鄒唯瑋

中冶華天工程技術(shù)有限公司

PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

鄒唯瑋

中冶華天工程技術(shù)有限公司

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提高，對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資提出了更高的要求，加之我國目前經(jīng)濟(jì)階段的主要任務(wù)是國民福利水平的提高，因此加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平勢在必行，而引進(jìn)私人資本共同參與提供公共物品是一種合理有效的解決方式。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用 PPP 模式，不僅能夠提高公共物品的供給效率，而且有助于轉(zhuǎn)變政府政府、解決地方債務(wù)問題、實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革。本文首先分析PPP模式的概念，再研究PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用，從而提出相應(yīng)的對策建議。

基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；應(yīng)用

中國正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革，沒有改革，中國的金融企業(yè)也很難有競爭力，中國經(jīng)濟(jì)也很難持續(xù)高速發(fā)展?？梢钥隙ǖ氖?，經(jīng)濟(jì)改革步伐不會停。根據(jù)我國基本國情，中國正在推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的‘公私合營’(PPP)模式，以期用財(cái)政來引導(dǎo)社會資本，運(yùn)用杠桿效應(yīng)，籌集更多的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

1 基本概念及相關(guān)概念

1.1 PPP模式的基本概念

PPP模式，簡而言之，就是一種合作關(guān)系模式，主要是指政府和民營企業(yè)的合作，引領(lǐng)社會資本流向公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。這種模式在很大的程度上減少了財(cái)政的經(jīng)濟(jì)壓力，也能調(diào)動私營企業(yè)對建設(shè)國家基礎(chǔ)設(shè)施的動力，以合作的方式實(shí)現(xiàn)雙贏。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中主要的方式是TOT(Transfer-Operatetransfer)。

1.2 PPP 模式的分類

對于PPP模式的分類，我國主要采取的是2004年王灝所提出的三級結(jié)構(gòu)分類法3，即將PPP模式分為外包類PPP項(xiàng)目、特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目、私有化類PPP項(xiàng)目三類，此種分類方法與世界銀行和加拿大國家委員會的分類口徑相一致，且與我國國情相符合。

(1)外包類PPP項(xiàng)目外包類PPP項(xiàng)目。是指由政府負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目的投資與進(jìn)度，而將整個項(xiàng)目中的部分項(xiàng)目承包給私人部門，通過政府直接付費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)收益，如私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管理建設(shè)或運(yùn)營管理?？梢姡谕獍怭PP項(xiàng)目中，政府部門承擔(dān)主要風(fēng)險，私人部門則承擔(dān)小部分風(fēng)險。

(2)特許經(jīng)營類。PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營類項(xiàng)目是指公共部門與私人部門共同參與部分或全部項(xiàng)目投資，并通過建立合作契約關(guān)系共享收益、共擔(dān)風(fēng)險。政府部門在特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，會根據(jù)項(xiàng)目的損益情況對私人部門給予一定的補(bǔ)償或收取一定的費(fèi)用，因此特許經(jīng)營類項(xiàng)目的成敗在很大程度上由私人部門的管理水平所決定。特許經(jīng)營類項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)最終仍然屬于公共部門，只是在項(xiàng)目結(jié)束時私人部門需要將項(xiàng)目的使用權(quán)與所有權(quán)返還給公共部門，因此在項(xiàng)目運(yùn)作過程中，需要建立有效的監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢，保障該項(xiàng)目的短期收益與長期收益。

(3)私有化類PPP項(xiàng)目。私有化類PPP項(xiàng)目由私人部門承擔(dān)項(xiàng)目的全部或部分投資，并在政府部門的監(jiān)督之下向該項(xiàng)目的使用者收取合理的費(fèi)用，以此來實(shí)現(xiàn)收益。相比較前兩種PPP類項(xiàng)目，因私人部門擁有私有化類PPP項(xiàng)目的全部或部分所有權(quán)，因此私人部門在此類合作關(guān)系中承擔(dān)的風(fēng)險最大。

