韓伊靜

(中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

多元主體參與地方綜合減災的協(xié)同治理機制研究

韓伊靜

(中南財經(jīng)政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

災害是威脅地方社會安全的不穩(wěn)定因素，也是各級地方政府在減災治理方面肩負的重任。由于我國科層體制和政府、社會、市場權(quán)力地位的非均衡制約，地方政府提升綜合防災減災能力面臨重重困難。文章把目光投向鼓勵多元社會力量參與的制度創(chuàng)新，在協(xié)同治理的框架下，厘清地方綜合減災多元主體結(jié)構(gòu)，進行協(xié)同行動分析，以期探索地方政府綜合減災多主體之間的協(xié)同路徑。

地方政府；綜合減災；多元主體；協(xié)同治理機制

在這種背景下，許多學者開始把目光投向鼓勵多元社會力量參與的制度創(chuàng)新。在制度邊際效用遞減的情況下，需要通過制度的優(yōu)化和創(chuàng)新才能將所有力量和資源聯(lián)合起來，[1](P93)優(yōu)化當前制度安排在提升政府能力中起到關(guān)鍵作用。因此，本文認為，多元主體參與地方綜合減災是一種制度框架，通過制度創(chuàng)新鼓勵多元社會力量參與綜合減災、重構(gòu)綜合減災的體制機制和法制框架體系，形成地方綜合減災的協(xié)同機制，以此優(yōu)化綜合減災中不同主體的責任邊界和行動空間，達成各主體之間均衡狀態(tài)的合作，激發(fā)各主體行動的活力，提升地方綜合減災的能力。

一、多主體參與綜合減災的主體結(jié)構(gòu)分析

綜合減災是地方政府在防災備災、應急處置、救援救助和災后恢復重建等災害管理全過程中開展的工作。從《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》開始，綜合減災就被納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中，今年國務院辦公廳印發(fā)《國家綜合防災減災規(guī)劃(2016-2020年)》提出，“十三五”期間要進一步健全防災減災救災體制機制，地方綜合減災引起了各級政府的格外重視。新型城鎮(zhèn)化和全面建設(shè)小康社會時期，我國地方政府更有保障公共安全、減少地方災害風險、維護社會穩(wěn)定的責任，綜合減災是政府提供為人民群眾公共物品和公共服務的重要體現(xiàn)。但是在現(xiàn)實中，政府在減災救災中的弊端頻頻出現(xiàn)，亟需探索新的治理機制以應對社會日益增加的防災減災需求。隨著協(xié)同治理理論發(fā)展和制度變遷，社會多元主體參與治理逐步進入公共管理的視野,而市場和社會也是需要構(gòu)建的。[2](P55)政府體系、企業(yè)單位、非營利社會組織、社區(qū)與公民個人的有機結(jié)合成為政府創(chuàng)新管理新路徑。

(一)政府體系

政府在多元合作機制中的主要責任在于制度供給和法律監(jiān)管，以及對多元主體的引導和協(xié)調(diào)。地方政府引導協(xié)調(diào)各相關(guān)主體協(xié)同行動包括兩個層面：一是政府內(nèi)部職能部門在綜合減災中的協(xié)作與互動。規(guī)范政府部門之間的職責，是政府內(nèi)部的協(xié)同機制。地方政府成立的常設(shè)性應急管理機構(gòu)，成為災害指揮中心，統(tǒng)一調(diào)動職能部門的行動，整合防災減災各方資源，保障各部門的職責分工以及協(xié)調(diào)一致。統(tǒng)一指揮、分類管理、屬地管理、綜合協(xié)調(diào)的災害應急管理體制和協(xié)調(diào)有序的運行機制，會減少部門之間的扯皮推諉，形成強有力的組織體系。二是政府與社會主體協(xié)調(diào)與互動。多中心治理理論與實踐發(fā)展，社區(qū)、非政府組織以及公民在社會資源分配中需要獲得更多認可，政府與社會組織之間的合作是外部的協(xié)同機制。政府采取規(guī)范措施劃分權(quán)責，提供綜合減災行動標準，疏通社會組織參與渠道，引導非政府組織開展的相關(guān)活動，形成政府與社會合力的平臺。[3](P61)

