岳宗福

(山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東煙臺 264005)

我國勞動保險時期的全國統(tǒng)籌機制
—— 法律設(shè)計、制度變遷與現(xiàn)實啟示

岳宗福

(山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院，山東煙臺 264005)

我國在勞動保險時期曾經(jīng)構(gòu)建了一種全國統(tǒng)籌機制，這種統(tǒng)籌機制經(jīng)過了形成、破壞和修復(fù)等演變階段。當時的全國統(tǒng)籌機制采取了“國家統(tǒng)籌+企業(yè)保險”的模式設(shè)計，是一種勞動保險金在全國范圍內(nèi)的“統(tǒng)籌調(diào)劑”機制，而不是勞動保險金在全國范圍內(nèi)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”機制。在《社會保險法》已將逐步提高社會保險統(tǒng)籌層次確定為法定目標的背景下，分析我國勞動保險全國統(tǒng)籌機制的設(shè)計及變遷，對于破解職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的難題、并理性務(wù)實地選擇全國統(tǒng)籌的路徑具有重要的現(xiàn)實啟示。

勞動保險；全國統(tǒng)籌；法律設(shè)計；制度變遷；現(xiàn)實啟示

全國統(tǒng)籌是一個國家社會保險制度的最高統(tǒng)籌層次。社會保險統(tǒng)籌層次可以理解為在多大程度和范圍對參保人分散風險、基金共濟以及提供相關(guān)服務(wù)。新中國成立以后，在全國范圍內(nèi)迅速建立了勞動保險制度，并形成了一種全國統(tǒng)籌機制，這種統(tǒng)籌機制在“文化大革命”期間遭到破壞。改革開放以后，社會保險制度改革不斷推進，但統(tǒng)籌層次一直在低位徘徊，制約了社會保險改革的深度推進。《社會保險法》已將逐步提高社會保險統(tǒng)籌層次確定為法定目標，黨的十八屆五中全會在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中明確提出了“實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”的目標建議，“十三五”期間將成為推進職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金邁向全國統(tǒng)籌的重要機遇期。在此背景下，研究我國勞動保險全國統(tǒng)籌機制的法律設(shè)計及歷史變遷，對于厘清職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標和路徑，也許不無“溫故知新”的現(xiàn)實啟示意義。

一、《勞動保險條例》關(guān)于全國統(tǒng)籌機制的設(shè)計

1951年2月，由中央人民政府政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》（以下簡稱《勞動保險條例》）對于勞動保險金的籌集和管理體制進行了系統(tǒng)設(shè)計，在勞動保險制度下構(gòu)建了一種全國統(tǒng)籌機制[1]：（1）勞動保險基金由工會基層委員會掌管，每月結(jié)算一次，其余額全部轉(zhuǎn)入省、市工會組織或產(chǎn)業(yè)工會全國委員會賬戶內(nèi)，作為勞動保險調(diào)劑金；勞動保險基金不足開支時，可以向上級工會組織申請調(diào)劑。（2）勞動保險調(diào)劑金由省、市工會組織或產(chǎn)業(yè)工會全國委員會掌管，每年結(jié)算一次，余額上繳中華全國總工會。（3）中華全國總工會掌管勞動保險總基金，對所屬各省、市工會組織、各產(chǎn)業(yè)工會全國委員會的調(diào)劑金有“統(tǒng)籌調(diào)用之權(quán)”。（4）勞動保險調(diào)劑金的收支事宜由各級工會組織的財務(wù)部門根據(jù)中華全國總工會的規(guī)定辦理之。分析上述內(nèi)容可以看出，當時關(guān)于全國統(tǒng)籌機制的設(shè)計具有如下兩個明顯的特征：

（一）勞動保險制度下全國統(tǒng)籌是一種勞動保險金在全國范圍內(nèi)的“統(tǒng)籌調(diào)劑”模式，而不是勞動保險金在全國范圍內(nèi)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式

