馮澤華

(中國社會科學院 馬克思主義學院，廣東 深圳 518061)

論我國僑務(wù)立法理念的轉(zhuǎn)型

馮澤華

(中國社會科學院 馬克思主義學院，廣東 深圳 518061)

“適當照顧”的僑務(wù)立法理念在僑務(wù)法治新形勢下，存在“過當照顧”華僑、缺失外國僑民立法理念等嫌疑。在僑務(wù)法治全面推進、全球化進一步融合，尤其是僑胞“僑”性程度有所減弱、弱勢地位有所下降、有關(guān)部門護僑意識有所淡化的新形勢下，“適當照顧”的僑務(wù)立法理念有必要進行轉(zhuǎn)型?！耙蛉硕笨勺鳛榈诙A段的僑務(wù)立法理念，而“因人而施”與“融合發(fā)展”并存將成為僑務(wù)立法理念的最后階段。

僑務(wù)法；立法理念；適當照顧；因人而施；融合發(fā)展

一、 引 言

在我國，僑務(wù)法，亦稱“僑務(wù)法律制度”，它是指以憲法為基礎(chǔ)，由國家制定的旨在調(diào)整華僑、歸僑、僑眷、外藉華人、其他外國僑民等涉僑群體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，包括公法與私法、實體法與程序法在內(nèi)的法律規(guī)范的總和。①作為一門專門調(diào)整僑務(wù)關(guān)系的部門法，僑務(wù)法正日益成為我國法律體系的重要組成部分。過去，我國僑務(wù)政策采用“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點、適當照顧”的原則，在特定歷史條件下，該原則很大程度地激發(fā)廣大僑胞投身我國社會主義事業(yè)建設(shè)浪潮的熱情，對我國經(jīng)濟發(fā)展的貢獻不言而喻。為了促進國際交往，1985年，我國頒布的《外國人境入境出境管理法》開始有條件允許外國人在中國定居、長期或永久居留。雖然外國人不再像改革開放前那樣受到驅(qū)擠，但各種限制仍然甚多。隨著來華常住外國人的增多，要求獲得長期或永久居留中國身份的外國人逐漸增多。為了適應(yīng)這一情況，以吸引高端國際人才，2004年，我國頒布《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，對外國人在中國永久居留的條件和申領(lǐng)程序進行了明確規(guī)定，這也標志著中國適應(yīng)全球化的國際潮流正式實施了“中國綠卡”制度以吸引高端國際人才，由此，我國的外國僑民數(shù)量逐年上升。我國僑務(wù)法的調(diào)整對象亦應(yīng)向國際社會靠攏，將外籍華人、外國僑民作為重要的調(diào)整對象進行研究。黨的十八屆四中全會以來，隨著依法治國方略的全面推進，僑務(wù)法治亦隨之全面推進。僑務(wù)工作已經(jīng)形成新的社會歷史條件：僑務(wù)政策轉(zhuǎn)為僑務(wù)法治、僑務(wù)法治的調(diào)整對象有所擴充[1]，華僑、歸僑、僑眷的弱勢地位和“僑”性有所下降。在僑務(wù)法治新形勢下，“適當照顧”的僑務(wù)立法理念有必要轉(zhuǎn)型。

二、 我國僑務(wù)立法理念存在的困境

目前，我國實務(wù)界和學界所稱的“僑務(wù)立法理念”特指本國僑民立法理念。然而，本國僑民法治不同于外國僑民法治。本國僑民法治，特指以華僑、歸僑和僑眷為調(diào)整對象的僑務(wù)法治建設(shè)；而外國僑民法治，則以外籍華人、其他外國僑民為調(diào)整對象。隨著僑務(wù)法治建設(shè)的全面推進和全球化的進一步融合，我國僑務(wù)立法理念仍存在不少困境。

(一)“適當照顧”涉嫌“過當照顧”