(二)企業(yè)單位

企業(yè)擁有較多的人財物資源，并在市場中能發(fā)揮企業(yè)資源配置的作用，具有一定的生產(chǎn)效率。例如，在關(guān)于綜合減災的項目建設(shè)中，政府通過招標，與有關(guān)公共安全的生產(chǎn)工廠、保險公司、建筑公司、物流公司合作,這些企業(yè)參與競爭，發(fā)揮出相對優(yōu)勢，提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的災害預防工程建設(shè)。在實踐調(diào)研中，不少縣市制定了本地的物資儲備制度等，在物資儲備、應急供應等方面都與一些供貨企業(yè)簽訂合同，這些企業(yè)不僅分擔了政府部門減災物資儲備的壓力，而且借助于企業(yè)的力量把災害防御納入日常準備當中。在災后恢復管理中，一些地方政府積極實踐農(nóng)房保險制度，為一些農(nóng)戶購買農(nóng)房保險等商業(yè)保險，實現(xiàn)了災害風險分擔，分散了政府恢復重建的壓力。這些制度給予企業(yè)更多的參與地位，調(diào)動了企業(yè)在綜合減災中的積極性。此外，企業(yè)在綜合減災的項目中獲得營利，承擔相應的社會責任，而且，許多企業(yè)通過捐助物資資源幫助重建，樹立了良好的企業(yè)形象。企業(yè)在自身實力不斷完善中也愿意參與綜合減災各類項目。

(三)非營利社會組織

非營利組織是指不以營利為目的的組織，它的目標通常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。災害對地區(qū)、對國家造成的損失重大，在面臨災害產(chǎn)生和擴散時，社會主體也有責任在其中發(fā)揮作用。非營利性社會組織在綜合減災中的作用，首先體現(xiàn)在能深入基層，為政府公共服務薄弱的地區(qū)提供資源，滿足當?shù)靥囟ㄐ枨?。例如，在偏遠地區(qū)進行醫(yī)療救助，減少衛(wèi)生事件的發(fā)生。對受災地區(qū)進行廣泛資助，通過捐助資金、物資以及志愿者行動幫助災區(qū)恢復重建，甚至作為政府的輔助力量，災害發(fā)生時組建專業(yè)隊伍或心理輔導小組深入災區(qū)救援，幫助受災人民恢復心理健康。其次，相比政府和企業(yè)，非營利組織具有獨特的自治性、志愿性和非營利性等優(yōu)勢，相對于政府績效導向以及企業(yè)的利潤導向，非營利組織在防災減災中可以同時體現(xiàn)公共福利和效率。同樣，非營利社會組織參與綜合減災也需要政府的制度供給以及引導協(xié)調(diào)，政府給予這些組織一定的自治權(quán)，并規(guī)定規(guī)范化的參與方式，非營利社會組織通過承接公共安全服務的供給，獲得了政府資金技術(shù)、場地設(shè)施、政策優(yōu)惠、行政許可等方面的支持，非營利組織同時也增加了合作經(jīng)驗，得到了鍛煉和社會認可。

(四)社區(qū)