這種“統(tǒng)籌調(diào)劑”模式包括三個相互流通的勞動保險“基金風險池”：一是由中華全國總工會所掌管的勞動保險總基金，二是由各省、市工會組織、各產(chǎn)業(yè)工會全國委員會所掌管的勞動保險調(diào)劑金，三是由各企業(yè)基層委員會所掌管的勞動保險基金。三個“基金風險池”的資金都來源于企業(yè)繳納的勞動保險金，繳納標準“相當于各企業(yè)全部工人與職員工資總額的3%”，由企業(yè)行政方面或資方必須按月按照“上月份工資總額”計算，于“每月1日至10日限期”內(nèi)一次性繳納。勞動保險總基金由三部分組成：一是開始實行勞動保險的頭兩個月內(nèi)，企業(yè)按月繳納的“全數(shù)”勞動保險金；二是自開始實行勞動保險第三個月起，企業(yè)每月繳納的勞動保險金的“30%”；三是勞動保險調(diào)劑金每年結(jié)算后上繳的余額。自第三個月起，企業(yè)每月繳納的勞動保險金的另外“70%”則存于“各該企業(yè)工會基層委員會戶內(nèi)”作為勞動保險基金。勞動保險調(diào)劑金來自兩個方面：一是勞動保險基金每月結(jié)算后上繳的余額；二是不足開支時申請勞動保險總基金調(diào)撥所得的補助資金。三者的功用各不相同。勞動保險總基金主要有兩種功用，一是用于舉辦集體勞動保險事業(yè)，如養(yǎng)老院、殘廢院、療養(yǎng)院等；二是用于調(diào)劑補助勞動保險調(diào)劑金的不足。勞動保險調(diào)劑金的功用主要是“上解下補”，所謂“上解”是指每年的結(jié)算余額要上繳勞動保險總基金，所謂“下補”是指調(diào)劑補助勞動保險基金的缺額。勞動保險金用以支付“各項撫恤費、補助費與救濟費及本企業(yè)集體勞動保險事業(yè)的補助費”。

（二）勞動保險制度下全國統(tǒng)籌是一種“國家統(tǒng)籌+企業(yè)保險”機制，而不是單一的“國家統(tǒng)籌”機制

當時由中華全國總工會掌管的勞動保險總基金實行“全國統(tǒng)籌”，對于所屬各省、市工會組織、各產(chǎn)業(yè)工會全國委員會的調(diào)劑金有“統(tǒng)籌調(diào)用之權(quán)”，并得用以舉辦集體勞動保險事業(yè)；如省、市工會組織或產(chǎn)業(yè)工會全國委員會調(diào)劑金不足開支，得申請中華全國總工會調(diào)撥調(diào)劑金補助之。在勞動保險全國統(tǒng)籌機制下的“企業(yè)保險”主要體現(xiàn)在兩個方面。首先，勞動保險的各項費用全部由“實行勞動保險的企業(yè)行政方面或資方”負擔，其中一部分由“企業(yè)行政方面或資方繳納勞動保險金，交工會組織辦理”，另一部分則“由企業(yè)行政方面或資方直接支付”。所以，企業(yè)方面除了繳納勞動保險金之外，還承擔著支付其他勞動保險費用的責任，如工人和職員因工負傷的全部“診療費、藥費、住院費、住院時的膳費與就醫(yī)路費”、工人和職員患病或非因工負傷的所需“診療費、手術(shù)費、住院費及普通藥費”等費用均由“企業(yè)行政方面或資方負擔”。其次，企業(yè)繳納勞動保險費的大部分轉(zhuǎn)化為勞動保險基金后，仍然留由企業(yè)基層工會掌管，用于支付本企業(yè)各項勞動保險待遇（參見圖1）。依據(jù)《勞動保險條例》的規(guī)定，“企業(yè)繳納勞動保險金的30%由中華全國總工會管理，事實上進入了國家統(tǒng)籌，其余70%由企業(yè)基層工會管理，并在企業(yè)內(nèi)部使用，實際上是一種企業(yè)保險”[2]。在這種機制之下，“勞動保險籌資秩序井然，勞保資金在不同級次的工會組織之間流動，上級工會組織負責統(tǒng)籌調(diào)劑”[3]。勞動保險總基金、勞動保險調(diào)劑金與勞動保險基金三者之間分工明確、彼此銜接、相互融通，在1951年到1966年基本上保持了勞動保險制度的平穩(wěn)運行。

