擁有普遍的社會成員和強制力是國家（政府）所具備的顯著優(yōu)勢。國家（政府）可以利用這種優(yōu)勢，讓財富從富人轉(zhuǎn)到窮人手中，而且還會讓窮人的財富讓擁有強政治力量的階層所擁有[14]。也就是說，國家可能會對產(chǎn)權進行管制，從而對產(chǎn)權結構做出安排，進而影響到某個社會的財富分配及整體福利水平。國家（政府）對產(chǎn)權束中的各項子權利進行管制，這樣可以讓相關的行為人無法追求貨幣報酬的最大化，導致的結果是所有者會因此更加放縱自己，以求盡可能地滿足自己的個人偏好。如果產(chǎn)權受到了某種程度的管制，相關行為人就會改變替代方式以調(diào)整自己的行為，從而維護自身的利益，但具體采用哪種方式，這要依具體情況而定[15]?；诖?，如果相關利益人所行使的財產(chǎn)權利是受到約束和管制的權利的話，這就會影響到整個社會財富分配的最后格局。國家（政府）對產(chǎn)權中某部分權利加以限制，這就意味著相關利益人喪失了對這部分權利的擁有和使用，相對應地這部分權利也就轉(zhuǎn)由國家（政府）接管和分配。具體來講，地方政府“天然”享有配置資源的權力，因為其是一個在行使“暴力潛能”上擁有比較優(yōu)勢的政治組織。尤其在傳統(tǒng)計劃體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的初期，地方政府擁有壟斷權，可以對經(jīng)濟社會等資源進行合法使用和配置。此外，地方政府還可以提供公共物品，由此產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應，并解決在提供公共物品過程中所產(chǎn)生的“搭便車”問題。通過這樣的方式，地方政府就可以掌控經(jīng)濟社會等資源，并憑借著所擁有的壟斷權，對這些資源加以使用。具體來講，在法律秩序規(guī)定的框架內(nèi)，上級政府會根據(jù)自己的目標以及自身所面臨的約束環(huán)境，最終形成如何調(diào)配經(jīng)濟資源的整體方案，而下屬的各級地方政府只需要負責完成資源配置計劃的具體操作和執(zhí)行。這樣，我們可以把產(chǎn)權管制結構理解為國家（政府）憑借著自身對合法暴力的壟斷權，對產(chǎn)權束中的使用權、經(jīng)營權和轉(zhuǎn)讓權等權利進行部分限制甚至刪除的一種活動。而這一產(chǎn)權管制活動是一個動態(tài)的過程，國家對產(chǎn)權管制的程度也會依具體情況而不同，從而形成不同的產(chǎn)權結構，影響到整個社會的資源分配以及經(jīng)濟主體的積極性[16]。

2.可信承諾機制

如果當權者只是口頭或紙面承諾不會隨意侵犯生產(chǎn)投資者的經(jīng)濟利益，而作為“理性經(jīng)濟人”的選民或利益集團并不會那么容易地就相信當權者做出的這種口頭宣告，這樣的宣告并不會促進相關利益人進行穩(wěn)定而長久的投資和生產(chǎn)?；诖耍瑩碛姓螜嗔Φ娜藢ο嚓P利益人做出的承諾必須是可信的、真實的和長久的。其理由在于，在一定的時期內(nèi)，只有生產(chǎn)者或投資者能夠充分相信政治當權者對其做出的承諾是有保證的，他們才會進行長久的生產(chǎn)和投資，否則他們不會輕易地做出生產(chǎn)投資的決策。而生產(chǎn)者和投資者還會對這種承諾的有效期限進行考量，來決定對哪些項目進行生產(chǎn)和投資。這就要求政治當權者對生產(chǎn)者和投資者做出的承諾不僅要具體，還要形成制度文本，讓其認為這樣的承諾值得信賴，在此基礎上一個社會穩(wěn)定而長久有效的產(chǎn)權結構才能得以建立。

