王 佳

社?；鸨O(jiān)管研究綜述

王 佳

社?；痍P(guān)系國(guó)計(jì)民生，是現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立的物質(zhì)基礎(chǔ)和有效運(yùn)行的財(cái)力保障。社?；鸬陌踩\(yùn)行離不開有效的監(jiān)管制度。研究國(guó)內(nèi)有關(guān)社?；鸨O(jiān)管制度的文獻(xiàn)，可以更好地發(fā)現(xiàn)社?；鹧芯恐写嬖诘膯栴}，為完善政策提供借鑒。

社?；穑槐O(jiān)管；問題；路徑研究

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以后，在制度黏性機(jī)制與居民渴望穩(wěn)定與安全心理的雙重作用下，社?；鹂偸杖肴猿手鹉晟蠞q趨勢(shì)。在委托代理理論的影響下，由合適的機(jī)構(gòu)監(jiān)管基金安全，由合理的機(jī)制確?；鸬氖找嬖絹碓街匾?006年上海社保案，多達(dá)幾十億元的社保基金被違規(guī)挪用，在政界、商界和社會(huì)上引起軒然大波，更是刺痛了民眾敏感的神經(jīng)。它不僅損害了行政部門的公信力，更使民眾質(zhì)疑政府監(jiān)管的力度和效度，社?；鸨O(jiān)管如何實(shí)現(xiàn)低成本、高收益的監(jiān)管越來越引起社會(huì)各界的重視。2012年6月，《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》出臺(tái)，特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社?；鸨O(jiān)管的重要性。社?；鹕婕皣?guó)計(jì)民生，其科學(xué)的監(jiān)管和有效的運(yùn)營(yíng)對(duì)社會(huì)保障制度乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定至關(guān)重要。研究國(guó)內(nèi)有關(guān)社保基金監(jiān)管體系的文獻(xiàn)，可以更好地發(fā)現(xiàn)社?；鹧芯恐写嬖诘膯栴}，為完善政策提供借鑒。

一、對(duì)社?；鸨O(jiān)管重要性的認(rèn)識(shí)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，作為物質(zhì)基礎(chǔ)的社保基金，是社會(huì)保障有序運(yùn)行的關(guān)鍵。收支和投資運(yùn)營(yíng)過程中，社保基金存在各種風(fēng)險(xiǎn)，基金規(guī)模與存在的風(fēng)險(xiǎn)正相關(guān)。因此，建立一套合理有效的監(jiān)管體系，是我國(guó)社?；鸨O(jiān)管制度的重要內(nèi)容。陳佳貴認(rèn)為，我國(guó)社保基金采用統(tǒng)賬結(jié)合的方式，統(tǒng)籌資金和賬戶資金的風(fēng)險(xiǎn)承受能力是不一樣的，因此，其復(fù)雜性要高于任何一國(guó)社保制度對(duì)其社保基金安全性的要求。[1]社保基金的安全需要確保，其保值增值也不容忽視。魏志華、林亞清的研究表明，以資產(chǎn)安全性、流動(dòng)性為前提，有效地對(duì)規(guī)模龐大的社?；疬M(jìn)行投資管理，成為我國(guó)社?；鸸芾硭媾R的一個(gè)關(guān)鍵挑戰(zhàn)和亟待解決的難題。[2]肖響認(rèn)為不進(jìn)行有效靈活的投資運(yùn)營(yíng)，基金就面臨著貶值風(fēng)險(xiǎn)，基金受益者的利益就會(huì)受損，因此應(yīng)該積極探索使基金增值的途徑。[3]只有完善監(jiān)督、管理兩大職能，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管，才能讓社?；鸶玫貫閺V大人民服務(wù)，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