社區(qū)是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領(lǐng)域里所形成的一個生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會有機體最基本的內(nèi)容。從橫向劃分的角度，社區(qū)可以分為：城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、小城鎮(zhèn)社區(qū)、城鄉(xiāng)聯(lián)合體。社區(qū)強調(diào)人群內(nèi)部成員之間文化維系力和內(nèi)部歸屬感，在公共服務方面扮演著重要的角色。社區(qū)作為居民自治組織，其自治機制表現(xiàn)為：(1)防災減災意識的宣傳教育。有研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)人其實是通過自己的親友、鄰居等社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系而非官方渠道獲得災害預防知識以及應對的知識。各級民政部門將防災減災救災宣傳、教育培訓等事項向社區(qū)和社會組織轉(zhuǎn)移，社會組織、社區(qū)社會力量擴大了綜合減災宣教的普及范圍，以群眾樂意接受的方式對公眾進行宣傳教育和培訓，使綜合減災宣傳教育活動走向日常，強化了公眾防災意識。(2)社區(qū)進行自主救援。在政府專業(yè)救援力量有限的情況下，社區(qū)、志愿者隊伍展開自救互救是減輕生命財產(chǎn)損失的關(guān)鍵。在突發(fā)災難來臨，而救援隊伍還未及時趕來，社區(qū)和社會組織能及時引導受災居民自救，聯(lián)合抗災。當救援隊伍到來時，社區(qū)和社會組織積極配合，及時匯報事態(tài)發(fā)展狀況。為了提高社會組織、社區(qū)和志愿者們的救援能力,還要對其進行培訓和應急救援演練，以及建立社會參與機制，規(guī)范社會參與救援的行動。例如，湖北省建立多個綜合減災示范社區(qū)，探索培育社區(qū)力量的新機制，提升社區(qū)減災的自主性和協(xié)同性。

(五)個人

參與治理價值取向是以公民的權(quán)利與公共利益為目標的。因此，公民既是公共安全服務的消費者，又是公共安全服務的供給者，具有雙重性。公民不僅僅是公共安全服務的收益者，也是有權(quán)力參與公共服務的主體之一。公民個人一般充當表達安全訴求、監(jiān)督公共安全服務供給質(zhì)量和效果、參與綜合減災宣傳教育、進行資金物資捐助的主體。例如，在減災救災中，地區(qū)居民通過自有的減災知識，能對危機產(chǎn)生快速反應，進行自救與互助，可以減少損失，提升災難處理的效率。反之，居民如果不懂得自救，則會引起群體性的恐慌，使災害救援難度更大。因此，政府在引導社會意識時需要重視社會群體防災意識的培養(yǎng)，防患于未然。市民的防災減災的“危機意識”直接關(guān)系整個防災減災工作的效能。

二、我國多元主體參與綜合減災的協(xié)同行動分析

我國地方政府本身資源稟賦不一，許多基層地區(qū)災害的類型、風險不同，所適用的減災方式和手段不同，因此不同地方政府對綜合減災的重視程度、資源投入等都不相同。但是，綜合減災作為政府提供公共服安全服務的重要職責，需要政府重視起來并形成未雨綢繆的意識。然而，有些地方在綜合減災行動中取得了一些成就，通過資源的互補，形成了多元協(xié)同治理的萌芽；而有些地方綜合減災仍然比較落后，多元主體的力量尚未發(fā)揮出來。無論是協(xié)同行動的失敗還是協(xié)同治理的成功，其中都有一些共同的作用機制。本文在協(xié)同行動的大體框架中分析政府與社會組織協(xié)同的困境以及內(nèi)在動力，認為協(xié)同行動的困境在于政府與社會組織之間主體結(jié)構(gòu)失衡、協(xié)同行動的運行程序不暢以及我國非政府主體參與能力不足；協(xié)同行動的動力在于我國制度環(huán)境的變化、科技發(fā)展以及綜合減災的社會共識和社會氛圍的逐步形成。

常規(guī)的數(shù)學課堂中，部分教師淡化了小數(shù)乘法意義的教學，把重點放在計算的算理和方法的總結(jié)上.小數(shù)乘法意義的理解是學習小數(shù)乘法的基礎(chǔ)，對于小數(shù)乘法算理的學習起著重要作用，因此不應被忽視.通過對乘法運算律與小數(shù)乘法知識間的關(guān)聯(lián)性分析，確定了如下的教學思路：一是運用乘法運算律的相關(guān)特性全面理解小數(shù)乘法的意義.二是運用乘法運算律的知識內(nèi)容加深對“小數(shù)乘法”的算理理解.以下為小數(shù)乘法的教學設(shè)計.