在構建一個社會的產(chǎn)權結構時，國家（政府）不僅要考慮到這樣的產(chǎn)權制度是否能有效地防止普通民眾的搶劫、欺詐等行為的發(fā)生，也要考慮到其是否能遏制擁有政治權力的人對生產(chǎn)投資者經(jīng)濟利益的肆意掠奪。如果想要相關利益人真正地相信國家（政府）所建立的產(chǎn)權結構能充分地保護自己的經(jīng)濟利益，那么，在產(chǎn)權結構的構建中，就必須內(nèi)置一種特殊機制，使相關利益人相信，這套機制不僅能確保擁有政治權力的人實質(zhì)性地賦予其以長久而穩(wěn)定的產(chǎn)權，還能對其加以有效的保護。這種機制應當設計的如此巧妙，以致?lián)碛姓螜嗔Φ娜巳舨宦男斜Ｗo產(chǎn)權的諾言，將會給自己帶來巨大的損失[17]。這樣，無論擁有政治權力的人是主動而為還是形勢所迫，基于這樣的利弊權衡，他們必然會做出保護相關利益者產(chǎn)權的制度安排，我們就把這樣的特殊機制稱之為可信承諾機制（Credible Commitment Mechanism）。在諾思等經(jīng)濟學家的研究中，他們認為可信承諾的前提和基礎要基于一定的制度設計或制度安排。可信承諾會對國家機會主義和國家掠奪的行為起到約束的作用，從而創(chuàng)造對生產(chǎn)投資者安全的生產(chǎn)和投資環(huán)境。那么，可信承諾機制是如何形成的呢？學者們認為，可信承諾機制的形成是基于以下兩種原因，一是從動機意義上來講，即產(chǎn)權制度安排能把政治當權者的利益與保護生產(chǎn)投資者權益的產(chǎn)權產(chǎn)生相關的聯(lián)系，并可以平衡二者的利益。擁有政治權力的人遵守并履行對生產(chǎn)者和投資者的產(chǎn)權進行有效保護的承諾，就能促使其自身利益的最大化。這樣，他們會積極主動和持續(xù)地進行產(chǎn)權保護。二是從強制意義上來講，擁有政治權力的人會迫于社會的壓力，必須對生產(chǎn)者和投資者做出真實、有效的產(chǎn)權保護承諾，否則，這些政治當權者自身的利益必將會受到巨大的損失，如會減弱對社會的影響力，甚至喪失掉，或遭到選民或利益集團的抗議等。

3.共容利益形成

在傳統(tǒng)新制度經(jīng)濟學的相關討論中，研究者們主要分析了制度選擇為何無效率。制度無效在于國家（政府）的目標和利益會與社會的整體目標產(chǎn)生沖突。奧爾森認為，制度安排要有效，就必須與國家（政府）有著“共容利益”。國家（政府）只會根據(jù)自身的利益訴求來選擇構建怎樣的產(chǎn)權結構，來自于社會的權力對產(chǎn)權的影響往往會被國家（政府）在構建產(chǎn)權結構時所忽略掉。在一個社會中，國家（政府）的權力沒有受到任何的限制和約束，其就會做出最有利于自身的產(chǎn)權結構選擇。因為，在利貝卡普看來，產(chǎn)權制度安排是通過政治過程決定的，產(chǎn)權結構是相互競爭的利益集團之間政治操縱和談判所塑造的結果[18]。具體而言，在任何國家任何時代，一個社會產(chǎn)權結構的基本形態(tài)要受到政治當權者和生產(chǎn)投資者的立場，以及二者所達成的有關權利分配和界定的政治協(xié)議所采取的讓步等因素的影響。而在其中，相關利益者對產(chǎn)權制度所能帶來總收益的預期、競爭者力量的大小和數(shù)量、所擁有的信息量等都會影響到產(chǎn)權制度安排中政治沖突的程度。社會如何以及何時對共有資源的壓力做出反應也會受到競爭性私人利益集團、政治家和官僚之間談判的影響，這會讓各利益主體重新分配權利，并對產(chǎn)權結構安排做出調(diào)整。

因此，從新制度經(jīng)濟學中的國家理論視角出發(fā)，我們就可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)權的形成、界定和保護等，并不是市場經(jīng)濟中自然而然形成的結果，也不是社會成員之間相互達成的“社會性合約”。在很大程度上，產(chǎn)權的形成、界定和保護是國家（政府）憑借強制性權力（暴力），通過一系列的國家（政府）承諾，也即政策法規(guī)等，做出的社會各利益集團都能信賴、各方利益能暫時得到平衡的產(chǎn)權制度安排。但是，這樣的利益平衡局面只是暫時的，各利益集團之間的力量變化，會導致產(chǎn)權結構的調(diào)整處于不斷變化之中。

