劉蘇明

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

政府權(quán)力清單的行政法意義研究

劉蘇明

（安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

通過(guò)研究政府權(quán)力清單的行政法意義，探求國(guó)家行政權(quán)力在實(shí)際操作中所應(yīng)當(dāng)受到的限制，及其法律意義和價(jià)值等一系列社會(huì)問(wèn)題，在總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，改進(jìn)制度，完善法律，提高法治水平，讓法律更好地為人民服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的偉大構(gòu)想。

政府；權(quán)力清單；行政法；法治

一、權(quán)力清單的基本含義與意義

所謂權(quán)力清單，就是要以一種書面的形式，明確、詳細(xì)、具體地指出權(quán)力的歸屬、運(yùn)行的過(guò)程中的細(xì)節(jié)以及行使完畢以后的監(jiān)督等工作的內(nèi)容。其目的就是要使權(quán)力的運(yùn)行公開、透明，每一步都于法有據(jù)，堅(jiān)決杜絕暗箱操作、故意將權(quán)力神秘化、乃至違法亂紀(jì)的行為。

（一）保障公民的知情權(quán)

權(quán)力清單的最直接作用就是要讓老百姓知道哪些是屬于政府的權(quán)力，哪些是屬于公民的義務(wù)，這有利于維護(hù)行政權(quán)力與利益的效率，也有助于提高公民的法治意識(shí)。只有在了解權(quán)力的基礎(chǔ)上，才能正確地履行權(quán)利，公民要想正確、有效地履行自己的權(quán)利，就必須要通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩揭约昂戏ǖ某绦蚵男小?/p>

比如，假期出游越來(lái)越成為公民歡度佳節(jié)的選擇之一，但是因?yàn)槁糜味l(fā)的社會(huì)乃至法律糾紛也是越來(lái)越凸出。山西省旅游局公布29項(xiàng)行政權(quán)力清單，對(duì)旅行社、導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等市場(chǎng)主體以及導(dǎo)游證、領(lǐng)隊(duì)證核發(fā)、丙級(jí)旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資質(zhì)評(píng)定、旅游服務(wù)質(zhì)量爭(zhēng)議調(diào)解和對(duì)市級(jí)旅游行政管理方面具體行政行為不服的行政復(fù)議等方面都做出了具體的規(guī)定，給市民的出游帶來(lái)了極大的方便，讓游客在領(lǐng)略秀麗風(fēng)景的同時(shí)，能享受到等值的社會(huì)服務(wù)，也可以避免許多因?yàn)椴恢?、不理解而?dǎo)致的社會(huì)矛盾。

（二）劃定權(quán)力邊界

權(quán)力清單對(duì)于政府而言最直接的意義就是劃分權(quán)力的邊界。權(quán)力的邊界不夠清楚所導(dǎo)致的直接影響就是各種“潛規(guī)則”的可能存在。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的局面進(jìn)一步擴(kuò)大，政府與市場(chǎng)，“有形的手”與“無(wú)形的手”之間的博弈也是愈演愈烈，權(quán)力邊界不清不楚，行政權(quán)力的無(wú)限延伸，就可能會(huì)遏制市場(chǎng)的創(chuàng)造活力，滋生各種違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)行為。

權(quán)力清單作為一個(gè)新興名詞與“行政審批制度的改革”緊密相連，都是通過(guò)權(quán)力的明確，增強(qiáng)執(zhí)行的效力。比如江蘇省南通市就利用“權(quán)力清單”建立起完善的行政審批制度，全面取消非行政許可審批這一類別，積極做到“清單之外無(wú)審批”以響應(yīng)“法無(wú)授權(quán)不可為”這一基本原則的號(hào)召。通過(guò)試點(diǎn)優(yōu)化流程，利用前置程序使權(quán)力的運(yùn)行躲不開群眾的監(jiān)督，進(jìn)而提高辦事效率，創(chuàng)造利于發(fā)展的良好環(huán)境。

（三）服務(wù)于社會(huì)監(jiān)督

只有在清晰明確的權(quán)力之下，權(quán)力監(jiān)督才有存在的意義。

比如廣西防城港市質(zhì)監(jiān)局權(quán)力清單于2016年6月26日于該市政府網(wǎng)站公示，接受社會(huì)監(jiān)督。將各項(xiàng)行政職權(quán)的名稱、法定依據(jù)和行使主體按照行政許可、行政處罰等進(jìn)行分類，還公布在該局網(wǎng)站和辦證窗口，建立責(zé)任清單和行政職權(quán)運(yùn)行流程圖，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)。

