薛惠芬

（國家海洋信息中心天津市300171）

基于法治思維的海洋基礎數(shù)據共享管理思考

薛惠芬

（國家海洋信息中心天津市300171）

海洋基礎數(shù)據作為核心的海洋信息資源，其共享機制的建立和運行長期以來是海洋工作中熱切關注的問題，也是海洋信息資源管理中亟待解決的問題?，F(xiàn)有海洋基礎數(shù)據的分散管理、利益沖突、能力素養(yǎng)和機制制度等都是影響海洋基礎數(shù)據共享的外在因素，其中機制制度不完善是其根本原因。破解海洋基礎數(shù)據共享問題，應從影響海洋基礎數(shù)據管理內在的科學屬性和人文屬性及其相互關系入手，分層次、分階段地推進海洋基礎數(shù)據管理法律法規(guī)建設，同時建立依法管理海洋基礎數(shù)據的運行體系，從而實現(xiàn)海洋基礎數(shù)據共享程度和服務我國經濟社會建設作用的最大化。

海洋基礎數(shù)據；共享管理；法治；檔案

信息是國家不可或缺的戰(zhàn)略資源，海洋信息則是實施海洋強國建設的重要保障，海洋基礎數(shù)據作為核心的海洋信息資源，其共享機制的建立和運行長期以來是海洋工作中熱切關注的問題，也是海洋信息資源管理中亟待解決的問題。但海洋基礎數(shù)據共享不是一件簡單的、孤立的信息應用，而是海洋基礎數(shù)據管理工作環(huán)節(jié)之一，要解決其共享問題，必須要從海洋基礎數(shù)據管理問題入手。本文擬討論的海洋基礎數(shù)據是指反映海洋自然和社會屬性基本狀況或變化規(guī)律的數(shù)據，如岸線、海底沉積、地質構造、地形、水深、海上人工設施、海底管線、沿海行政區(qū)劃、海洋資源、海洋環(huán)境場、海洋經濟數(shù)據等[1]，也有稱之為海洋調查資料。

黨的第十八屆四中全會明確提出了以“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”總目標為全面依法治國的基本方略，同時提出要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的要求，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。國家海洋局局長、黨組書記王宏在2015年世界海洋日暨全國海洋宣傳日開幕式上指出，“在海洋領域全面推進依法治海、加快建設法治海洋，是全面貫徹依法治國的應有之義，是建設海洋強國的根本保證”。同時，王宏局長提出了推進依法治海的五大舉措，其中就包括了“加大信息公開力度，推進行政執(zhí)法公開制度”，并將“海洋公益服務”作為重點的政府信息公開范圍。

因此，在這個法治國家、法治海洋的時代，黨的依法治國基本方略和法治海洋的總體部署也要求我們運用法治思維來破解海洋基礎數(shù)據管理中的頑疾，推進法治海洋建設，促進海洋信息資源更好地為建設海洋強國提供服務。

1 海洋基礎數(shù)據管理主要問題的動因分析

現(xiàn)階段海洋基礎數(shù)據管理問題主要表現(xiàn)為共享程度低、信息和本體存在安全隱患、數(shù)據質量有待提高等方面。但這些問題不是孤立的，是互相聯(lián)系的，其產生原因也是多方面的。

1.1分散管理是直接因素

海洋基礎數(shù)據分散管理是影響其共享的直接原因。任何組織和個人如果擁有所需的海洋基礎數(shù)據，從表面來看就擁有了海洋基礎數(shù)據的管理權和應用權，而其他組織和個人需要使用時，則就可能出現(xiàn)“封鎖”現(xiàn)象。

1.2利益沖突是驅動因素

從國家角度來看，一方面加大投入是為了獲取高精度的海洋基礎數(shù)據，從而掌握和利用海洋，另一方面數(shù)據泄漏會對國家海洋安全和權益維護造成危害。因此，不得不限制一些數(shù)據在國際海洋事務中的共享，同時限制其在國內海洋工作中的應用。有科學家“從國內拿不到的數(shù)據，就從國外拿”的經驗同時證實了我國海洋基礎數(shù)據工作中“管理太嚴”和“管理不嚴”的兩個極端問題。