(一)協(xié)同行動的多重困境

1.主體結(jié)構(gòu)失衡

權(quán)力結(jié)構(gòu)往往與資源結(jié)構(gòu)重疊，資源結(jié)構(gòu)決定了政府與非政府主體之間應當是相互依賴的狀況。[4](P44)在減災救災中，政府行政權(quán)力過大，地方政府與社會組織之間權(quán)力失衡，資源不對等且資源利用能力差異大。地方政府作為公共權(quán)力的中心，以其公共權(quán)力的合法性和權(quán)威性能有效調(diào)動和支配地方資源，凝聚地方力量。在減災救災中，地方政府綜合救災職能部門的工作體現(xiàn)著重要社會管理和公共服務的意義，同樣政府應充當保護社會組織發(fā)展的角色，維護社會組織的自主性。但我國一直以來處于強政府弱社會的狀態(tài)，社會組織的發(fā)展空間小、機遇少。政府行政權(quán)力凌駕于社會組織之上，然而，政府也缺乏管理社會組織以及市場主體的能力。主體結(jié)構(gòu)失衡是與我國地方政府職能轉(zhuǎn)變實踐過于緩慢、對社會組織重視程度不夠、制度建設(shè)能力滯后導致社會組織缺乏自主性和發(fā)展的動力等因素密切相關(guān)的。

2.運行程序不暢

多元主體協(xié)同治理需要明確的表達路徑和參與渠道。然而，我國綜合減災的主要制度建設(shè)仍然不足，在多元主體如何進入綜合減災領(lǐng)域，怎樣統(tǒng)一行動規(guī)范，以及以何種方式監(jiān)督多主體行為等方面都需要繼續(xù)完善。如果參與程序不明確，主體責任不明確，將會增加多元主體參與的交易成本，從而減少多元主體參與的激勵因素。

3.非政府主體能力不足

我國一直以來社會資本相對缺乏，公民、社區(qū)等參與水平較低，較低水平的參與又進一步導致我國多樣化制度安排往往失敗。例如，在湖北省實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些縣市社會參與的能力薄弱。雖然地方設(shè)立了義工聯(lián)合慈善機構(gòu)，但這些機構(gòu)自身人力資源、資金資源有限，除了在社會宣傳教育活動中發(fā)布傳單之外，沒有開展其他與社會聯(lián)系密切的活動。并且，社會組織缺乏基層政府的合理引導，無法有效發(fā)揮社會減災、備災、救援的作用。此外，在一些公民個人參與災害救援行動中，由于這些群體欠缺救援知識和經(jīng)驗，反而阻礙了正式救援力量的施救進程。社會資本的薄弱也成為形成多元主體協(xié)同機制的消極力量。

(二)集體行動內(nèi)在動力

1．制度環(huán)境

隨著我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，政府與市場相互博弈和相互調(diào)試，政府職能逐步轉(zhuǎn)變，開始重視市場在資源配置中的作用。地方政府在研究綜合減災市場運行機制時，通過對市場制度和法律法規(guī)的完善，格外重視對市場秩序的維護以及公民個人、市場主體的基本權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。而且我國市場經(jīng)濟也在不斷發(fā)展、市場主體逐步強大，產(chǎn)權(quán)體系以及市場的法律體系也逐步完善，這都為企業(yè)權(quán)利和責任劃清了邊界，保障了企業(yè)充分發(fā)展的權(quán)利也為企業(yè)參與公共服務提供了明確的指引。因此，在資源分配結(jié)構(gòu)逐步開放，多元化的制度供給逐步加強的背景下，促進企業(yè)和社會組織蓬勃發(fā)展，進一步增加了企業(yè)和社會組織參與公共治理的積極性。特別是在減災救災中，鼓勵多元組織參與減災救災的制度安排不僅保障了企業(yè)和社會組織有序參與，還使政府、企事業(yè)單位和社會組織之間形成協(xié)同合作的局面。