2 PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用現(xiàn)狀

2.1 社會資本參與 PPP 項(xiàng)目的積極性不高

在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，國家積極推廣政府和社會資本合作模式來調(diào)控經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、刺激經(jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)變政府職能，雖然國家各級政府政策出臺非常頻繁，但是社會資本參與PPP項(xiàng)目的熱情卻不高。如國家發(fā)改委首批發(fā)布的項(xiàng)目總投資達(dá)到1.97萬億元，但實(shí)際落地率只有一兩成。截至2014年9月，全國總計(jì)已推出的PPP項(xiàng)目就已經(jīng)達(dá)到1800多個，總投資超過3.4萬億元。但是，絕大多數(shù)都沒有找到合作伙伴，大部分項(xiàng)目都處于無人問津的狀態(tài)。也就是說，這些項(xiàng)目中一大部分項(xiàng)目都是處在剃頭挑子一頭熱的尷尬之中，與預(yù)期目的相差甚遠(yuǎn)。

2.2 風(fēng)險分擔(dān)與利益分配機(jī)制尚不明確

在PPP項(xiàng)目中，如果缺乏合理的風(fēng)險分擔(dān)與利益分配機(jī)制，既可能會引起PPP項(xiàng)目無法吸引社會資本的投入，同時也有可能因?yàn)樯鐣Y本的逐利性而導(dǎo)致公眾利益受損而違背引入社會資本的初衷。如何保障社會資本的資本回收與項(xiàng)目收益是目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的難點(diǎn)，如何在保障公眾利益得以保障的前提之下滿足社會資本的逐利性，這就對政府的利益分配與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制提出了較高要求。

3 完善PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

3.1 拓寬融資渠道，降低融資成本

PPP項(xiàng)目招標(biāo)不同于其他，即需簽署一個特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者可憑該特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的期限內(nèi)完成融資，只有融資成功，特許權(quán)的相關(guān)協(xié)議才可正式生效。若無法在規(guī)定的期限內(nèi)完成融資，將會取消中標(biāo)資格并沒收投標(biāo)保證金。因此合理的融資結(jié)構(gòu)、健全的金融市場等均是保證PPP項(xiàng)目能順利招標(biāo)成功并投入建設(shè)的重要因素。故可適當(dāng)放寬國家政策性銀行貸款和外國政府貸款的使用限制，積極引導(dǎo)允許包括社?；鹪趦?nèi)的大型基金來參與到PPP項(xiàng)目中。

3.2 完善PPP 模式的相關(guān)法規(guī)制度

PPP模式在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程被國家多次大力宣揚(yáng)并且當(dāng)作政策方針吸引民營資本，以期長期的公私合營。但是這種模式才剛剛開始被實(shí)行，在實(shí)施中會出現(xiàn)很多的問題或者不完善的地方。因此，我國應(yīng)就該合作機(jī)制制定相應(yīng)的法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制，給予一定的權(quán)威性，相互制衡，以確保合作的有序經(jīng)營。

3.3 政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理工作，大力提倡PPP 模式

我國基礎(chǔ)設(shè)施是由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，國有企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營，在近幾年，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目刻不容緩，而且，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金浪費(fèi)嚴(yán)重，建設(shè)效率較低，風(fēng)險日益增加等弊端暴露。因此，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，通過財(cái)政資金的杠桿作用，帶動社會民營資金的參與。

綜上所述，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。從國際國內(nèi)實(shí)踐看，PPP模式在國際上的成功是有目共睹的，在很大程度上解決了財(cái)政資金的需求，也有助于當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)下滑，證券市場不景氣，充分利用社會資本和調(diào)動社會資本的流動性。不管在國際上還是在國內(nèi)不同的經(jīng)濟(jì)背景下，其成敗關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)、論證科學(xué)、重諾履約。推廣PPP模式是一個循序漸進(jìn)的過程，我們也應(yīng)該根據(jù)中國國情不斷促進(jìn)和擴(kuò)大PPP模式適用的范圍，以期未來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越完善。

[1] 陳少陽. PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[D]. 對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),2015.

[2] 王全新. PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[D]. 武漢理工大學(xué),2005.

[3] 馬君. PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用前景研究[J]. 寧夏社會科學(xué),2011,03:43-45.