完善我國(guó)政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分的對(duì)策分析

章潤(rùn)蘭+李珍妮

【摘 要】隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，時(shí)代的進(jìn)步，人們對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而環(huán)境保護(hù)就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素。環(huán)境保護(hù)作為公共產(chǎn)品，同時(shí)具有較強(qiáng)的外部效應(yīng)，政府應(yīng)承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任，然而由于我國(guó)政府層級(jí)過多，環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分過程中出現(xiàn)粗線條、簡(jiǎn)單化、脫離現(xiàn)實(shí)等一系列問題，此時(shí)完善政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分對(duì)于提高人們生活水平和推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型十分必要。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)；事權(quán)劃分；問題；對(duì)策

一、政府在環(huán)境保護(hù)中的角色

政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直是財(cái)政學(xué)探討的一個(gè)中心問題，各國(guó)用社會(huì)實(shí)踐充分證明市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的手段，在優(yōu)化資源配置過程中也是不可或缺的角色。環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵在于推進(jìn)環(huán)境資源合理、有效和持續(xù)的利用，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，環(huán)境資源相較于一般私人物品具有較強(qiáng)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，屬于公共物品范疇，對(duì)于公共物品的利用通常會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，收益超過成本的效益催化下，資源匱乏和環(huán)境污染是必然結(jié)果。同時(shí)，環(huán)境污染帶有明顯的負(fù)外部效應(yīng)，對(duì)于污染制造者而言成本小于收益，靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)整會(huì)加劇環(huán)境污染的后果；相反，對(duì)于環(huán)境保護(hù)者而言治理成本遠(yuǎn)超直接經(jīng)濟(jì)效益，出于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，環(huán)境保護(hù)和治理類服務(wù)單靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)會(huì)出現(xiàn)短缺。

因此，考慮到環(huán)境保護(hù)的對(duì)象具有公共物品屬性，同時(shí)環(huán)境保護(hù)行為具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，政府理應(yīng)在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮中流砥柱的作用，環(huán)境保護(hù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)。

二、我國(guó)政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分存在的問題

2014年4月修訂并通過的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）中對(duì)于各級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)工作中應(yīng)盡的職責(zé)做了簡(jiǎn)要闡述，初步劃分了各級(jí)政府間的事權(quán)，為更好地履行職能提供了具體的法律依據(jù)，但是這種劃分標(biāo)準(zhǔn)仍然存在缺陷和漏洞，給具體事權(quán)的履行造成了妨礙。

（一）事權(quán)劃分過于粗線條和籠統(tǒng)化

政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分粗線條具體表現(xiàn)為：第一，對(duì)于環(huán)境保護(hù)事權(quán)未做縱向內(nèi)容的細(xì)分；第二，對(duì)于某一項(xiàng)具體的環(huán)境保護(hù)事權(quán)未做橫向權(quán)利的細(xì)分。所謂環(huán)境保護(hù)事權(quán)的縱向內(nèi)容細(xì)分是指將某一大類事權(quán)按照某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分為具體的二級(jí)科目，其下再設(shè)三級(jí)科目，這種逐級(jí)細(xì)分可以為政府間事權(quán)明確劃分奠定基礎(chǔ)。環(huán)境保護(hù)事權(quán)橫向權(quán)利細(xì)分是指將三級(jí)事權(quán)依據(jù)辦事程序劃分為環(huán)境保護(hù)決策事權(quán)、支出事權(quán)、執(zhí)行事權(quán)和監(jiān)管事權(quán)。目前為止對(duì)于環(huán)境保護(hù)事權(quán)的劃分只在《環(huán)境保護(hù)法》中做了較為具體的闡述，如第二條將環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容概括為大氣保護(hù)、海洋保護(hù)、水保護(hù)等，只是簡(jiǎn)單羅列了二級(jí)科目，更具體的三級(jí)科目并未涉及；其次，第六條將地方政府事權(quán)定義為對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，對(duì)于中央政府的事權(quán)并未做具體規(guī)定，橫向權(quán)利在政府間如何匹配并沒有法律依據(jù)的支撐，所以政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分過于粗線條和籠統(tǒng)化。