二、權(quán)力清單行政法意義的范疇

首先，從靜態(tài)的意義上說(shuō)，權(quán)力清單在明確行政權(quán)力的對(duì)象與方式的背景下，從行政組織的方面，規(guī)定了行政主體及其關(guān)聯(lián)方式，并至少?gòu)膬?nèi)部方面規(guī)定了行政職權(quán)的分配與調(diào)整，這是對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行行政法治的一大補(bǔ)充；其次，從動(dòng)態(tài)的意義上說(shuō)，權(quán)力清單在規(guī)定行政行為的同時(shí)，也就明確了行政職權(quán)與行政相對(duì)人的一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，行政職權(quán)通過(guò)行政主體的運(yùn)用，也就使得行政權(quán)力得到了進(jìn)一步的實(shí)施。所以，權(quán)力清單的行政法的意義，還是無(wú)法脫離行政法的基本分類，即“行政組織法”與“行政行為法”，或者說(shuō)，從“靜態(tài)”與“動(dòng)態(tài)”的角度分析，即是“體”與“用”的結(jié)合，具體來(lái)說(shuō)，則有以下幾項(xiàng)。

（一）用權(quán)力清單來(lái)明確行政法的主體資格

行政法主體資格的明確是解決行政權(quán)力模糊的首要問(wèn)題，也是最基本、最實(shí)用的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)生活中許多行政權(quán)力歸屬于不同的行政主體共同實(shí)施，這在一定程度上就難以避免地增加了“用權(quán)”的難度，也讓權(quán)力的監(jiān)督變得可望而不可及①關(guān)保英：《行政權(quán)力清單的行政法構(gòu)造》,《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。。最明顯的例子就是《行政處罰法》在頒行伊始就遭到了社會(huì)輿論的質(zhì)疑，后來(lái)逐漸形成了較為成熟的“處罰主體資格上榜制度”才慢慢平息了風(fēng)波，現(xiàn)在看來(lái)，這一制度與“權(quán)力清單”相比，是具有很大相似度的一種權(quán)力主體的明確方式。

面對(duì)近期出現(xiàn)的“農(nóng)民工執(zhí)法”“臨時(shí)工執(zhí)法”等非法主體執(zhí)法的現(xiàn)象，“權(quán)力清單”發(fā)揮著不可替代的作用，這一不容爭(zhēng)議的制度，明確打壓了諸如此類社會(huì)問(wèn)題的表面現(xiàn)象之下所隱藏的“不法的犯罪意圖”。對(duì)于這種實(shí)質(zhì)上的“權(quán)力濫用”“徇私枉法”，雖然以具有普通社會(huì)身份的主體加以實(shí)施，但背后的“權(quán)力主體”必然是需要以明確且強(qiáng)有力的法規(guī)制度來(lái)加以規(guī)范和監(jiān)督的。

（二）用權(quán)力清單來(lái)明確行政權(quán)力的概念

“行政權(quán)”往往是與“立法權(quán)”“司法權(quán)”相并列而存在的，這是“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)的基本內(nèi)容，也是國(guó)家權(quán)力劃分的一種基本方式。當(dāng)然這只是對(duì)“行政權(quán)”的一種相對(duì)抽象的定義，或者說(shuō)只是從制權(quán)機(jī)關(guān)這一方面的分類，對(duì)于行政權(quán)以及許多其他角度的具體劃分，具體的行政法、憲法等法律規(guī)范，也都結(jié)合了法律實(shí)際，對(duì)“行政權(quán)”的變化做出了相對(duì)應(yīng)的規(guī)定。

例如《憲法》對(duì)國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院以及地方行政機(jī)關(guān)各級(jí)政府都規(guī)定了不同的行政權(quán)力，以適應(yīng)不同的行政實(shí)踐對(duì)行政權(quán)力的需求。①與此同時(shí)，不同的行政權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)也都規(guī)定了不同方式和程度的執(zhí)行程序，對(duì)于行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等不同階段的具體規(guī)定，也是權(quán)力清單的主要內(nèi)容。