四、變化中的農(nóng)村地權與不變的國家邏輯

從經(jīng)驗觀察中，我們可以發(fā)現(xiàn)，D鎮(zhèn)農(nóng)地產(chǎn)權的安排和調(diào)整是一種受到政府規(guī)定限制的排他性權利，農(nóng)地產(chǎn)權的內(nèi)容變化就必須包括國家權力的介入和地方政府的干預。因此，國家理論也是解釋D鎮(zhèn)農(nóng)地產(chǎn)權結構變化所必需的。對此，我們根據(jù)新制度經(jīng)濟學國家理論的分析路徑，試圖從產(chǎn)權管制結構、可信承諾和共容利益形成這一框架來理解 D鎮(zhèn)農(nóng)村土地產(chǎn)權制度變遷的歷史。我們可以得出如下的命題：

1.在國家壟斷權下形成的農(nóng)地產(chǎn)權管制結構在某種程度上造成了農(nóng)地產(chǎn)權的缺失，從而無法適應地方經(jīng)濟發(fā)展的需要

在不同的時期，國家因不同的利益需要而對農(nóng)地產(chǎn)權進行了不同的管制。從建國之初的全面管制到1990年后的適度放松，都是出于國家促進工業(yè)化發(fā)展、進行現(xiàn)代化國家建設的需要而從法律層面上對農(nóng)地產(chǎn)權安排做出的相關規(guī)定。在20世紀70年代末期，國家放松了對農(nóng)地產(chǎn)權管制的政策安排。對包產(chǎn)到戶和包干到戶的默認就意味著國家從對農(nóng)業(yè)資源無所不在的管制狀態(tài)大幅退卻，以此交換穩(wěn)定的稅收和農(nóng)民的政治擁護，原來被管制的剩余索取權被重新賦予農(nóng)民[19]。因此，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的引入，國家逐漸放松了對中國農(nóng)業(yè)資源的收益權管制。然而，土地的產(chǎn)權性質(zhì)并沒有改變。相關的文件依然規(guī)定中國的土地性質(zhì)是公有制，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。農(nóng)村土地依然實行“集體所有、家庭經(jīng)營”的農(nóng)地產(chǎn)權制度。中央政府強調(diào)要長期穩(wěn)定并堅定不移地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。中央通過這些法律法規(guī)，不僅賦予了廣大農(nóng)民土地所有權，更有與之密切相關的土地承包經(jīng)營權。在D鎮(zhèn)，這種長期而有保障的土地承包經(jīng)營權早在20世紀90年代就已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱送恋毓蓹?，農(nóng)民每年只需要憑所持有的土地股權就可以分得股紅。隨著每年農(nóng)村集體土地等集體資產(chǎn)收益的不斷增值，農(nóng)民每年所獲得的股紅也在不斷增加。

農(nóng)民獲得了土地承包權，隨之而來的就是賦予農(nóng)民對土地的經(jīng)營權。按照法學和經(jīng)濟學的觀點，經(jīng)營權是一種相關所有人對擁有資源的利用，并據(jù)此獲得相應的收益，也可以轉(zhuǎn)讓他人的權利的集合?；谶@樣的觀點，農(nóng)民對土地擁有經(jīng)營權，不僅可以獲得相應的土地收益還可以進行土地轉(zhuǎn)讓。但是按照中央對農(nóng)地產(chǎn)權制度的安排，農(nóng)民對土地所擁有的經(jīng)營權，并不是一套完整的產(chǎn)權。這種產(chǎn)權制度是受到限制的，因為農(nóng)民從農(nóng)村土地中獲得的收益僅僅限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得。實際上，當經(jīng)營權受到管制時，農(nóng)民對土地的所有權也是有限的。按照現(xiàn)有相關法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為集體建設用地，要么是農(nóng)村集體用土地入股辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要么是農(nóng)村土地經(jīng)過政府征用之后轉(zhuǎn)為國有用地。但是，在D鎮(zhèn)，由于處于改革開放的前沿陣地，工業(yè)化的發(fā)展對土地的需求不斷增加，國有土地因為供應量少且手續(xù)繁瑣，很難滿足企業(yè)對于土地的需要。因此，在20世紀90年代，D鎮(zhèn)很多村莊出現(xiàn)了“村村冒煙”的景象，大量的農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)為建設用地，而這并沒有經(jīng)過政府的土地征用環(huán)節(jié)。