（二）事權(quán)劃分與財(cái)權(quán)劃分不匹配

94年分稅制改革的目的在于改變大包干制下中央政府權(quán)力分散的狀況，稅種歸屬劃分將很大一部分收入從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府手中，財(cái)權(quán)逐漸上移。與此相反，事權(quán)卻被逐步下放，中央政府在事權(quán)劃分過程中很多時(shí)候扮演決策者的角色，具體的支出責(zé)任和事權(quán)的履行都劃歸為地方政府的職責(zé)，形成政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配的景象?！董h(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)加大環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入；縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)農(nóng)村生活廢棄物的處置；國(guó)務(wù)院制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等，從這些法律條款中我們很輕易地發(fā)現(xiàn)中央政府嚴(yán)把決策權(quán)，真正花錢和辦事情的卻是地方政府。如2014年中央環(huán)境保護(hù)支出344.74億元，地方政府節(jié)能保護(hù)支出高達(dá)3470.90億元，地方支出是中央支出的10倍，同年中央稅收收入是地方稅收收入的1.02倍，環(huán)境保護(hù)事權(quán)下移現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）事權(quán)劃分原則阻礙共有事權(quán)的履行

環(huán)境保護(hù)事權(quán)中的共有事權(quán)主要指跨流域、跨區(qū)域大江大河治理及空氣、土壤等污染治理?！董h(huán)境保護(hù)法》第十六條明示各級(jí)地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這表明在劃分政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)過程中奉行屬地管理原則，只有地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、污染治理才屬于自身職責(zé)。然而環(huán)境保護(hù)事權(quán)中有一些項(xiàng)目并不能簡(jiǎn)單地分轄區(qū)進(jìn)行管制，如對(duì)跨流域、跨區(qū)域大江大河的治理。屬地管理的原則會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義情緒的滋長(zhǎng)，盡管事權(quán)可以分區(qū)域管理，但是這種人為管理區(qū)域的劃分并不能改變特定的自然規(guī)律，流域內(nèi)任何一處水資源的污染，都可能破壞整個(gè)水域的循環(huán)系統(tǒng)，從而呈現(xiàn)跨區(qū)域污染的特征。以屬地原則來簡(jiǎn)單處理政府間可能面臨的環(huán)境保護(hù)共有事權(quán)，不僅不利于厘清政府間事權(quán)關(guān)系，反而可能阻礙環(huán)境保護(hù)的大局，增加污染治理成本。我國(guó)對(duì)于黃河的治理歷史悠久，上游水土流失較為嚴(yán)重，下游政府既無權(quán)也無動(dòng)力去管理上游的環(huán)境破壞，加上共有事權(quán)效益和影響的整體性，許多地方政府不愿意進(jìn)行水土流失的整治，從而導(dǎo)致跨界水污染糾紛一直存在。

（四）事權(quán)劃分缺乏先見性和法制性

先見性是指環(huán)境保護(hù)事權(quán)的劃分要具有長(zhǎng)效性和預(yù)見性；法制性指環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分要有法可依，有據(jù)可循。從某種意義上來看事權(quán)劃分是一種行為結(jié)果，應(yīng)隨著政府職能的轉(zhuǎn)變做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，而政府職能緊隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度變化，國(guó)家成立之初政府主要對(duì)內(nèi)管理國(guó)家、對(duì)外抵御外敵；經(jīng)濟(jì)發(fā)展前期，人們對(duì)于物質(zhì)的需求較強(qiáng)，政府著力于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)的起飛做好鋪墊；經(jīng)濟(jì)發(fā)生到一定階段，人們更專注于精神層次的享受，政府開始向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，財(cái)政支出更集中于民生項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)作為民生支出重要部分越來越受到關(guān)注。因此隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，事權(quán)自身會(huì)不斷擴(kuò)展，同時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些新生事權(quán)，對(duì)于這些狀況需要政府間事權(quán)劃分具有預(yù)見性。霧霾的治理既是新生事權(quán)也是擴(kuò)展事權(quán)，當(dāng)霧霾污染超越水污染、固體廢棄物污染成為降低大眾生活質(zhì)量的罪魁禍?zhǔn)讜r(shí)，政府作為環(huán)境保護(hù)的中堅(jiān)力量卻無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，被污染省市面對(duì)霧霾的治理紛紛開始踢皮球，推卸責(zé)任，現(xiàn)有法律里并未對(duì)此類環(huán)境保護(hù)新生事權(quán)的履行加以規(guī)范，這為政府間事權(quán)的推諉埋下了禍根。