二、勞動保險制度下全國統(tǒng)籌機制的變遷

我國勞動保險時期全國統(tǒng)籌機制經(jīng)歷了形成、破壞與修復(fù)階段。從1949年到1966年“文化大革命”開始前是勞動保險制度建立和完善時期，也是勞動保險全國統(tǒng)籌機制的形成階段?！拔幕蟾锩逼陂g，勞動保險制度受到嚴重沖擊，其全國統(tǒng)籌機制被徹底破壞，這種情況一致持續(xù)到改革開放初期，屬于勞動保險全國統(tǒng)籌機制的癱瘓階段。進入20世紀80年代以后，全國不少地區(qū)開始試點退休費用及退休人員醫(yī)療費用的“社會統(tǒng)籌”，盡管當時“社會統(tǒng)籌”的層次還很低，也沒有明確提出要修復(fù)勞動保險的全國統(tǒng)籌機制，但這種試點畢竟是在勞動保險的制度框架下進行的，所以可以視為修復(fù)勞動保險全國統(tǒng)籌機制的一種初步探索和努力。

（一）勞動保險全國統(tǒng)籌機制的形成

新中國成立前夕，黨和國家即開始準備建立勞動社會保險制度。1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》起“臨時憲法”的作用，其中第32條明確規(guī)定“逐步實行勞動保險制度”，為勞動保險制度的建立與運行提供了憲法性依據(jù)。為了落實《共同綱領(lǐng)》的這一規(guī)定，《勞動保險條例》于1951年2月頒布。此后的數(shù)年間，我國勞動保險制度經(jīng)過多次補充和完善，1953年和1956年先后兩次擴大《勞動保險條例》的實施范圍，到1956年享受勞動保險待遇的職工人數(shù)“相當于當年國營、公私合營、私營企業(yè)職工總數(shù)的94%”[4]307。1957年9月，周恩來總理在中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第三次擴大的全體會議上曾透露，全國總工會建議擴大勞動保險的實施范圍，取消現(xiàn)行的公費醫(yī)療和其他各項有關(guān)辦法，以減少職工中的矛盾。但是，這一建議后來并未付諸實施。在1958 - 1966年間，我國對于勞動保險的養(yǎng)老待遇、醫(yī)療待遇及某些特定人群的勞保待遇進行了適當調(diào)整和完善。不難看出，在1951年至1966年“文化大革命”之前，雖然勞動保險的實施范圍不斷擴大、相關(guān)待遇也有所調(diào)整，但勞動保險金在全國范圍內(nèi)的“統(tǒng)籌調(diào)用”機制沒有發(fā)生根本改變，其“國家統(tǒng)籌+企業(yè)保險”模式也沒有發(fā)生本質(zhì)變化。

（二）勞動保險全國統(tǒng)籌機制的癱瘓

“文化大革命”開始后，勞動保險制度下的全國統(tǒng)籌機制受到嚴重破壞，從1966年到1970年國家勞動部受到嚴重沖擊以至于被撤銷，負責掌理勞動保險事務(wù)的工會系統(tǒng)幾乎陷入癱瘓狀態(tài)。1969年2月，國家財政部發(fā)布了《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見（草案）》，規(guī)定“國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金”，“企業(yè)的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業(yè)外列支”[5]。這標志著“國家統(tǒng)籌+企業(yè)保險”模式被抽掉了“國家統(tǒng)籌”機制，而只剩下了“企業(yè)保險”的內(nèi)容。同樣是在1969年，國家計委勞動局通知各地勞動部門，要求把勞動保險工作管起來，并逐級建立起工作機構(gòu)。這樣，《勞動保險條例》所確定的勞動保險待遇仍得以維持，在此意義上可以說整個勞動保險制度得以“基本上維持下來”[4]324。但是自此以后，勞動保險制度下的全國統(tǒng)籌機制陷入全面癱瘓狀態(tài)，勞動保險也因失去了統(tǒng)籌機能完全蛻化為一種“企業(yè)保險”模式，這種狀況一直持續(xù)到改革開放初期。