新中國成立以來，歷任國家領(lǐng)導人都十分重視僑務(wù)工作。1949年的《共同綱領(lǐng)》至1982年的《憲法》等規(guī)范均有“我國保護華僑的正當?shù)臋?quán)益和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權(quán)益和利益”等類似條款。20世紀90年代起，我國陸續(xù)頒布《歸僑僑眷權(quán)益保護法》及其實施辦法等法律法規(guī)。盡管涉僑法律法規(guī)所調(diào)整的僑務(wù)工作的重點有所不同，但始終堅持“適當照顧”的僑務(wù)立法理念，這就促使其他法律法規(guī)考慮僑務(wù)因素不夠，最終導致涉僑法律法規(guī)與其他法律法規(guī)銜接不暢。同時，在這個理念指導下，我國各地方出臺了許多涉僑法規(guī)、規(guī)章和政策。這些涉僑文件主要明確僑胞②享有各種優(yōu)惠政策，如僑資企業(yè)享受稅收減免、資金扶持等，僑胞捐贈可予以稅前扣除的待遇、僑胞子女享受入學方面的政策性加分、僑胞學生學習課程少容易拿到文憑等。一言蔽之，僑胞所能享受到權(quán)益程度比國內(nèi)公民還要高。如果在僑胞權(quán)益相對比國內(nèi)公民還要高的情況下，繼續(xù)堅守“適當照顧”的立法理念，則讓國內(nèi)公民更加質(zhì)疑立法部門做法，涉嫌為僑胞設(shè)置更多的特權(quán)。這些思想觀念的逐漸濃厚，會造成僑胞對自身差異性的認同，更無助于對國家認同感的提升。同時，不把僑胞和中國公民等同對待而是過度強調(diào)其特殊性，強調(diào)其“適當照顧”的權(quán)益而忽略“適當履行”的義務(wù)，其結(jié)果會導致社會上一部分人甚至僑務(wù)工作者對僑胞基于居住國的特殊性而享有的特殊利益不理解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，使得僑胞在行使權(quán)益時困難重重。長此以往，勢必不利于社會的和諧穩(wěn)定。同時，將僑胞界定為位于中國人與外國人之間的一個特殊群體，并對其采用“適當照顧”的做法，亦不符合我國處理外國人問題的發(fā)展方向。概言之，華僑、歸僑、僑眷享受權(quán)益普遍過高的情況下，仍繼續(xù)堅守“適當照顧”的本國僑民立法理念，則涉嫌違背法律面前人人平等原則，最終變成“過當照顧”。

(二) 缺失外國僑民立法理念

隨著外國僑民的增多，而該群體的合法權(quán)益在過去管理和服務(wù)過程中經(jīng)常遭到侵犯，這并不利于我國國際影響力的提高，故對外國僑民的法律制度轉(zhuǎn)型尤其重要。它關(guān)涉到外國僑民生活、學習、工作的切身利益，如果處理不當，這部分外國僑民就會成為我國社會中不穩(wěn)定的因素。而外國僑民的法律制度需要在一定的立法理念指導之下進行構(gòu)建。時至今日，我國僑務(wù)立法理念仍是“半截子”狀態(tài)，即仍未將外國僑民立法理念融入當中。伴隨全球化、一體化的浪潮，外籍華人、取得我國居留權(quán)的其他外國僑民進入我國的數(shù)量日益增多。在此形勢下，如果我國僑務(wù)法治仍在片面的僑務(wù)立法理念指導下進行建設(shè)，那么我國特色的僑務(wù)法治制度就難以完整構(gòu)建，進而無法切實保障外國僑民在我國的合法權(quán)益。為此，僑務(wù)立法理念不應(yīng)堅守過去的片面思維，而應(yīng)盡快填補外國僑民立法理念的缺失，構(gòu)建適應(yīng)世情、國情和僑情變化的立法理念，進一步完善我國的僑務(wù)立法理念。