從部門角度來看，我國已涉海的或想下海的政府部門越來越多，職權交叉現(xiàn)象也比較明顯?！坝捎诤Ｑ笥^測難度大，經費高，涉及部門多，往往出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，有些部門享受著國家的撥款支持，卻不愿意將調查資料公布于眾，甚至進行信息封鎖”，有科學家這樣看[2]。事實上，海洋基礎數(shù)據公開機制尚未建立，且存在共享難的現(xiàn)象，也奈何讓人存疑是部門之間的利益爭奪。

1.3能力素養(yǎng)是關鍵因素

一是海洋基礎數(shù)據應用能力不夠，與一些海洋強國相比差距太遠，擔心數(shù)據一旦泄漏即影響國土安全，二是對海洋基礎數(shù)據是否存在安全隱患甄別能力不強，尚未實施海洋基礎數(shù)據分級分類管理。同時對海洋基礎數(shù)據國有資源屬性認識不足及對其管理的意識比較薄弱，存在職業(yè)素養(yǎng)缺失的現(xiàn)象，如移交的數(shù)據不完整或不正確，有的甚至不移交。

1.4管理機制是根本因素

1.4.1 缺少組織協(xié)調

海洋基礎數(shù)據管理缺少國家頂層制約，部門之間的海洋基礎數(shù)據共享沒有法律法規(guī)依據，同時部門之間沒有建立海洋基礎數(shù)據管理的協(xié)調機制。這種無制約、無協(xié)調是導致“信息封鎖”的根本原因之一。

1.4.2 缺少統(tǒng)籌規(guī)劃

海洋基礎數(shù)據管理缺少統(tǒng)籌考慮和長遠規(guī)劃，海洋基礎數(shù)據管理工作一般由數(shù)據產出管理機構主導，但機構的不唯一性和臨時性，導致了管理制度的局限性，經常因機構調整或撤銷而影響海洋基礎數(shù)據管理工作的連續(xù)性，其中影響最大的就是數(shù)據共享問題。

1.4.3 缺少法律制約

“一紙公文”是現(xiàn)階段海洋基礎數(shù)據比較到位的管理方式，管理稍弱的則將相關要求納入某個規(guī)章或規(guī)范之中，也有未考慮海洋基礎數(shù)據管理的。但文件只是程序上的約束，缺少監(jiān)督和獎懲機制，執(zhí)行者沒有畏懼感，會導致上有政策、下有對策，或者互相推諉，甚至公然抗拒等。

2 海洋基礎數(shù)據管理內在屬性下的依法管理

可以看出海洋基礎數(shù)據管理問題是復雜的，也是嚴峻的，從外在來說，是機制制度不健全的問題，而法律是從根上解決問題的最好武器。法律面前人人平等，“法”高于“權”，“法”可以約束權力、控制非法欲望，“法治”可保障資源和利益分配中的公平合理。但依法管理，必須把握好海洋基礎數(shù)據管理內在屬性及其關系。

2.1海洋基礎數(shù)據管理內在屬性及相互關系

從管理角度來看，海洋基礎數(shù)據具有科學屬性和人文屬性。其科學屬性是指通過科學方法對其進行分析研究，能獲取反映海洋相關事物的特征和規(guī)律，并為人們掌握和利用。人文屬性是指海洋基礎數(shù)據是國家機構、社會組織或個人從事海洋活動中對海洋狀況進行調查、觀測、監(jiān)測和分析形成的記錄，是海洋活動記錄的組成部分。