2.土地產(chǎn)權矛盾倒逼地方政府做出可信承諾以暫時平衡各方利益

產(chǎn)權制度的形成和變革往往是一個政治過程。產(chǎn)權結構的改變會隨著國家（政府）的介入進一步深化，社會的法治和民主是產(chǎn)權權利明確界定和保障的前提，與此同時，產(chǎn)權制度本身以及人們維護自身產(chǎn)權的努力又依賴于社會的法治和民主。在青木昌彥看來，“國家是政治交換博弈的多重穩(wěn)定均衡，其中政府和私人間達成某種秩序……”[20]。換句話說，國家（政府）制定的任何法律法規(guī)和出臺的相關政策制度在某種程度上都可以被看作為國家（政府）對選民或利益集團許下的承諾，但這些承諾往往會成為一張口頭支票而無法得以兌現(xiàn)。這體現(xiàn)在產(chǎn)權制度設計上就是，國家（政府）會在恰當?shù)臅r機改革既有的產(chǎn)權結構，而這樣的改革從表面上看來符合相關法律法規(guī)的規(guī)定。即使其與現(xiàn)有相關法律法規(guī)的規(guī)定相違背，國家（政府）也可以通過調(diào)整相應的法律法規(guī)，使違背對民眾承諾的產(chǎn)權改革披上合法的外衣。

在經(jīng)驗觀察中，我們也看到，中央政府從法律法規(guī)層面規(guī)定，農(nóng)民對集體土地的承包權30年不變，承諾給農(nóng)民以長期的土地使用權。但是，在D鎮(zhèn)，由于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，對土地的需求量不斷增大，農(nóng)村集體就開始在農(nóng)村土地上興辦企業(yè)、修建廠房出租，甚至直接轉(zhuǎn)租土地進行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村集體建設用地的隱形市場隨之出現(xiàn)。但這一做法與國家的《土地管理法》是相沖突的，也即，按照現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變成集體建設用地，在沒有經(jīng)過政府征用這一環(huán)節(jié)的情況下，這種行為是屬于違法的。在這樣的背景下，為了讓這種在農(nóng)村土地上“遍地開花”的做法合法化，也為了解決未來日趨緊縮的土地供應問題，開拓另一個建設用地供應市場，D鎮(zhèn)所處的東部沿海發(fā)達地區(qū)某省于2005年出臺了集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)相關管理辦法，規(guī)定了農(nóng)村集體該如何使用流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設土地。通過這樣的做法，之前D鎮(zhèn)默許的農(nóng)村集體建設用地入市行為在法律上獲得了省政府的支持[21]。按照新制度經(jīng)濟學的觀點，在某種程度上，因為要為選民或利益集團提供談判或博弈的基本規(guī)則，國家才有了得以產(chǎn)生的理由。在沒有國家及其代理人介入的情況下，選民或利益集團就無法對產(chǎn)權進行有效的界定和保護?；诖耍瑖壹捌浯砣说臋嗔δ艽龠M有效產(chǎn)權安排的形成和經(jīng)濟的健康發(fā)展。在具體的運行機制上，中央政府和地方政府本身就存在著委托—代理關系。地方政府作為中央政府的代理人，可以基于自身的利益訴求，根據(jù)國家或中央政策的相關規(guī)定制定相關的土地政策，而這最終會影響到土地產(chǎn)權結構的形態(tài)。在D鎮(zhèn)，隨著土地的日益增值，由土地而產(chǎn)生的矛盾日益增多，如外嫁女、退伍軍人等問題。D鎮(zhèn)為了解決這些土地糾紛，也為了更好地理順農(nóng)村錯綜復雜的利益關系，進一步深化農(nóng)村綜合體制改革，D鎮(zhèn)政府對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行了確權，并對農(nóng)村集體成員確認等問題進行了調(diào)整，對農(nóng)村集體收益進行了重新分配，形成了新的利益分配格局，暫時平息了農(nóng)村中突出的利益矛盾。但這些做法會隨著土地的不斷增值、社區(qū)人員結構復雜化等問題的涌現(xiàn)，不斷受到挑戰(zhàn)，讓農(nóng)地產(chǎn)權產(chǎn)生新一輪的政策調(diào)整契機。