當前，我國的一些涉僑政策和地方法規(guī)、規(guī)章基于海內(nèi)外中華兒女的血源性，開始賦予外籍華人一些國民待遇，例如出入境方面的優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠待遇、投資用地待遇、社會保障待遇、外籍華人在中國境內(nèi)的具有中國國籍的眷屬視為僑眷并可以享受僑眷待遇等③。這迎合了僑務(wù)立法理念轉(zhuǎn)型的形勢需要，但容易引發(fā)國際社會的猜忌和國內(nèi)公民的不滿情緒。為此，相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章出臺前后，應(yīng)對該規(guī)范性文件的立法理念進行研究和廣泛宣傳，引導國內(nèi)外有關(guān)人員走出思想誤區(qū)。

三、僑務(wù)立法理念的轉(zhuǎn)型方向與穩(wěn)固

“適當照顧”的僑務(wù)立法理念是我國在特定歷史條件下優(yōu)待僑胞的權(quán)宜之計，在僑務(wù)法治建設(shè)的新形勢下，逐步淡化這一原則，確立合乎潮流的、順應(yīng)僑務(wù)法治建設(shè)規(guī)律的僑務(wù)立法理念，有助于僑胞更好地參與我國的社會事務(wù)，更好地保護他們的權(quán)益。

(一)僑務(wù)立法理念的轉(zhuǎn)型方向

1.第二階段：“因人而施”。以往我國的僑務(wù)立法理念并不能滿足外國僑民權(quán)益保護建設(shè)的需要，呈現(xiàn)“半截子”發(fā)展的狀態(tài)。為此，新形勢下我國僑務(wù)立法理念應(yīng)當進入包含外國僑民立法理念的第二階段。盡管僑胞的“僑性”和“弱性”有所下降，但多數(shù)華僑同胞長期居住國外，對于當今“一帶一路”戰(zhàn)略的實施仍具有潛在的推進作用和宣傳作用。[2]相對于國內(nèi)公民而言，僑胞特別是華僑同胞獲取信息方面仍存在很大障礙。我國一直致力于政府信息公開工作的透明化，但許多重要的信息仍未能詳細地予以公布，海內(nèi)外僑胞對于國家的一些方針、政策仍難以把握，其仍未完全脫離弱勢地位。故此，“因人而施”可作為“適當照顧”轉(zhuǎn)型后的僑務(wù)立法理念。

“因人而施”，意即按照各人不同的情況采取不同的方法、措施區(qū)別對待，依據(jù)的是具體問題具體分析的原則。采用“因人而施”的理念，有助于明確華僑、歸僑、僑眷、外籍華人、其他外國僑民的身份差異，并根據(jù)身份差異來制定相應(yīng)的法律制度，從實質(zhì)而言并不違反法律面前人人平等?！耙蛉硕笔抢迩鍍S胞對于權(quán)益保護的立法需求，并根據(jù)他們的特點，給予不同程度的保護力度?！耙蛉硕钡膬S務(wù)法立法理念追求的是形式平等與實質(zhì)平等的統(tǒng)一。形式平等強調(diào)的是機會平等，實質(zhì)平等強調(diào)的是事實平等。國家對形式平等可能導致的事實不平等，針對具體情況和實際需要，給予特殊的安排。盡管許多僑胞的經(jīng)濟能力和社會地位不斷提高，但不可否認的是，因國外突發(fā)事件陷入困境的僑胞仍有相當部分存在。對于這部分困難僑胞，僑務(wù)立法亦應(yīng)給予特殊的保護。在“因人而施”僑務(wù)立法中，切忌這樣的思想：因少部分僑胞的貢獻或者困難而擴大到整個僑胞群體。社會主義法治并不是為少數(shù)人服務(wù)，而是為了最廣大人民群眾的根本利益?，F(xiàn)在“適當照顧”的理念，遵循的就是一概而論的思想，過度將僑胞視為特殊群體。在“因人而施”立法理念下，本國僑民的僑務(wù)立法應(yīng)在明確僑胞享有與國內(nèi)公民平等的法律地位，禁止有差別待遇的歧視性對待，肯定僑胞在政治、經(jīng)濟、文化、社會、人身等方面享有的平等權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)的基礎(chǔ)上，著眼于構(gòu)造僑胞與國內(nèi)公民平等的法律體系；外國僑民的僑務(wù)立法還應(yīng)當要明確外籍華人、其他外國僑民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，構(gòu)建相應(yīng)的權(quán)益保護制度。以往的僑務(wù)立法理念只注重本國僑民的權(quán)益保護，忽視了經(jīng)濟全球化形勢下外國人不斷涌進我國并取得我國的居留權(quán)的事實。外籍華人、其他外國僑民帶來了許多資本、人才、技術(shù)等資源，并將其適用于我國現(xiàn)代化建設(shè)中，極大地提高了我國的生產(chǎn)力，對我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有重大貢獻?！耙蛉硕弊屚鈬鴥S民亦在同一僑務(wù)立法理念下，根據(jù)身份特點的不同構(gòu)建相應(yīng)的權(quán)益保護制度，將有力地激發(fā)他們繼續(xù)投身于我國現(xiàn)代化建設(shè)的熱情。