（三）用權(quán)力清單來(lái)明確行政法的內(nèi)容

權(quán)力清單所明確的是行政法的微觀的內(nèi)容，所謂“清單”，就是一種羅列，就是在主體內(nèi)容不夠明確或者極為復(fù)雜等有羅列的需要的時(shí)候，所做的一種清理和整理。所以，權(quán)力清單可能不要求全面，但它一定要求具體，可以只列出宏觀內(nèi)容的一個(gè)微觀的部分，但一定要做到清楚、明白，只有這樣，清單才能發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

在羅列相應(yīng)的權(quán)力清單之時(shí)，要考慮許多實(shí)際的、與權(quán)力相關(guān)的因素，例如：地域、時(shí)效、情節(jié)、當(dāng)事人等等，這些因素都切切實(shí)實(shí)地影響著行政權(quán)力的實(shí)際情況，影響著權(quán)力的行使，也影響著權(quán)力的監(jiān)督。許多行政部門根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定適合自身適用與發(fā)展的地方行政法規(guī)，這也是行政權(quán)力技術(shù)化的另一種證明，只有列出切合實(shí)際水平的權(quán)力清單，才能促進(jìn)行政權(quán)力的正確、適當(dāng)?shù)剡\(yùn)行。

所以，對(duì)于權(quán)力清單的行政法意義的范疇來(lái)說(shuō)，主要是從行政法的定義、分類、實(shí)際運(yùn)行等諸多方面加以研究，結(jié)合權(quán)力清單的內(nèi)容和特征，得出權(quán)力清單在行政法方面的意義，這對(duì)于體現(xiàn)權(quán)力清單的價(jià)值也是十分有益的。

三、權(quán)力清單的行政法意義的價(jià)值

權(quán)力清單并不能簡(jiǎn)單地按照字面意思來(lái)理解，若僅僅是單純地把它理解為一種“權(quán)宜之計(jì)”，則會(huì)湮沒(méi)它對(duì)于行政權(quán)力的意義所在，必須將權(quán)力清單賦予一種行政法上的意義，它才能真正地對(duì)行政實(shí)踐起到實(shí)際的作用，而這種實(shí)踐的方法，可以是多種多樣的。

（一）實(shí)體職能

任何一種職能都是實(shí)體職能與程序職能的結(jié)合，如果單純地從理論研究角度，那就是實(shí)體職能居于主要地位。但也不可能純粹地只是從實(shí)體的角度出發(fā)，這就要聯(lián)系實(shí)際，提升研究水平。

明確職能是為了避免行政越權(quán)、行政推諉等現(xiàn)象的存在，這些也是現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐中最廣泛的問(wèn)題所在。當(dāng)然，實(shí)踐畢竟不如理論那樣可以盡如人意，聽從人的安排，理論只能起到導(dǎo)向的作用，在實(shí)踐中，有很多行政權(quán)力都是互相重合乃至重復(fù)的，適用的領(lǐng)域不同，自然會(huì)出現(xiàn)這種情況。權(quán)力的重合并不是問(wèn)題，問(wèn)題是出了問(wèn)題誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，要明確權(quán)力的歸屬，也是為了明確責(zé)任的歸咎問(wèn)題，所以說(shuō)，職能的明確是權(quán)力清單核心的內(nèi)容。

（二）靈活地域

首先，我國(guó)行政區(qū)域的劃分是不存在任何問(wèn)題的，雖未以法律的形式加以明確的規(guī)定，但總體上來(lái)說(shuō)，還是適合我國(guó)的國(guó)情的。但是，實(shí)踐是不以地域?yàn)榻缦薜模鐓^(qū)域的行政行為是為了適應(yīng)于不同地區(qū)的特征，但也會(huì)對(duì)行政監(jiān)督帶來(lái)不便，其實(shí)所謂的便與不便，都是要以行政法制為基礎(chǔ)的，只要是切合實(shí)際的良法善之，加之恰當(dāng)?shù)氖褂?，總?huì)是便利的。

法律雖然有其固有的程式，但也應(yīng)當(dāng)要有輕重緩急之分，就像法律要與情理相結(jié)合一樣。在不違背法律的具體規(guī)范的情況之下，只要是符合法律精神的靈活的適應(yīng)，都是可以接受的。但是，像“暴力執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等不符合法律規(guī)定，有悖于法律精神的行政行為，當(dāng)然是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)令禁止的。對(duì)于社會(huì)實(shí)踐中的一些敏感地帶，要及時(shí)地加以更新，用具體化的權(quán)力清單，解決普遍的社會(huì)問(wèn)題。