三、完善政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分的對(duì)策建議

環(huán)境保護(hù)作為一種公共產(chǎn)品，同時(shí)具有很強(qiáng)的外部效應(yīng)，政府理應(yīng)擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。由于環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分過程中存在劃分籠統(tǒng)，劃分原則單一，缺乏預(yù)見性，脫離現(xiàn)有財(cái)權(quán)劃分現(xiàn)實(shí)等問題，阻礙了各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)事權(quán)履行的進(jìn)程。為了更好地發(fā)揮政府職能，提高國(guó)民生活質(zhì)量，對(duì)現(xiàn)存的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分狀況進(jìn)行完善十分必要。

（一）二維度細(xì)分環(huán)境保護(hù)事權(quán)

二維度細(xì)分具體表現(xiàn)在縱向上的內(nèi)容細(xì)分以及橫向上的權(quán)利細(xì)分。在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)二級(jí)科目i下設(shè)置更為詳細(xì)的三級(jí)科目。比如在水環(huán)境二級(jí)科目下設(shè)置水環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大江大河治理、一級(jí)河流管制、二級(jí)河流管制、三級(jí)河流管制、城鎮(zhèn)污水處理、農(nóng)村用水污染防治、跨區(qū)域水環(huán)境污染治理等三級(jí)科目；在大氣二級(jí)科目下設(shè)置全國(guó)大氣環(huán)境污染治理、汽車尾氣排放治理、城鄉(xiāng)空氣污染治理、跨區(qū)域大氣污染治理、酸雨治理等三級(jí)科目。

同時(shí)將某一項(xiàng)三級(jí)科目環(huán)境保護(hù)事權(quán)進(jìn)行橫向權(quán)利劃分，比如將一級(jí)河流管制事權(quán)細(xì)分為一級(jí)河流管制決策權(quán)、一級(jí)河流管制支出責(zé)任、一級(jí)河流管制執(zhí)行權(quán)、一級(jí)河流管制監(jiān)督權(quán)。俗話說萬事開頭難，經(jīng)過橫縱二維度的細(xì)化，環(huán)境保護(hù)事權(quán)更加具體化和詳細(xì)化，為各項(xiàng)具體事權(quán)在政府間的配置奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）上移部分環(huán)境保護(hù)事權(quán)

2014年我國(guó)環(huán)境保護(hù)花費(fèi)總計(jì)3815.64億元，中央支出344.74億元，僅占9.03%，G20中央支出平均水平22%，OECD中央支出平均水平26%，普遍高于我國(guó)中央政府的支出水平，基于國(guó)際對(duì)比我國(guó)有必要上移部分環(huán)境保護(hù)事權(quán)。此外，我國(guó)財(cái)政體制的客觀現(xiàn)實(shí)也要求上移部分環(huán)境保護(hù)事權(quán)，94年實(shí)行的分稅制改革歷經(jīng)二十幾年的發(fā)展，根基已經(jīng)相當(dāng)深厚，面對(duì)已經(jīng)相當(dāng)成熟的財(cái)權(quán)劃分模式，加之“營(yíng)改增”的進(jìn)行，地方財(cái)權(quán)大大上移，事權(quán)劃分必須充分考慮這一客觀事實(shí)，事權(quán)劃分問題處理上中央政府理應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。這種責(zé)任更多的體現(xiàn)在中央政府對(duì)于花費(fèi)的承擔(dān)，由于中央政府在親民層面上沒有地方政府的優(yōu)勢(shì)，執(zhí)行權(quán)更多的應(yīng)由地方政府實(shí)行，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)由中央政府把握更有利于政策的統(tǒng)一和穩(wěn)定。其實(shí)環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不清的根源在于誰都不愿意出錢，這是由環(huán)境保護(hù)的外部性決定，所以由中央政府出面、出資，地方政府具體執(zhí)行，中央監(jiān)督檢查，這種事權(quán)劃分模式將更加有利于環(huán)境保護(hù)事權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（三）豐富環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分依據(jù)