科學屬性體現(xiàn)了海洋基礎數(shù)據承載的科學應用價值，而人文屬性體現(xiàn)了海洋基礎數(shù)據生產者（投資方）的投入產出。這兩種屬性體現(xiàn)在管理中是有聯(lián)系的，互相包含，互為補充，但又是有矛盾的，體現(xiàn)在“公”與“私”的對立。從科學屬性來看，無論是哪個生產者，海洋基礎數(shù)據是與海洋國土緊密相連的，是國家重要的不可或缺的信息資源，應從屬國家所有。從人文屬性來看，海洋基礎數(shù)據是生產者從事海洋活動記錄的一部分，具有所有權，為生產者所有。這兩者之間的矛盾才是海洋基礎數(shù)據管理問題誘發(fā)的內因。所以，依法實施海洋基礎數(shù)據管理，一方面要把握好這兩者的屬性，又要處理好這兩者之間的關系。

2.2海洋基礎數(shù)據兩種屬性下的依法管理實踐

海洋基礎數(shù)據人文屬性在信息管理領域即為檔案屬性。國家海洋主管部門長期以來非常重視檔案工作，并充分利用海洋基礎數(shù)據檔案屬性，依據國家和海洋有關檔案法律法規(guī)，有效地實施了海洋基礎數(shù)據依法管理實踐，不僅實踐了“法”的權威性，而且在檔案層面上解決了國家和集體投入產出海洋基礎數(shù)據的集中統(tǒng)一管理，促進了海洋基礎數(shù)據的共享。但基于檔案工作規(guī)律，部門之間、集體之間的數(shù)據共享以及非集體所有的海洋基礎數(shù)據管理則無約束，也無法滿足海洋基礎數(shù)據應用的即時性需求。

因此，還必須從海洋基礎數(shù)據的科學屬性出發(fā)，將海洋基礎數(shù)據管理納入到法治范疇，這也正是海洋基礎數(shù)據依法管理的薄弱環(huán)節(jié)。但在與海洋工作相關的氣象、測繪和地質等領域已成功地進行了實踐。如《中華人民共和國氣象法》中設立專章規(guī)定了任何組織和個人在我國國土探測的氣象資料的匯交、發(fā)布和交換要求以及對需要保密氣象資料的管理辦法?！吨腥A人民共和國測繪法》也明確規(guī)定國家實行測繪成果匯交制度，測繪成果應社會公開和提供利用、屬于國家秘密的或對外提供時按相關辦法執(zhí)行。而國土資源部下發(fā)的《地質資料管理條例》，對地質資料的匯交、保管和利用進行了規(guī)定，包括匯交主體、范圍和要求以及地質資料的保管和利用要求。

2.3正確處理兩種屬性下依法管理中的關系

海洋基礎數(shù)據固有的科學屬性和人文屬性是影響其管理的內在因素，因此，依法管理時必須處理好兩者之間的關系，達到相輔相成、共享互利的目的。主要表現(xiàn)在：依據海洋基礎數(shù)據科學屬性管理時，要尊重其人文屬性，也就是遵守現(xiàn)行的、先行的檔案法律法規(guī)，“國有”屬性固然重要，但檔案所有權和流向也是法定的。按檔案法律法規(guī)管理時，在保證檔案系統(tǒng)、完整、有效和安全的前提下，通過備份等手段實現(xiàn)國家和集體在海洋基礎數(shù)據管理利益最大化。同時要遵守相關領域中對涉及海洋基礎數(shù)據管理的現(xiàn)行法律要求。

3 推進海洋基礎數(shù)據管理法律法規(guī)建設

海洋基礎數(shù)據管理法律法規(guī)可以從國家、部門之間、部門內部等分層建立，同時按照眼前任務、近期目標和總目標同步推進，做到有步驟、有層次地實踐海洋基礎數(shù)據依法管理。

3.1納入國家海洋相關法律法規(guī)

從宏觀層面上或總目標來看，一方面以《氣象法》和《測繪法》為參考，在推進海洋立法過程中將實施基礎數(shù)據管理納入法治海洋重要內容之一，另一方面在現(xiàn)有的涉及到海洋基礎數(shù)據生產的海洋相關法律法規(guī)制定或修訂過程中，應在國家層面上充分考慮海洋基礎數(shù)據法治需求，并與相關法律法規(guī)保持一致。