3.只有形成“共容利益”才能構建相對穩(wěn)定有效的農(nóng)地產(chǎn)權制度

在奧爾森看來，只要國家（政府）和公眾之間存在“共容利益”，有效的產(chǎn)權制度就可能得以發(fā)生。在產(chǎn)權制度的變遷過程中，存在著各種各樣的利益集團，這包括中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民。他們都有著不同的利益訴求。在很大程度上，國家（政府）要對財產(chǎn)進行保護，要產(chǎn)生相應的成本。社會各階層對一定的產(chǎn)權制度也有一個接受的程度。經(jīng)濟發(fā)展所帶來的利益分化也會影響到財產(chǎn)權利的合法性程度。隨著財產(chǎn)權利的合法性程度或社會對產(chǎn)權權利的普遍性接受度的下降，國家（政府）就需要實施明確的、成本高昂的產(chǎn)權保障。

在D鎮(zhèn)農(nóng)地產(chǎn)權結構的安排中，地方政府不僅能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理，而且還能獲得一定量的額外土地。地方政府通過“留用地”政策，既能讓自己獲得一部分土地而不會惹上土地征用帶來的麻煩，農(nóng)民也能參與分享地區(qū)工業(yè)化所能帶來的收益，土地的使用權不會因國家征用全部喪失掉。根據(jù)國家相關法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)變用途，現(xiàn)在唯一合法的形式就是被政府征用，轉(zhuǎn)為國有用地之后，才能進入市場流通。企業(yè)需要土地，就需要向政府提出申請。但是這種用地方式存在很大的問題，一是政府向農(nóng)民征用土地，風險太大，一旦操作不當很容易變成一個維穩(wěn)問題；二是這種用地方式意味著政府對土地市場的壟斷，農(nóng)民無法獲得土地的級差收益。雖然根據(jù)國家目前的征地政策，農(nóng)民土地被征用之后可以獲得土地補償款，但與政府所獲得的土地出讓金相比，有著太大的差距。為了能最大可能地避免因征地而發(fā)生的沖突，以及解決企業(yè)的用地問題，在地方政府的不斷摸索下，從20世紀80年代中期以來，D鎮(zhèn)所在的區(qū)政府就開始實行另外一種征地補償政策，即征地返還政策（留用地政策）。D鎮(zhèn)所在區(qū)的留用地比例從最初的大約7%增加到了2005年以后的超過30%[22]。除此之外，對于企業(yè)而言，這樣的農(nóng)地產(chǎn)權制度安排，使得中小型企業(yè)的進入門檻降低，拿地成本便宜而且方便，不用投入太多的資金就可以實現(xiàn)投資經(jīng)營。D鎮(zhèn)這樣的農(nóng)地產(chǎn)權制度使得政府、村集體、村民和企業(yè)等多方的利益都實現(xiàn)了共贏。并且，為了實現(xiàn)多方的共贏，產(chǎn)權制度從單一的產(chǎn)權結構安排一步步剝離為內(nèi)容豐富的多層次產(chǎn)權結構。

由此可見，在D鎮(zhèn)這種特殊的產(chǎn)權結構安排下，在將國家意志鑄入到土地所有權范疇之時，也形成了政府、村集體、村民和企業(yè)等多方的共容利益，產(chǎn)生了穩(wěn)定而有效的產(chǎn)權結構。