2．科技因素

科技發(fā)展是社會環(huán)境變化的一個突出表現(xiàn)。在網(wǎng)絡(luò)化時代，信息傳播速度極快，國家、市場、社會互動更為頻繁。災害預防預警、預報、救援等環(huán)節(jié)都少不了科學技術(shù)的作用，快速、高效的減災技術(shù)方法促進了政府減災效率提升。例如，數(shù)據(jù)分析技術(shù)的發(fā)展保證了災情信息預測的精確性，有助于災害發(fā)生時的短時決策；通訊技術(shù)使各主體之間形成便捷的溝通平臺。指揮中心遠程指揮、電視電話會議等行動節(jié)約了災害管理的時間成本和協(xié)調(diào)成本。互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、遙感技術(shù)能直觀的對災害進行動態(tài)監(jiān)測，預估受災范圍、受災情況等信息，充實搶險救災中準確的決策依據(jù)。減災的科技裝備，例如，高科技搜救系統(tǒng)等提升了救援的效率?？萍紤糜跍p災救災中，必然提升了減災救災的效率，我國信息技術(shù)等技術(shù)的發(fā)展也為多元主體的協(xié)同帶來新的契機。

3．社會氛圍

一個良好的社會文化氛圍能為公眾帶來較好的歸屬感和安全感，有利于構(gòu)建政府與社會合作的信任基礎(chǔ)。危機意識、互助意識以及救援知識構(gòu)成一個社會防災減災氛圍的關(guān)鍵。有學者對社區(qū)居民參與情況作出調(diào)查，發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民對社區(qū)的認同感越強烈，對小區(qū)活動參與的積極性也越高。同樣，在減災救災中，地區(qū)居民互助意識越強，對綜合減災救援的效率也會有很大幫助。例如，當災害突然發(fā)生時，居民的減災知識能使居民個體產(chǎn)生快速的應急反應，進行自救與互助，并配合救援隊伍行動，這樣就會減少救援工作的阻礙。除此之外，社會中互助、獻愛心、慈善等品質(zhì)的傳遞和發(fā)揚有助于建構(gòu)社會信任和社會凝聚力。社會氛圍作為社會性激勵因素，能促進社會多元主體形成集體行動。

雖然主體結(jié)構(gòu)失衡，參與的運行程序不暢、非政府主體能力不足成為了多元主體協(xié)同減災的多重困境，但我國逐步寬松的市場環(huán)境和多樣化的制度安排、快速發(fā)展的科學技術(shù)以及良好的社會氛圍都為協(xié)同治理提供了內(nèi)在動力。

三、協(xié)同治理機制的構(gòu)建

社會組織、公民個人作為政府的輔助力量在災害預防以及救助中都發(fā)揮出其獨特的優(yōu)勢，政府公共服務職能與公民自我管理和社會治理有機結(jié)合，多元合作機制成為提升綜合減災能力的創(chuàng)新路徑選擇，多個主體既相互協(xié)調(diào)又相互補充。

(一)引導協(xié)調(diào)

在這個動態(tài)合作模式中，政府需要通過制定相關(guān)主體的行為規(guī)范，提供多元主體互動的制度環(huán)境，為社會組織、公民個體參與綜合減災提供“準入”的制度保障，保障各主體間互動的效率。為相關(guān)主體提供資源信息，達成各主體之間的溝通和交流，及時有效獲取風險信息進行自救互救。明確參與主體的權(quán)責，制定公益組織、慈善機構(gòu)、新聞媒體等的行為規(guī)范，并按照規(guī)范化程序?qū)Χ嘀黧w綜合減災的行為實行監(jiān)督管理。疏通社會組織參與渠道，建立常態(tài)的溝通機制等，解決公益組織和企業(yè)等相關(guān)主體在綜合減災中“進入難”和“退出難”的問題；此外，完善社會捐助機制、保障志愿者基本權(quán)利等機制，為多元組織開展活動提供相應制度支持，從而加強政府主導的權(quán)威性和社會參與的有效性，促進政府與社會的共同進步。