2．最后階段：“因人而施”與“融合發(fā)展”并存?！斑m當照顧”是僑務(wù)立法理念的第一步。第二步是“因人而施”，即根據(jù)僑胞、外籍華人、其他外國僑民的不同特點、不同需求，設(shè)計出不同于國內(nèi)公民權(quán)益保護的一系列的法律制度。我國僑務(wù)立法理念最終要走入的是“因人而施”與“融合發(fā)展”并存。基于目前的實際情況，“融合發(fā)展”僅是僑胞與國內(nèi)公民少部分法律權(quán)益的融合，而相當一部分的權(quán)益難以做到真正的融合。隨著全球化的深入發(fā)展，定居在國外或者到國外工作、留學、旅游的僑民會越來越多，定居、工作、留學、旅游的界限越來越不明顯，即“僑性”大大降低，已有學者開始認為我國的國外工作人員、留學生應(yīng)亦屬于華僑群體。[3]然而，無論是學界的，抑或是實務(wù)界，主流觀點仍是贊同“適當照顧”作為僑務(wù)立法理念，且普遍不分本國僑民立法理念和外國僑民立法理念，特別是普遍將外籍華人、其他外國僑民的權(quán)益保護立法理念簡單地等同于外國人的管理立法理念。盡管“融合發(fā)展”有助于促進僑胞與國內(nèi)公民的良好互動關(guān)系，有助于消除僑胞融入國內(nèi)主流社會的制度性障礙，更有助于遵循我國公民“法律面前人人平等”之憲法原則，但基于當前的實際，“融合發(fā)展”的社會基礎(chǔ)仍不明顯，僑胞的“僑性”和特殊性仍在相當范圍存在，故作為本國僑民立法理念的最后階段——“融合發(fā)展”仍需靜待。隨著我國僑務(wù)法治的深入研究，“因人而施”與“融合發(fā)展”的僑務(wù)立法理念將會茁壯成長。一言蔽之，不管我國是否承認雙重國籍，“因人而施”可長久地作為外國僑民立法理念。由于外籍華人對我國改革開放的特殊貢獻和在經(jīng)濟工作中的特殊地位，一些地方逐漸賦予外籍華人在一定程度上亦享有僑胞的權(quán)益。或許待我國承認雙重國籍時，華人已經(jīng)不再單單是外籍了，亦可當作是本國僑民，完全享有我國的相關(guān)權(quán)益，“融合發(fā)展”的僑務(wù)立法理念亦會適用到華人身上。