五、結論與討論

在學理層面，筆者認為，作為國家代表的強大政府是有效產(chǎn)權制度建立的前提，但也存在著“根本性的政治悖論”：能夠保護產(chǎn)權的政府同樣也能掠奪產(chǎn)權。政府可以利用權力建立一套有利于自身偏好的產(chǎn)權制度，同時也可以利用暴力壟斷權對產(chǎn)權制度進行調(diào)整和重新安排。任何范圍內(nèi)，政府的理性決策指向的一定是均衡的產(chǎn)權結構安排。但政府并不是一個抽象的組織，其權力是由政府官員來行使的。統(tǒng)治階層是政府人格化的代表，他們在從事社會管理活動的過程中，也有其獨立的利益，這種利益往往左右了他們對一個產(chǎn)權制度是否有效的判斷。當統(tǒng)治階層的利益是一種“狹隘利益”時，他們會頑固地堅持一種保守的制度，對有效的制度進行排斥，制造改革的阻力，提高產(chǎn)權改革的交易成本。決策層改變制度安排的臨界點是獲得合法存在的最低“社會支持率”和潛在競爭對手的沖擊。

從一定程度上來講，當國家的法律法規(guī)可以被任意修改時，國家（政府）對民眾作出的產(chǎn)權承諾往往就是不可靠的。對國家（政府）來講，做出真實而可靠承諾所產(chǎn)生的成本就是為自身利益放棄這種承諾的收益。但機會主義所帶來的違約行為所籍此獲得的利益對國家（政府）總是有著巨大的誘惑。在現(xiàn)實運行過程中，國家的法律法規(guī)往往有著不完全契約的特征，而在執(zhí)行中也會存在著漏洞，如此就給國家（政府）制造了許多可以為自身利益而放棄產(chǎn)權承諾的自由空間。因此，國家（政府）可能會在產(chǎn)權保障的承諾收益與任意性侵權行為所能帶來的利弊間進行權衡，而這往往成為國家（政府）是否要對一個社會的產(chǎn)權制度進行重新調(diào)整的一個衡量指標。因此，國家（政府）基于自身的利益訴求，通過產(chǎn)權管制結構、可信承諾機制以及共同利益的形成等機制塑造著產(chǎn)權結構的形態(tài)，在經(jīng)驗世界中，我們看到的不斷變化的農(nóng)村產(chǎn)權，實際上所體現(xiàn)的是不變的“國家制造”邏輯。

在中國，個人或組織所擁有的對土地的財產(chǎn)權利，最終都不是來源于法律或習俗，而是來源于政府授權，權利的實施也必須依賴于政府的保護[23]。因此，從根本上來說，外在于政府的法律或民間習俗所形成的權利，都不能成為個人或組織所擁有的對土地的財產(chǎn)權利的依據(jù)。因為在某種程度上，農(nóng)地產(chǎn)權本身就是由政府創(chuàng)造出來的權利[24]。因此，通過對D鎮(zhèn)農(nóng)村土地制度變遷歷史的回顧，我們可以了解到D鎮(zhèn)土地制度的變遷的過程，在很大程度上就是一部地方政府不斷介入產(chǎn)權主體權屬的界定、成員權不斷確認的歷史。政府權力直接介入農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，扮演著權利分配者的角色。每一次的農(nóng)地產(chǎn)權制度的再調(diào)整，都涉及到不同利益主體的利益調(diào)整，并改變了不同主體之間的權力結構。同時，這樣一部歷史，是產(chǎn)權結構不斷再調(diào)整、再安排的歷史，也是產(chǎn)權結構越來越豐富、一層層剝離的過程。但是這一內(nèi)容豐富、逐步剝離的產(chǎn)權結構，同樣受到國家層面法律法規(guī)的種種限制，作為地方政府而言，只能帶著這些“鐐銬”跳舞。從人民公社時期，農(nóng)地的所有權和使用權經(jīng)歷了集中于一體的單一產(chǎn)權結構，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所有權和承包經(jīng)營權分離的雙層次產(chǎn)權結構，再到農(nóng)村土地股份合作制時期，所有權、承包經(jīng)營權、收益分配權和收益權分離的多層次產(chǎn)權結構安排等一系列過程。地方政府通過不斷介入、重新界定、確認產(chǎn)權主體和享有股份分紅的成員資格，形成了現(xiàn)如今這樣的產(chǎn)權結構。但是，這一產(chǎn)權并不是經(jīng)濟學意義和法律意義上的財產(chǎn)權利，是一個受到政府規(guī)定限制的排他性權利。因此，正是由于農(nóng)村土地集體產(chǎn)權是由地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中被不斷地建構出來，農(nóng)村土地集體財產(chǎn)權利在價值化過程中必將導致集體權利的不斷“實體化”和“具體化”。

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