（三）修復(fù)勞動保險全國統(tǒng)籌機制的嘗試

直到改革開放初期的1983年，當時的國家勞動人事部在保險福利方面仍然提出建議，要求把只適用于城鎮(zhèn)全民所有制職工的勞動保險制度，“改變?yōu)檫m用于全民職工、集體職工、個體勞動者、農(nóng)村社員的制度，使城鄉(xiāng)勞動人民都無后顧之憂”[6]。1984年又進一步提出“逐步建立保險基金制度，實行退休費社會統(tǒng)籌”[7]。因此，進入20世紀80年代中期以后，“社會統(tǒng)籌”逐漸成為社會保險制度改革中出現(xiàn)頻率較高的一個術(shù)語。1983年下半年，勞動人事部提出退休費用實行社會統(tǒng)籌的意見，并選擇江蘇省泰州市、廣東省江門市和東莞市、四川省自貢市等作為試點地區(qū)。進入1984年，全國范圍內(nèi)普遍開展退休費用社會統(tǒng)籌。統(tǒng)籌范圍也從國營企業(yè)擴展至集體所有制企業(yè)，統(tǒng)籌資金原則上包括了用于退休人員長期性開支的各項費用。醫(yī)療費用的社會統(tǒng)籌啟動較晚，河北省石家莊市于1985年11月在全國率先進行退休人員醫(yī)療費用的社會統(tǒng)籌，河南、江西、湖北、遼寧、湖南等省的一些縣（區(qū)）也隨后試行?？傮w而言，這一時期的社會統(tǒng)籌試點，并未觸動原有的勞動保險制度框架，只是為了解決“企業(yè)保險”帶來的負擔不平衡問題所進行的改革探索。因此，“始于1983年的退休費用社會統(tǒng)籌，可以被看作是對勞動保險原有財務(wù)機制的修復(fù)”，實際上也可以視為修復(fù)勞動保險全國統(tǒng)籌機制的一種初步嘗試和努力①當然對此也存在不同看法。如據(jù)鄭東亮整理的《勞動科學(xué)研究所召開職工退休費用社會統(tǒng)籌問題學(xué)術(shù)討論會》（載《中國勞動》1987年第7期）一文記載，當時即有學(xué)者認為，1980年代的統(tǒng)籌不是對1950年代的簡單重復(fù)，也不僅僅是解決“畸輕畸重”問題，而是表明當時的統(tǒng)籌正處于“企業(yè)保險”向社會保險過渡階段。。

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會保險改革也逐步從修復(fù)勞動保險制度轉(zhuǎn)向創(chuàng)建新的社會保險體系。在此過程中，1993年11月中共中央十四屆三中通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》首次明確提出“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的改革方向[8]，具有制度創(chuàng)新的里程碑意義。國務(wù)院于1995年、1998年先后發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》及《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，對于建立“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的新型養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度做出了專門部署。至此，原來勞動保險制度下的“國家統(tǒng)籌+企業(yè)保險”模式，先是蛻化為“企業(yè)保險”模式，至此則徹底轉(zhuǎn)化為“統(tǒng)賬結(jié)合”（即社會統(tǒng)籌+個人賬戶）的新模式。但是，原來的“國家統(tǒng)籌”機制是一種上下貫通的全國統(tǒng)籌，改革后的社會統(tǒng)籌機制均是從縣（區(qū)）或行業(yè)（系統(tǒng)）等低位起步。