我國現(xiàn)階段的僑民立法理念轉(zhuǎn)型要循序漸進，不能貿(mào)然地跨越到與當前形勢不相適應(yīng)的階段?！斑m當照顧”的理念已經(jīng)開始引發(fā)學界和實務(wù)界的反思，因為該理念違背權(quán)利與義務(wù)相一致理論，加之僑胞的“僑”性和“弱”性有所下降，無法再為該理念提供理論依據(jù)和社會基礎(chǔ)，特別是該理念不能區(qū)分本國僑民立法理念和外國僑民立法理念。作為僑務(wù)立法理念的第二階段——“因人而施”，能平衡和緩解僑胞與國內(nèi)公民之間的權(quán)益保護矛盾，特別是能夠較好地協(xié)調(diào)我國僑民與外國僑民的關(guān)系，并能分清各種對象的具體特點和相應(yīng)的需要。“因人而施”有助于與其他法律法規(guī)相銜接，并有強而有力的理論依據(jù)和社會基礎(chǔ)，將其融合于現(xiàn)階段的本國僑民立法理念恰到好處。而僑務(wù)立法理念的最后階段——“融合發(fā)展”，外表“光鮮”，卻不能完全適應(yīng)現(xiàn)階段的國情。隨著全球化的深入推進，假以時日，或許“融合發(fā)展”立法理念將會在僑務(wù)法治建設(shè)中有所作為。但外國僑民的立法理念仍然適用“因人而施”，這是基于國家主權(quán)獨立之緣由，我國無法用“融合發(fā)展”的理念照搬照套到外國僑民身上。

(二) 僑務(wù)立法理念的穩(wěn)固

1.提升護僑主體。僑務(wù)立法理念的穩(wěn)固，需要強有力的機構(gòu)或特定組織作為推動力和支撐。多年來，國務(wù)院僑務(wù)辦公室作為國務(wù)院辦事機構(gòu)，在僑務(wù)立法工作上常處于被動地位，因為其并不具有獨立的行政管理職能，更沒有部門規(guī)章的制定權(quán)，只能起草和提請制定僑務(wù)法律法規(guī)。而對僑務(wù)情況不太了解的外交部、公安部、人力資源和社會保障部、民政部、教育部、衛(wèi)計委等涉僑部門，作為國務(wù)院的組成部門或者直屬機構(gòu)，卻擁有獨立的僑務(wù)部門規(guī)章制定權(quán)。這種立法信息不對稱的狀況，客觀上削弱了維護內(nèi)外國僑民合法權(quán)益的力度。基于美國、澳大利亞、新加坡、菲律賓等國家單獨設(shè)立移民局來管理僑務(wù)工作的有益經(jīng)驗，全球化形勢下我國亦有必要通過機構(gòu)改革，將各級僑務(wù)部門升格為政府的直屬機構(gòu)，如國務(wù)院僑務(wù)辦公室升格為國務(wù)院僑務(wù)管理局，使其具有獨立的行政管理職能，擁有獨立的部門規(guī)章制定權(quán)。[4]當國務(wù)院僑務(wù)辦公室在整個國家機關(guān)中的地位有所上升后，僑務(wù)立法理念的維護工作就變得強而有力。

2.規(guī)劃僑務(wù)法治建設(shè)。良好的僑務(wù)立法理念必須付諸實踐，否則容易淪為“空談”。我國長期以來缺乏內(nèi)容詳盡的僑務(wù)法律法規(guī)體系規(guī)劃，各級僑務(wù)部門對僑務(wù)法律法規(guī)的重視程度與其重要程度不匹配，制約了僑務(wù)部門履行政府職能和建設(shè)法治政府。[5]盡管國務(wù)院僑務(wù)辦公室非常重視僑務(wù)法治建設(shè)，但僑務(wù)法律法規(guī)系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容仍未能與僑務(wù)新形勢相適應(yīng)，與其他的法律法規(guī)銜接程度不高。為此，當國務(wù)院僑務(wù)辦公室升格后(在未升格前可由國務(wù)院牽頭)，在新的僑務(wù)立法理念指導下，有必要研究制定僑務(wù)法治建設(shè)總體框架，制定內(nèi)容詳盡、操作性強、約束力高的僑務(wù)法治建設(shè)年度規(guī)劃及中長期規(guī)劃，逐步完善華僑、歸僑、僑眷、外籍華人、其他外國僑民等內(nèi)外國僑民權(quán)益保護的法律制度，清理和修訂現(xiàn)有的僑務(wù)政策和不合事宜的僑務(wù)制度，進一步與其他法律法規(guī)相銜接，從而將僑務(wù)立法理念的轉(zhuǎn)型落到實處。