3.2建立海洋基礎數(shù)據管理條例

從中觀層面上或近期目標來看，以《地質資料管理條例》為參考，加快推進不同部門之間的海洋基礎數(shù)據共享機制建設，盡快協(xié)調建立海洋基礎數(shù)據管理條例，明確海洋基礎數(shù)據匯交、共享機制和執(zhí)行程序，實現(xiàn)不同部門間海洋基礎數(shù)據共享的合法化和程序化。

3.3實施《檔案法》，完善部門規(guī)章

從微觀層面上或眼前任務來看，進一步加強和完善本部門內海洋基礎數(shù)據管理制度建設，一方面依據《檔案法》，及時將海洋基礎數(shù)據轉化為國有資源，即從生產者手里轉向集體或國家保管，并確保其完整、準確和安全；另一方面結合工作實際需求，建立操作性和針對性較強的規(guī)章措施，有效開展部門內海洋基礎數(shù)據的共享。

4 健全海洋基礎數(shù)據依法管理運行體系

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，這是明代張居正的一句名言。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。依法實施海洋基礎數(shù)據管理，還須建立健全的運行體系。

4.1健全海洋基礎數(shù)據管理機構及其職能

海洋基礎數(shù)據管理機構是多層次的，應設置科學的職能，分配法定的權責，做到法定職責必須為、法無授權不可為。尤其是行政和業(yè)務、國家和地方、主體部門和相關部門以及部門內部的職權分配一定要鮮明，避免交叉和重復，避免環(huán)節(jié)缺失，既要確保各司其職，也要維護其履職的權威性。同時應建立相關機構依法協(xié)調，解決部門間海洋基礎數(shù)據交換和共享等重大問題。

4.2引入海洋基礎數(shù)據管理重大決策審查機制

健全海洋基礎數(shù)據管理行政決策機制，引入海洋基礎數(shù)據管理重大決策審查制度，成立海洋基礎數(shù)據管理專家組，發(fā)揮學科專家在相關制度標準審查、數(shù)據申請使用審核、數(shù)據公開審核以及數(shù)據安全檢查等工作中的權威作用，必要時可引入公眾參與，保障決策的合法合理和公平準確，減少權利相爭之嫌。

4.3提高海洋基礎數(shù)據管理業(yè)務運行能力

建立海洋基礎數(shù)據分類分級管理機制，實施海洋基礎數(shù)據工作報告公開制度，定期定范圍公布海洋基礎數(shù)據相關信息，提升海洋基礎數(shù)據管理軟實力。利用現(xiàn)代信息技術，搭建以“數(shù)字海洋”基礎框架為平臺的海洋基礎數(shù)據共享環(huán)境，在保障信息安全的同時，促進海洋基礎數(shù)據應用范圍和能力最大化。

5 結語

2015年6月14日《科技日報》刊登題為“如何喚醒沉睡的海洋調查資料？”一文，加快解決海洋基礎數(shù)據共享問題已是共識。但要真正將沉睡中的海洋基礎數(shù)據喚醒，建立機制制度固然重要，但更重要的是要喚醒海洋基礎數(shù)據管理的法治意識，做到全民依法履職、接受監(jiān)督，守法辦事、維護合法權益。

借鑒國內外相關領域基礎數(shù)據管理的成功經驗，推進建立與法治國家、法治海洋相統(tǒng)一的海洋基礎數(shù)據管理體系，維護海洋基礎數(shù)據管理的權威性和公信力，實施海洋基礎數(shù)據管理有法可依、違法必究，這樣，才能促進海洋基礎數(shù)據管理工作走上健康發(fā)展的軌道，實現(xiàn)海洋基礎數(shù)據共享程度和服務我國經濟社會建設作用的最大化。

[1]（HY/T 131-2010）國家海洋局，《海洋信息化常用術語》.

[2]陳磊.海洋資料共享緣何應者寥寥[J].科技信息，2005，6：27-31.

2016-12-11