三、現(xiàn)實啟示：職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的模式選擇與路徑思考

自統(tǒng)賬結(jié)合模式被確定為我國社會保險改革方向以來，如何實現(xiàn)全國統(tǒng)籌就成為困擾養(yǎng)老保險制度改革的一大“魔咒”。早在2003年，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》就明確提出了“條件具備時實行基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”的目標。2011年實施的《社會保險法》則把“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”確立為法定目標。2012年6月發(fā)布的《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》提出要在“十二五”期間“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，實際上設(shè)定了基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的時間表。但是，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的進展似乎并不順暢。因此，2015年10月黨的十八屆五中全會在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中再次明確建議“實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”?？梢灶A(yù)見，“十三五”期間將成為推進職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金邁向全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵時期。當此之際，回顧勞動保險時期全國統(tǒng)籌的歷史經(jīng)驗，對于推進“職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”有何現(xiàn)實啟示呢？

（一）職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金與勞動保險基金都是現(xiàn)收現(xiàn)付式，勞動保險制度下的全國統(tǒng)籌模式值得借鑒

當前，不論是學(xué)界還是實務(wù)界，對于實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的重要性和迫切性雖已形成了基本共識，但對于統(tǒng)籌層次的判斷標準仍存在明顯分歧。譬如以養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌為例，原勞動保障部、財政部于2007年1月提出了“六統(tǒng)一”的省級統(tǒng)籌標準①2007年1月，原勞動保障部、財政部發(fā)出了《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，《通知》確定了“六統(tǒng)一”的省級統(tǒng)籌標準，即統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程。，人力資源和社會保障部在2012年全國兩會期間依此標準表示“養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌現(xiàn)在基本實現(xiàn)，所有的地區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度”[9]。但學(xué)界認為“六統(tǒng)一”標準中缺少“資金收支的管理標準，沒有規(guī)定大收大支的標準”，所以“國內(nèi)外學(xué)術(shù)界都不把它看作是實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌”[10]。分歧的背后反映出，我國職工養(yǎng)老保險制度在改革過程中實際上已形成了兩種統(tǒng)籌模式：一是“統(tǒng)籌調(diào)劑”（或曰“調(diào)劑使用”）模式，即在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)建立養(yǎng)老保險調(diào)劑金制度；二是“統(tǒng)收統(tǒng)支”（或曰“大收大支”）模式，即在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)統(tǒng)一“保險繳費資金流的收入、支出、核算、管理、調(diào)劑”。毋庸諱言，在實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的進程中，統(tǒng)籌模式的選擇依然是決定全國統(tǒng)籌目標能否順利達成的首要因素。

從歷史經(jīng)驗來看，勞動保險制度下的全國統(tǒng)籌是“頂層部分統(tǒng)籌”（勞動保險總基金）與“中層調(diào)劑使用”（勞動保險調(diào)劑金）、“基層兌付待遇”（勞動保險基金）相結(jié)合而形成的基金管理機制，本質(zhì)上是一種“統(tǒng)籌調(diào)劑”模式而不是“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式。我國勞動保險制度主要運行于計劃經(jīng)濟時期，如果當時需要在全國范圍內(nèi)對全部勞動保險費實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，無疑是完全可以做到的。但是，由于勞動保險實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”的籌資模式，大部分勞動保險基金必須用來兌付當期勞動保險待遇，使得全國范圍內(nèi)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”在客觀上沒有必要。因此，勞動保險制度下的全國統(tǒng)籌沒有對全部勞動保險費進行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，客觀而言“非不能也、是不必也”。眾所周知，我國目前職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付，與勞動保險時期籌資模式完全一樣，這就意味著在正常狀態(tài)下，職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的絕大部分應(yīng)該由基層經(jīng)辦機構(gòu)用于兌付當期的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，而可能只有少部分資金結(jié)余下來。所以，現(xiàn)收現(xiàn)付式之下，將全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國范圍內(nèi)集中到一個“風險資金池”進行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，除了增加在上解下?lián)苓^程中的交易成本外，幾乎沒有任何必要性。如果說結(jié)余的資金需要統(tǒng)一投資運營、保值增值，那么也只需要在全國范圍設(shè)立或確定一兩家金融機構(gòu)負責運營管理即可，也不足以證明將全部基礎(chǔ)養(yǎng)老金納入全國統(tǒng)籌有任何必要性。