3. 加強外國僑民在我國的合法權(quán)益保護。外國僑民在我國國際交往中起著推動作用。加強外國僑民權(quán)益保護工作，是我國重要的涉外立法工作。由于我國的外國僑民權(quán)益保護工作仍處于“摸著石頭過河”的階段，涉外立法經(jīng)驗尚未完全成熟，可先由部分城市先行試點。例如廣州，由于其所居住的第三世界外國僑民數(shù)量多，被譽為“第三世界首都”，可以鼓勵其先就外國僑民權(quán)益保護進行立法，待相關(guān)管理經(jīng)驗成熟后，再由中央通過立法形式將管理經(jīng)驗推廣至全國。無論試點抑或全面實施外國僑民權(quán)益保護工作，這項涉外立法工作均須堅持“因人而施”的立法理念，以更好地保障外國僑民在我國的合法權(quán)益，繼續(xù)調(diào)動外國僑民推動我國國際交流的積極性。

注釋：

① 目前，學界普遍將僑務(wù)政策的主要調(diào)整對象(華僑、歸僑、僑眷)作為僑務(wù)法的主要調(diào)整對象，故將外籍華人、外國僑民排除在僑務(wù)法的調(diào)整對象之外，這種僑務(wù)法研究方法是值得商榷的。從世界僑務(wù)法的研究對象來看，一般將本國僑民、外國僑民、外籍原本國公民均作為僑民法的重要的調(diào)整對象。近年來，隨著外籍華人影響力的增強，部分學者開始將外籍華人亦作為僑務(wù)法的重要研究對象，參見劉國?！秲S務(wù)法律制度研究》，法律出版社2012年版，第2頁。

② 如無特殊說明，本文的僑胞特指華僑、歸僑、僑眷。

③ 參見《關(guān)于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》、《引進海外高層次人次暫行辦法》、《揚州市華僑歸僑僑眷權(quán)益保護辦法》、《蘇州市華僑歸僑僑眷權(quán)益保護辦法》、《南京市華僑歸僑僑眷權(quán)益保護辦法》等。

[1] 肖金發(fā).涉僑法治建設(shè)的最新成果考察與未來思路——基于《廣東省華僑權(quán)益保護條例》解讀[J].百色學院學報，2017(3)：125.

[2] 鄧江年.海外華僑華人經(jīng)濟與“一帶一路”戰(zhàn)略的互動機制[J].華南師范大學學報(社會科學版)，2016(3)：19.

[3] 高軒.論華僑選舉權(quán)與被選舉權(quán)的法律保護[J].暨南學報(哲學社會科學版)，2014(11)：15-21.

[4] 馮澤華.華僑權(quán)益保護法芻議：試論華僑身份認定制度的系統(tǒng)構(gòu)建[G]//張禹東，莊國土.華僑華人文獻學刊:第二輯.北京：社會科學文獻出版社，2016：79.

[5] 劉國福.中國僑務(wù)法治建設(shè)的現(xiàn)狀、問題、原因和未來發(fā)展[G]//朱羿錕.僑務(wù)法論叢.北京：法律出版社，2015：19.

[責任編輯文俊]

2017-07-01

本文為2015年國務(wù)院僑務(wù)辦公室重大委托課題“起草《〈中華人民共和國華僑權(quán)益保護法(草案)〉專家意見稿》”(批準號：GQBW2015003)、2016年國務(wù)院僑務(wù)辦公室課題“華僑參政議政權(quán)益的保護研究”(批準號：GQBD2016004)的階段性成果。

馮澤華(1991—)，男，廣東廣州人，博士研究生，主要從事僑務(wù)法學、馬克思主義法學原理研究。

D922.15

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1009-1513(2017)04-0066-04