環(huán)境保護(hù)的對(duì)象很多情況下存在跨區(qū)域和跨流域的現(xiàn)象，僅依靠屬地原則就能夠明確的事權(quán)僅僅局限在地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)，比如轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村用水污染防治、城鎮(zhèn)污水處理、三級(jí)河流管制等，對(duì)于大江大河治理、跨越多個(gè)省市二級(jí)河流的管制、霧霾的處理等問題，僅依據(jù)屬地原則簡(jiǎn)單處理，不僅不能解決環(huán)境污染問題，反而會(huì)加劇地方保護(hù)主義，甚至造成更嚴(yán)重的環(huán)境破壞問題。改變現(xiàn)有的屬地原則劃分模式，實(shí)行效率和受益相結(jié)合的原則十分必要，首先以受益范圍為依據(jù)大致明確此項(xiàng)事權(quán)可能涉及的主體，比如覆蓋全國(guó)范圍的事權(quán)主體就是中央政府；涉及多個(gè)省、市行政區(qū)的事權(quán)主體就是關(guān)聯(lián)的每一級(jí)地方政府；只關(guān)系單個(gè)行政區(qū)劃的事權(quán)主體就是自身。其次，對(duì)于關(guān)聯(lián)多個(gè)主體的跨區(qū)域事權(quán)在受益原則指導(dǎo)下，還需要結(jié)合效率原則，一方面建立爭(zhēng)議處理或者協(xié)調(diào)機(jī)制，另一方面在橫向權(quán)利層面上進(jìn)行政府間的匹配。比如建立霧霾處理協(xié)調(diào)機(jī)制，中央政府出資，第三方協(xié)調(diào)機(jī)制制定霧霾治理方案并具體執(zhí)行，上級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。

（四）實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分的預(yù)見性和法制化

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)持久工作，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期存在，環(huán)境保護(hù)事權(quán)的劃分必須具有預(yù)見性，并為新生事權(quán)的開展留有空間，起碼要預(yù)先明確事權(quán)的主體，并對(duì)各方利益主體形成穩(wěn)定的、長(zhǎng)效的預(yù)期，當(dāng)某一項(xiàng)事權(quán)突然出現(xiàn)時(shí)不至于手忙腳亂，無據(jù)可查，無計(jì)可施，相互推諉。此外，細(xì)分環(huán)境保護(hù)事權(quán)、豐富劃分依據(jù)等措施都只是先行兵，將這些舉措上升到法律層面才是保證環(huán)境保護(hù)事權(quán)順利履行的中堅(jiān)力量。實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分法制化，首先要求事權(quán)劃分基調(diào)必須由憲法來確定，事權(quán)的劃分要由立法機(jī)構(gòu)（人大）來授權(quán)，以保證事權(quán)劃分的權(quán)威性和規(guī)范性；其次對(duì)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修正，事權(quán)劃分原則以法律形式確定下來，以列舉的方式將二級(jí)環(huán)境科目細(xì)分為三級(jí)科目，并結(jié)合橫向權(quán)力劃分在各級(jí)政府間進(jìn)行匹配，據(jù)此來解決政府間事權(quán)履行討價(jià)還價(jià)的問題。

注釋：

i環(huán)境保護(hù)二級(jí)科目包括水、礦藏、土地、濕地、草原、野生生物、大氣、自然保護(hù)區(qū)、人文遺跡、森林、城市和鄉(xiāng)村、風(fēng)景名勝區(qū)、海洋、自然遺跡。

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