如果直面現(xiàn)實，當前用人單位為職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金承擔的繳費比例一般為其工資總額的20%，是全部養(yǎng)老保險繳費中的“最大一塊蛋糕”，要在全國范圍內(nèi)對其進行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，不論是資金規(guī)模還是管理難度都遠遠超過了歷史上勞動保險時期的“全國統(tǒng)籌”。考慮到全國已經(jīng)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份絕大部分僅實現(xiàn)了在省級范圍內(nèi)“調(diào)劑使用”養(yǎng)老保險基金，在此基礎(chǔ)上推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國“統(tǒng)收統(tǒng)支”也幾乎是不現(xiàn)實的。因此，學(xué)界的理性分析也認為，全國統(tǒng)籌之后“實際調(diào)度的資金其實是各地養(yǎng)老保險費征收數(shù)與養(yǎng)老保險待遇支付數(shù)的差額，包括虧空與結(jié)余”[11]，實質(zhì)上仍是在全國范圍內(nèi)建立一種職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“統(tǒng)籌調(diào)劑”機制，這與勞動保險時期的全國統(tǒng)籌機制完全類似。既然如此，借鑒勞動保險時期全國統(tǒng)籌的歷史經(jīng)驗，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的資金范圍厘定為用人單位繳費的一定比例（即將基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“全部統(tǒng)籌”調(diào)整為“部分統(tǒng)籌”），建立全國統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金，同時設(shè)立地方養(yǎng)老保險調(diào)劑金及基層當期養(yǎng)老保險兌付基金，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“統(tǒng)籌調(diào)劑”機制，或不失為一條比較穩(wěn)健的現(xiàn)實進路。

（二）借鑒勞動保險時期全國統(tǒng)籌的資金比例完全可以在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金系統(tǒng)內(nèi)部的動態(tài)平衡

我國職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資模式，在正常情況下應(yīng)該不會出現(xiàn)巨量的資金結(jié)余。因此在這種籌資模式下，推進全國統(tǒng)籌的最終目標應(yīng)該是在全國范圍內(nèi)建立職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金內(nèi)部“收支相抵、略有結(jié)余”的動態(tài)平衡系統(tǒng)，并逐步擺脫職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金對公共財政的依賴性。從歷史經(jīng)驗來看，勞動保險制度在“文化大革命”前的十多年能夠保持平穩(wěn)運行，說明當時將企業(yè)繳納勞動保險費的30%納入勞動保險總基金進行全國統(tǒng)籌，完全是科學(xué)務(wù)實的理性選擇。如果借鑒這一全國統(tǒng)籌的資金比例，將職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金繳費的30%納入全國統(tǒng)籌，能否基本實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金內(nèi)部動態(tài)平衡的目標呢？要回答這一問題，必須用數(shù)據(jù)來說話。這里，我們先梳理一下人力資源和社會保障部網(wǎng)站上公布的近五年（2010 - 2014年）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，然后再結(jié)合這些數(shù)據(jù)結(jié)合進行簡要的測算。