二、我國(guó)社?；鸨O(jiān)管存在的問題

社?；鸨O(jiān)管立法不完善，監(jiān)管機(jī)制不健全。首先，頂層設(shè)計(jì)還未制定出有關(guān)社保基金監(jiān)管的綱領(lǐng)性法律文件，現(xiàn)行立法層次較低，而且，在具體的實(shí)施過程中，法律效力有效性低，致使社?；鸨贿`規(guī)挪用的案件時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致社?；鹬贫葻o法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。[4]其次，管理部門內(nèi)控薄弱，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位。趙麗華認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)存在監(jiān)督定位不明確的問題，往往是地方政府、社保部門既作為監(jiān)管者，又是資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理者，經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)合一，易導(dǎo)致“暗箱操作”。[5]再次，監(jiān)管主體間職能混亂，職責(zé)不清。勞動(dòng)和社會(huì)保障、財(cái)政、審計(jì)部門作為社保監(jiān)管組織體系中三個(gè)部門，分工不明確，導(dǎo)致監(jiān)督普遍存在“缺位”“越位”現(xiàn)象。[6]社會(huì)監(jiān)督作為社?；鸨O(jiān)管體系的重要組成部分，社?；馉可嬷鴥|萬勞動(dòng)者的切身利益。但是，目前我國(guó)封閉運(yùn)作的基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，缺位的社會(huì)監(jiān)督，不到位的問責(zé)機(jī)制，透明度不高的基金收支，使公信力下降，為一些不法分子進(jìn)行暗箱操作、權(quán)力尋租提供了空間。

在社?；鸬倪\(yùn)作管理方面，管理過死導(dǎo)致社?；疬\(yùn)營(yíng)缺乏靈活性和競(jìng)爭(zhēng)性。社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)為確保社?；鸬陌踩?、完整性，對(duì)社?；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)做了嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制設(shè)置：注冊(cè)資本有最低限額；管理人員專業(yè)化;健全的組織機(jī)構(gòu)、管理制度及風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度。[7]其目的是好的，但是國(guó)內(nèi)只有極為有限的投資主體符合上述條件，這就使得社?；鹛幱趬艛噙\(yùn)營(yíng)狀態(tài)，不利于資金運(yùn)營(yíng)效率的提高，尤其是在我國(guó)目前金融市場(chǎng)尚未規(guī)范的情況下，利用壟斷進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以謀取特殊利益的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

三、完善我國(guó)社?；鸨O(jiān)管制度的路徑研究

針對(duì)我國(guó)社保基金監(jiān)管存在的問題，國(guó)內(nèi)學(xué)者就社?；鸬谋O(jiān)督和運(yùn)營(yíng)管理兩大職能提出了諸多完善建議。

(一)社?；鸬谋O(jiān)督

當(dāng)前老齡化背景下，我國(guó)社?；鹬Ц洞嬖诤艽笕笨?，保值增值壓力巨大，完善現(xiàn)有社保基金的監(jiān)督體系成為當(dāng)務(wù)之急。

1.完善內(nèi)部監(jiān)督體系

內(nèi)因決定著事物的性質(zhì)和發(fā)展方向。王亞芬認(rèn)為，完善社保基金監(jiān)管體系的基礎(chǔ)是內(nèi)部監(jiān)督，在內(nèi)部建立一系列相互聯(lián)系、相互制約的制度及實(shí)施相應(yīng)的管理是必要措施。[8]周天翔認(rèn)為，涉及收費(fèi)、賬戶管理、投資運(yùn)營(yíng)、支出等眾多環(huán)節(jié)的社?；鸨O(jiān)管，基金監(jiān)管部門和相關(guān)配合部門的協(xié)調(diào)配合是應(yīng)有的。[9]孫永勇、胡海提出分權(quán)制衡原則，認(rèn)為各個(gè)相關(guān)部門應(yīng)共同參與，既有分工，又有協(xié)作，各盡其能，進(jìn)而提高工作效率和管理水平。[10]巴曙松、劉先豐提出將社?；鹦姓块T、基金管理部門分離，加大對(duì)監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的投入，建立統(tǒng)一、獨(dú)立的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)管主體，從而在制度上最大限度地避免違規(guī)行為的出現(xiàn)。[11]社?；鸬谋O(jiān)管工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各個(gè)子系統(tǒng)既發(fā)揮各自的作用，又協(xié)調(diào)配合。