（三）幅度與自由裁量

權(quán)力清單的存在就表明了行政權(quán)力的規(guī)范并不是那么嚴(yán)絲合縫的，這與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆删褚膊⒉皇窍噙`背的，任何規(guī)范的適用都是需要靈活的應(yīng)變能力的，只有這樣，才能做到以實(shí)際為標(biāo)準(zhǔn)。行政法典與規(guī)范對(duì)于行政權(quán)力的規(guī)定都是有上限和下限的，只有在這樣一個(gè)合適的范圍之內(nèi)，行政權(quán)力才能得到最大限度的適用。

與自由裁量相對(duì)應(yīng)的概念可以表述為“羈束性的行為”，它才是保證行政權(quán)力的有效實(shí)施的關(guān)鍵。作為一種不可裁量的權(quán)力行為，它更多的是體現(xiàn)在程序法的某些方面。權(quán)力清單的作用就是要把自由裁量和行政羈束有機(jī)地結(jié)合在一起，使得每一種具體的實(shí)際情況都能得到與之相適應(yīng)的合理安排，對(duì)于行政法治來(lái)說(shuō)，它們中的任何一方都是不可偏廢的。無(wú)論是適用于行政機(jī)關(guān)還是立法機(jī)關(guān)的權(quán)力清單，都是要從權(quán)力的實(shí)際出發(fā)，以靈活的方式，更有效地體現(xiàn)行政法的實(shí)際價(jià)值。

四、權(quán)力清單制度的反思與改進(jìn)

（一）合法性

權(quán)力清單制度的基本要求之一就是要做到“依清單行政”，這與行政權(quán)力所要求的“依法行政”顯然是存在出入的。雖然權(quán)力清單也是按照法律的規(guī)定制定出來(lái)的，但是如果一味地依清單為標(biāo)準(zhǔn)行事，難免會(huì)有違背法律的時(shí)候，而且這種違背還是有依據(jù)、有支撐的，很明顯，這是不利于行政法治的一項(xiàng)要求。

（二）合理性

對(duì)于權(quán)力清單的合理性的質(zhì)疑主要來(lái)源于實(shí)踐中的權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，雖說(shuō)不同地域和行政級(jí)別存在差異，但是在行政實(shí)踐中，清單所列權(quán)力數(shù)量相差數(shù)十倍的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，這就不能簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單地歸咎于普通的差異了。不同標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)是源于不同的理解，再進(jìn)一步的深究，就暴露出行政法制對(duì)于權(quán)力規(guī)定的不完善等問(wèn)題，以至于清單的合理性也是備受質(zhì)疑，若非設(shè)立法外職權(quán)，就是形同虛設(shè)，沒(méi)有實(shí)際意義。

（三）有效性

有效性是建立在合法性、合理性的基礎(chǔ)之上的，因?yàn)榍懊娑叩幕A(chǔ)不夠，自然就造成了權(quán)力清單的效力大打折扣。首先是法律制度本身的問(wèn)題，法律的原則性與抽象性使得權(quán)力清單規(guī)定的權(quán)力的邊界顯得模糊不定，其次會(huì)影響公眾對(duì)權(quán)力的理解與把握，也會(huì)影響權(quán)力清單制度的便民效力。

（四）改進(jìn)

權(quán)力清單制度的改進(jìn)要以權(quán)力的完善為基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，既要考慮合理差異，又要顧全大局，發(fā)揮整體與部分的結(jié)合作用。此外，還要明確一點(diǎn)，那就是權(quán)力清單只能解決制度方面的問(wèn)題，至于實(shí)效究竟能達(dá)到多少，還要依靠政府的執(zhí)行力等多個(gè)方面的因素。所以，必須將權(quán)力清單制度與行政法規(guī)聯(lián)系起來(lái)，與規(guī)范性的法律文件結(jié)合起來(lái)，嚴(yán)格遵循法律的適用規(guī)則，堅(jiān)持貫徹法治的精神與信念，要時(shí)時(shí)刻刻不忘法治，依法行政，依法用權(quán)。

The significance of government's power list for administrative law

LIU Suming

Studying the significance of government's power list,this paper explored the restraints to be obeyed when operating national administrative power,its lawful significance and value.This paper proposed that the previous experience be summarized,the institutions be improved,and the laws be perfected for enhancing the level of law rule,serving people better,and realizing the great idea of governing society by law.

government;power list;administrative law;law

D920

A

1009-9530（2017）01-0019-03

2016-11-08

劉蘇明（1993-），女，安徽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。