為了便于測算，設(shè)定全國各地用人單位為職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金承擔的繳費比例統(tǒng)一為工資總額的20%，同時假定將其繳費比例的30%（相當于用人單位繳費比例的6個百分點，即20%*30%=6%）納入全國統(tǒng)籌。因為上表中2010 - 2014年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入額、征繳收入額、年末累計結(jié)存額都未將用人單位繳費與個人繳費分開計算。為了將這些數(shù)據(jù)中的個人繳費部分剝離出去，在測算過程中還需要做如下處理：（1）設(shè)定全國各地的籌資比例都統(tǒng)一為28%（其中個人繳費=本人繳費工資的8%；單位繳費=工資總額的20%）；（2）因為僅假定將單位繳費（20%）的6個百分點（即6/20）納入全國統(tǒng)籌，所以表1中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)需要乘以20/28估算出用人單位繳費的數(shù)額，再用單位繳費數(shù)額乘以6/20，最終計算出按用人單位繳費的6個百分點進行全國統(tǒng)籌將會產(chǎn)生的統(tǒng)籌資金數(shù)額。為了簡化計算過程，這里直接用表1中的數(shù)據(jù)乘以統(tǒng)籌系數(shù)0.2143（即20/28*6/20=6/28≈0.2143），得出表2中的如下數(shù)據(jù)（四舍五入）：

通過對比表2中的數(shù)據(jù)，我們不難看出，如果按照我們假定的統(tǒng)籌系數(shù)對目前職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金進行全國統(tǒng)籌，不論將全國統(tǒng)籌基數(shù)設(shè)定為全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入額、全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入額，還是年末職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存額，測算所得的全國統(tǒng)籌資金數(shù)額均超出當年各級公共財政補貼的資金數(shù)額。尤其是將年末職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存額設(shè)定為全國統(tǒng)籌基數(shù)的話，所得全國統(tǒng)籌基金數(shù)額均超出當年公共財政補貼金額的近一倍左右。這說明，只要能夠?qū)⒙毠せA(chǔ)養(yǎng)老金籌資規(guī)模的30%納入全國統(tǒng)籌的“風險資金池”，就完全可以實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金系統(tǒng)內(nèi)部“收支相抵、略有結(jié)余”動態(tài)平衡，并完全可以避免職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金對各級公共財政補貼的依賴性。

當然，上述測算僅是一個粗略的估算。如果要確定一個精準合理的全國統(tǒng)籌比例，尚需結(jié)合全國各地養(yǎng)老保險基金的結(jié)余金額、公共財政對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額、老齡化態(tài)勢及養(yǎng)老金支付壓力測試等多種因素進行綜合精算。但是，為了盡快順利實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標，盡量減少來自各地方的阻力，職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的資金比例可以先從低位起步，然后再根據(jù)經(jīng)濟社會形勢進行動態(tài)調(diào)整，逐步在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金系統(tǒng)內(nèi)部的動態(tài)平衡，并同步減少對職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金對公共財政的依賴性。同時，這一目標的最終實現(xiàn)可能還有賴于通過名義個人賬戶制改革來激活個人賬戶資金。

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Overall Nationwide Mechanism during China’s Labor Insurance Period—— Legal Design, Institutional Change & Realistic Enlightenment

YUE Zongfu
(School of Public Administration, Shandong Technology and Business University, Yantai, China 264005)

During the labor insurance period an overall nationwide mechanism is established in China. This mechanism goes through such an evolution stage as formation, ruin and restoration. It adopts the “overall nationwide + enterprise insurance” as a pattern design, which is a kind of labor insurance mechanism of“overall adjustment” nationwide, rather than so-called “unified revenue and expenditure” mechanism. Under the background of Social Insurance Act, ie the gradual improvement of social insurance management level has been determined as the legal target, it is of a significant realistic enlightenment to analyze the design and transition in the nationwide labor insurance implementation and improvements, which contributes to solve the problem of overall nationwide employee basic pension system and select rationally and practically the path of overall nationwide.

Labor Insurance; Overall Nationwide; System Design; Institutional Change; Realistic Enlightenment

D922.55

A

1674-3555(2017)02-0016-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.02.003 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：朱選華)

2016-09-23

岳宗福(1967- )，男，山東成武人，教授，博士，研究方向：社會保障政策與立法