2.完善外部監(jiān)督體系

雖然社?；鸬膬?nèi)部監(jiān)督對(duì)基金的安全起決定性作用，但是外部監(jiān)督的促進(jìn)作用是不容忽視的。外部監(jiān)督包含行政、法律和社會(huì)三大監(jiān)督。[12]2011年7月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，是社會(huì)保障法制建設(shè)中的一個(gè)里程碑式的法律文件，但相比較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)還沒有建立起完善的社會(huì)保障方面的法律法規(guī)體系。在行政監(jiān)督方面，周天翔提出激勵(lì)牽引機(jī)制，包括物質(zhì)激勵(lì)、目標(biāo)激勵(lì)和信心激勵(lì)，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)管人員在責(zé)任與利益間的平衡，從而提高對(duì)基金的監(jiān)管質(zhì)量。[9]外部監(jiān)督離不開行政、法律監(jiān)督，也離不開多元的社會(huì)監(jiān)督。何黎花提出，要落實(shí)社?；鸬淖饔?，必須充分發(fā)揮工會(huì)、輿論、民眾等監(jiān)督力量的作用，形成監(jiān)督共同機(jī)制。[13]但是，學(xué)界也有不同看法。例如，鄭秉文認(rèn)為，仍處于發(fā)展階段的中國(guó)，不僅沒有形成公民社會(huì)，而且沒有社會(huì)監(jiān)督歷史傳統(tǒng)，遠(yuǎn)不如行業(yè)監(jiān)管和行政監(jiān)管更為有效。[14]綜上所述，社?；鸨O(jiān)管工作要做好，必須構(gòu)建共同協(xié)調(diào)機(jī)制，以最小風(fēng)險(xiǎn)，保證基金安全運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而保值增值。

(二)社?；鸬倪\(yùn)營(yíng)管理

目前，我國(guó)社?；鹪诶鄯e和結(jié)余上規(guī)模龐大，以確?；鸢踩珵榍疤幔鸨Ｖ翟鲋的芊駥?shí)現(xiàn)顯得尤為重要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要想實(shí)現(xiàn)社?；鹗找姹M可能最大化，社?；鹩行⑴c市場(chǎng)發(fā)展必不可少。如何將社?；疬M(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，孫立彬提出，應(yīng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在條件成熟時(shí)建立“社會(huì)保障銀行”——只承擔(dān)社會(huì)保障基金投資經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府部門承擔(dān)基金的管理權(quán)。[15]建立社保銀行，既可使政資分離，又能推動(dòng)國(guó)家急需的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社保基金的增值。胡繼曄利用近14年(1993～2006)中國(guó)資本市場(chǎng)運(yùn)行的數(shù)據(jù)實(shí)證證明，社?；鹪诠墒械氖找媛室哂趪?guó)債和銀行存款。[16]社?；鹑胧?，在提高基金收益率的同時(shí)，又可降低通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)社?；鹬苯油顿Y主要在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)?？車?guó)明強(qiáng)調(diào)海外市場(chǎng)對(duì)社?；鸬闹匾裕J(rèn)為我國(guó)社?；饝?yīng)該到海外市場(chǎng)進(jìn)行投資，而不是把雞蛋全放在一個(gè)籃子里。[17]筆者認(rèn)為，這些運(yùn)營(yíng)管理建議具有合理性，但需要有成熟的資本市場(chǎng)和有效的制衡機(jī)制，而我國(guó)目前還不具備這些條件，真正實(shí)現(xiàn)社?；鹜顿Y多元化，任重道遠(yuǎn)。

目前，國(guó)內(nèi)有關(guān)社?；鸨O(jiān)管文獻(xiàn)的研究主要側(cè)重于事中及事后的監(jiān)督控制，對(duì)事前控制研究的比較少。在完善社?；鸨O(jiān)管體系的過程中，建立一套從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的頂層到底層，層層設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警人員的機(jī)制，以達(dá)到事前控制的效果是非常必要的。

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1006-2920(2017)03-0090-03

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2017.03.011

王佳，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院社會(huì)保障碩士研究生(開封 475004)。

(責(zé)任編輯孟俊紅)