(二)相互補充

現(xiàn)代社會運行方式越來越復雜，風險社會加劇了地方政府防災減災的重擔，而社會組織、公民個體等也在各自行為中體現(xiàn)出社會責任的一面，成為公共安全的承擔者。企業(yè)作為市場的主體，在綜合減災中利用制度空間，與政府合作，參與綜合減災中物資的生產(chǎn)、供應、儲備等環(huán)節(jié)；促進技術(shù)升級，進行有關(guān)防災減災救災技術(shù)的研發(fā)和項目建設(shè)，此外，參與預防災害、應急、救援工作以及進行企業(yè)慈善捐贈。社會公益組織擁有靈活的組織隊伍，參與災害宣傳教育、災害救援以及參與綜合減災資金和物資的捐助等，特別是社會公益組織能在救災中及時深入最基層，彌補基層政府救援能力不足等問題。社區(qū)是社會生活的基本單元，在群體文化感染和信息的傳播中有著獨特的優(yōu)勢，社區(qū)在防災減災意識教育，知識普及，災情信息收集、傳遞中發(fā)揮著重要作用，民眾是更為廣泛的參與者，發(fā)揮著不可缺少的作用。

(三)互助成長

地方政府在應對綜合減災能力的建設(shè)時，依據(jù)不同地區(qū)的特殊情況，將政府、市場、社會納入一個制度環(huán)境的框架中，通過制度創(chuàng)新，用具體的制度安排規(guī)范具體行為，促進相關(guān)主體間的互動和共同成長。在綜合減災過程中，多元主體參與的核心在于發(fā)揮社會的力量，實現(xiàn)自上而下的政府管理與自下而上的社會參與相結(jié)合，以此發(fā)揮社會資源的作用，實現(xiàn)風險責任分擔,提高政府綜合減災的潛在效率。同時，社會組織和民眾通過制度空間，使自身得到發(fā)育和完善，優(yōu)化自身資源管理能力，實現(xiàn)與政府組織的角色互補，促進政府職能轉(zhuǎn)變，增強社會組織與政府之間、社會組織與民眾之間、民眾與政府之間的相互信任以及合作，提升地區(qū)在綜合減災中的協(xié)同能力。

四、結(jié)語

制度環(huán)境和制度安排為政府提供了一個多中心互動的協(xié)作思路：界定主體的職責、協(xié)調(diào)各主體行動，鼓勵各主體在減災救災中發(fā)揮積極的作用。我國科層體制以及多元主體權(quán)利不均衡的制度環(huán)境給予了綜合減災制度安排的發(fā)展空間以及方向，隨著市場作用逐步凸顯，社會力量逐步發(fā)展，吸納社會資本參與防災減災是協(xié)同機制的基本思路。政府應當完善自身職能，培養(yǎng)社會力量和市場活力，通過多元化的制度安排，完善多主體的協(xié)同機制，鼓勵市場、社會和民眾在社會治理中發(fā)揮積極作用。

[1]劉毅，張藝.制度能力與地方治理：一個研究綜述[J].理論述評，2016，(6).

[2]蔡長昆.制度環(huán)境、制度績效與公共服務市場化：一個分析框架[J].中國公共管理論壇，2016，(4).

[3]樊博，陳龍.政府與非政府組織的應急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)策略研究[J].復旦公共行政評論，2013，(2).

[4]李文釗，蔡長昆.政治制度結(jié)構(gòu)、社會資本與公共治理制度選擇[J].管理世界，2012，(8).

TheCollaborativeGovernanceMechanismofMultipleSubjectsParticipatingtheLocalComprehensiveDisasterReduction

HAN Yi-jing

(Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China)

Disasters are the disturbing factors for local social security，which is also the responsibility for the local government of various levels to reduce natural disasters. The unbalanced governance，due to the system，government，society，and the power and position of market，is facing difficulties to improve the comprehensive competence. It is encouraged to allow the multiple social forces to participate the system innovation. Under the framework of collaborative innovation，it is important to clarify the multiple subject structure and to analyze the corporate action. It hopes to explore a collaborative road for the subjects to work on the comprehensive disaster reduction.

the local government；the comprehensive disaster reduction；the multiple subjects；the collaborative governance mechanism

2017-03-09

中南財經(jīng)政法大學“研究生創(chuàng)新教育計劃”研究生實踐創(chuàng)新課題項目，項目名稱：地方政府綜合減災能力建設(shè)研究。

韓伊靜(1993-)，女，湖北襄陽人，碩士研究生，主要從事地方政府治理研究。

1004—5856(2017)12—0036—05

D035.5

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.12.008

張 慶